以绩效为导向构建高校全面预算管理体系

涂小丽

党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。新《预算法》和《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年9月1日印发）等法规制度的颁布实施，充分体现了国家对于财政资金预算绩效管理的高度重视。国家财政拨款是高校预算资金的主要来源，2018年，全国教育经费总投入为46143亿元，其中国家财政性教育经费为36995.77亿元，占教育经费总投入的80.2%。加强高校预算绩效管理，以提升预算资金使用效益，促进高校从投入型预算向绩效型预算转变，是国家对于财政预算资金的管理要求，也是高校优化资源配置，加强内涵建设，实现高校健康、协调发展的重要保障。

一、推进高校预算绩效管理的重要性

以绩效为导向的全面预算管理是指将绩效管理理念和方法深度融入到预算编制、执行和监督的全过程，以设定的绩效目标为导向科学编制预算，以绩效跟踪运行监控为保障强化预算执行力度，以绩效考核评价为抓手分析反馈落实评价结果，改进下年度预算编制，从而形成一个高效运行闭环系统。

高校实施以绩效为导向全面预算管理，将高校战略发展目标通过预算编制和绩效目标设定分配到学校各业务部门，跟踪监控绩效运行以了解部门预算执行情况，并根据实际情况变化及时调整预算，把预算考评和绩效考核评价结合起来，预算执行部门根据反馈的考核结果制定落实整改措施，制定合理奖惩机制，激发学校各业务部门积极按绩效目标执行预算，增强全体教职员工绩效意识，能够将有限的教育资金合理分配，保证重点项目快速实施，推动高校战略目标进一步实现。

二、高校预算管理现状

（一）预算编制与学校战略发展规划不匹配

目前高校逐步开始重视预算管理，但是大都停留在校级层面，没有贯彻到二级单位。高校预算编制工作多由财务处牵头，将编制权限下放到学校各业务部门，但业务部门对预算编制普遍重视不够，缺乏全局意识，往往只考虑自身利益，为本部门争取项目资金，部门之间缺少协调沟通，无法立足于学校战略发展高度编制预算。很多高校在预算编制时采用以上年度数据为基础的增量预算。这一方式简单便捷，但是一般只关注上年度项目总金额是否超支，未考虑项目资金安排、支出结构、执行情况是否合理，并且忽略了当年学校内外部条件变化可能暗含的风险，容易造成预算资金分配不合理、难执行的状况，与学校长远发展规划不匹配，影响学校战略目标的实现。

（二）预算执行不严谨

由于业务部门预算编制不严谨，高校预算执行控制力度不够，预算执行过程中普遍存在“前松后紧”现象，上半年预算资金迟迟不动，执行进度缓慢，下半年集中报支，突击花钱，给流程审批、财务审核带来巨大压力。考虑到财政资金的安排使用时效，为确保年末资金不会被收回，财务部门通常采用项目总额控制，只关注预算总金额指标执行情况，未能对预算项目资金支出渠道、内部构成、执行合理性进行严格审批，从而出现执行与预算安排不符或无预算列支的行为。

（三）考核评价不成熟

《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求事业单位应建立全过程预算绩效管理机制，预算绩效管理必须建立一套可执行的、可量化的评价体系。目前高校预算绩效管理意识淡薄，没有建立以资金配置效率为导向的绩效管理评价体系，绩效评价主要用于财政专项项目考评验收，未覆盖所有预算资金，重点放在收支平衡方面；适用于高校的绩效评价标准和指标体系尚不成熟，相应的绩效考核制度不完善，缺乏与绩效考评结果相对应的奖罚制度，“优不奖、差不罚”损伤了业务部门和员工主动积极参与绩效管理的积极性，导致预算管控效果不佳。

三、构建“以预算为基础、绩效考评为导向”的全面预算管理体系

（一）坚持全局统筹，做好顶层设计

全面预算管理以高校战略发展规划为导向，涵盖从预算申请、分配、执行到预算分析、预算反馈等全过程管理，是一项综合性与系统性较强的管理活动，也是一项全局性的工程。高校领导应深刻认识预算管理对于高校事业发展的重要性，增强预算绩效管理意识，坚持全局统筹，做好顶层设计，树立“全员参与、全过程关注、全方位管理” 预算的思想，以预算管理各环节为主体，严密设计预算管理程序，与学校的教学、科研、人事、后勤、投资、采购、收费等管理业务系统有效对接，将预算管理作为学校各项业务管理工作的连接点，把内部控制贯穿于预算工作流程中，使得预算资金管理与各部门业务执行管理之间相互监督和制衡，以项目实施为基础，实现预算管理与业务管理同步进行，促进部门间的沟通与协作，促使学校各项工作任务稳妥高效开展。

