国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告——2020年4月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上

农业农村部部长 韩长赋

一、农村集体产权制度改革进展情况

党中央、国务院高度重视农村集体产权制度改革。习近平总书记指出，这是党中央推出的一项重要改革，对推动农村改革发展、完善农村治理、保障农民权益、探索形成农村集体经济新的实现形式和运行机制具有重要意义，要深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。李克强总理强调，要坚持和完善农村基本经营制度，深入推进农村集体产权制度改革，全面开展农村集体资产清产核资等工作，赋予农民更多财产权利。各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照农村改革“扩面、提速、集成”的总体要求，把握正确改革方向，抓牢关键环节，强化责任落实，推动改革取得了实质性进展。

（一）不断强化集体产权制度改革工作措施。 加强顶层设计。2014年，经党中央、国务院审议通过，出台《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，在29个县（市、区）先行开展试点工作。2016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），对推进改革作出总体安排。广泛动员部署。召开全国农村集体产权制度改革电视电话会议和农村集体资产清产核资工作推进会议，对相关工作作出具体部署。各省（区、市）通过召开改革专题会、电视电话会、现场观摩会等形式部署推进改革工作。强化组织保障。经国务院同意，建立全国农村集体产权制度改革部际联席会议制度，中央财政累计安排清产核资专项转移支付6亿元。各地成立由省级领导牵头负责的改革领导机构或建立联席会议制度，省、市、县三级财政共安排改革专项经费57.45亿元。开展监督检查。农村集体产权制度改革督查列入中央有关督查检查考核计划，中央农办、农业农村部联合部际联席会议成员单位，先后赴28个省份开展实地督查，采取随机抽查等方式走访87个县（市、区）、165个村，推动改革任务落实落地。营造改革氛围。2017年以来，农业农村部共举行两次农村集体产权制度改革新闻发布会，开展25期专题轮训，确定20个县（市、区）为全国改革经验交流典型单位。各地采取进村入户宣讲、给农民一封信、播放宣传片等方式使改革政策家喻户晓，借助电视、报纸、手机APP、微信公众号等媒体，加大改革政策宣传力度。

（二）全面加强农村集体资产管理。按期完成清产核资。按照《意见》关于2019年底基本完成农村集体资产清产核资的要求，农业农村部会同有关部门研究制定清产核资政策文件、操作办法和报表体系，指导各地按照清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台“六大步骤”清查核实各类资产。目前，全国299.2万个拥有农村集体经营性、非经营性和资源性资产的清产核资单位完成数据上报，清产核资工作已经基本完成，共清查核实账面资产总额6.5万亿元，其中经营性资产3.1万亿元、非经营性资产3.4万亿元；集体资源性资产总面积65.5亿亩。加快建设监管平台。上线运行农村集体资产清产核资管理系统，全国1.2亿张各类资产报表实现在线填报、审核及汇总。鼓励各地充分运用现代信息技术手段，提高集体资产管理工作信息化水平。目前，全国农村集体资产监督管理平台已经列入《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》，正在开展设计和建设。地方法规相继出台。顺应农村集体产权制度改革的要求，上海、江苏、浙江、广东等省份研究出台农村集体资产管理条例等地方性法规，为加强集体资产监督管理提供了法治保障。

（三）由点及面开展经营性资产股份合作制改革。 压茬推进改革试点。2015年以来，中央农办、农业农村部会同有关部门共组织开展四批农村集体产权制度改革试点，试点单位包括15个省份、89个地市、442个县（市、区），其他省份还自主选择了部分县村开展省级试点，各级试点单位已覆盖全国80%左右的县（市、区）。确认集体成员身份。各地以县或地市为单位制定符合实际的集体经济组织成员身份确认指导意见，明确政策底线，规范工作程序，并在成员身份确认中注重维护妇女合法权益。目前，全国已有超过36万个村完成改革，共确认集体经济组织成员6亿多人。合理开展折股量化。各地在清产核资、成员身份确认的基础上，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员。有的地方还在推进脱贫攻坚工作中，把财政投入到村集体形成的资产确权到农民集体，并量化为本集体经济组织成员特别是贫困人口持有的股份。规范资产股权管理。对于经营性资产折股量化到成员形成的股权，多数地方实行不随人口增减变动而调整的方式，一些地方探索实行“量化到人、确权到户、户内共享、长久不变”的股权静态管理模式。积极深化试点内容。有的地方在基层党组织领导下，探索明晰村民自治组织与村集体经济组织的职能关系，实行村民委员会事务和集体经济事务分离；有的地方探索集体资产股份有偿退出的条件和程序，自主开展集体资产股份抵（质）押贷款试点，为深化改革积累了经验。

（四）因地制宜探索集体经济有效实现形式。 开展扶持集体经济发展试点。2016年以来，中央财政通过以奖代补等方式，共支持28个省份和4个计划单列市开展扶持村级集体经济发展试点。2018年，中央组织部、财政部、农业农村部印发通知，计划到2022年在全国范围内扶持10万个左右的村发展壮大集体经济。支持贫困地区薄弱村发展提升。按照《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》有关要求，农业农村部研究制定贫困地区集体经济薄弱村发展提升计划，指导各地以发展特色产业、盘活土地资源等为抓手，探索薄弱村发展集体经济的有效路径。从2017年开始，浙江省在全省实施消除集体经济薄弱村三年行动计划，到2019年底已全面消除集体经济年收入低于10万元、经营性收入低于5万元的薄弱村。探索农村集体经济发展路径。有的地方利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或通过公开招投标等方式发展现代农业项目；采取租赁、入股等形式，将农户承包林地吸纳进村集体股份合作林场，大力发展用材林、经济林、林下经济、森林旅游等产业；在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业；整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等形式发展集体经济；在城镇规划区、经济开发区等优势区位，跨区域抱团建设仓储设施、商铺门面、标准厂房等“飞地”项目，实现集体经济可持续发展。

（五）逐步完善集体产权制度改革配套法律政策。 赋予农村集体经济组织法人资格。2017年，十二届全国人大五次会议通过《民法总则》，将农村集体经济组织列为一类特别法人，明确农村集体经济组织依法取得法人资格。2018年，十三届全国人大常委会立法规划将农村集体经济组织方面的立法列为第三类项目。建立集体经济组织登记赋码制度。农业农村部会同有关部门制定登记办法，规范登记事项，统一证书式样，明确由县级农业农村主管部门负责发放农村集体经济组织登记证书，并赋统一社会信用代码。农村集体经济组织首次有了统一的“身份证”，目前全国已有超过27万个集体经济组织领到登记证书，并可凭此证到有关部门办理公章刻制和银行开户等手续，以便开展经营管理活动。明确集体经济组织税费优惠政策。财政部会同税务总局等部门细化落实在农村集体产权制度改革中免征有关契税、印花税的优惠政策，并明确农村集体产权确权免收不动产登记费。制定集体经济组织金融支持政策。人民银行、农业农村部会同有关部门出台金融服务乡村振兴的指导意见，要求各地结合农村集体经济组织登记赋码工作，加大对具有独立法人地位、集体资产清晰、现金流稳定的农村集体经济组织金融支持力度。

二、农村集体产权制度改革面临的困难和问题

从督查调研和基层反映情况看，当前农村集体产权制度改革仍面临一些困难和问题。

（一）各地改革不平衡不充分。 一些地方对农村集体产权制度改革重要性认识不到位，行动迟缓，存在“上热下不热”现象。部分地方对非经营性资产运营管护、资源性资产开发利用等，主动探索和谋划不多，改革广度和深度不够。有的地方没有及时总结推广试点地区的经验做法，引领示范带动作用没有得到充分