（二）以优化资金配置为导向，科学灵活编制预算

高校预算编制应充分考虑教育资源制约，以优化资金配置效率为导向，将预算安排与事业发展规划相结合，财务部门与业务部门协作，提前谋划、论证和筛选合适的项目，根据不同的预算项目分别采用零基预算、增量预算、弹性预算等方法。常规性项目可采用增量预算，根据学校具体情况在上年成本费用的基础上，结合当年需求变化来调整安排费用；对于新增加项目应釆用零基预算法，从实际需要出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准是否合理， 并参照弹性预算，将总支出划分为固定支出与变动支出，在综合平衡的基础上，根据学校预计业务量编制相关费用预算；编制预算时应设定项目绩效目标，并将绩效目标作为预算项目申报审核重点，同时还要考虑弹性准备，以应对国家政策变化或其他意外风险等，增强预算的准确性和完整性。

（三）融髙校预算管理于业务管理中，提髙预算执行力

高校应以新《预算法》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等预算管理法律法规及内部控制相关规定为依据，结合自身情况对预算业务进行全面梳理，建立健全预算内部管理制度。在预算执行层面，以完善管理制度为依托，融髙校预算管理于业务管理之中，严格控制预算项目，根据预算执行进度计划，统筹安排好各项工作任务，实行项目动态管理，结合项目实施进度，科学安排用款计划，对经费支出从内容、构成及合理合法性等方面严格进行精细化管理，实时监控项目资金使用情况，做好审批、审核工作，不能突破规定预算额度，坚决抵制无预算或超预算现象，强化预算执行的刚性约束。预算调整需由部门申请，按调整流程规定报经预算管理部门、财务部门及学校领导层会议论证通过后方能执行，杜绝随意调整预算。同步开展预算执行与绩效跟踪监控，对照预算绩效目标深入分析预算执行中出现的问题，及时发现绩效目标的偏差，落实相应措施予以整改纠正，提高预算执行力。

（四）建立全面预算管理信息化平台，实时监控反馈预算信息

预算管理涉及财务、人事、教学、科研、学工、后勤等多方面业务数据，各业务系统相互独立，执行过程中需要多系统切换，若各系统数据不能同步变更，则会影响预算管理效率。髙校可结合自身实际情况，通过顶层设计，借助专业管理控制系统软件公司技术力量，开发全过程一体化预算管理信息化系统。利用大数据分析技术，实现预算信息系统与学校OA系统、人事、教学、科研、学工等业务管理系统数据有效对接，保证业务信息流与资金信息流的同步，实现数据共享，减少数据交换成本；以预算为抓手，规范全面预算管理流程，利用信息技术代替人为控制，对预算管理工作进行实时监督，通过“无预算不执行、执行必规范、依据必充分”等要求倒逼各业务系统执行数据接入预算管理信息系统，解决“信息孤岛”现象，让业务部门实时了解运营过程中存在的问题，以便落实责任、纠正偏差；及时准确对资金来源、资金需求、配置效率等进行精准分析，为学校各项决策提供准确的数据支持。

（五）构建约束与激励相容的绩效考评机制，提升资源配置效率

随着高校预算管理改革的深入，投入型预算向绩效型预算逐步转变。实施预算绩效管理，围绕高校长远发展规划，以执行结果绩效评价为导向，制定具有战略意义的绩效目标，通过绩效目标设定、跟踪运行监控、考核评价和结果反馈落实，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督管理全过程，对预算编制合理性、执行规范性、结果有效性进行及时分析评价，形成高校事前、事中、事后全过程绩效管理系统。

构建全面预算管理绩效考核与奖惩激励机制，根据预算管理信息化系统反馈信息，实施有效监控，对各预算责任中心的预算指标及绩效目标完成情况进行分析考评，根据绩效考评结果，分析管理中存在的问题，判断预算资金配置的合理性，准确把握预算执行效果；将预算绩效考核的结果与下一年度预算安排挂钩，对于预算执行情况良好、成果效益高的项目，予以奖励，且优先安排预算资金；执行情况不好的予以适当处罚，下年度核减项目资金。绩效考评与预算安排相结合，以评价结果导向资源配置，可以强化各业务部门及相关责任人的绩效观念和责任意识，切实提高高校资金使用效益，促进预算编制科学化、规范化。

四、结语

高校应树立正确的预算管理理念，将预算管理与学校长期发展规划相结合，构建全方位、全过程和全覆盖的预算绩效管理体系，逐步规范预算管理内容，增强预算刚性约束，强化资金支出结果导向，合理调配高校资源，促进高校预算从“重分配”向“重管理重绩效”转变，推动高校健康、平稳、可持续发展。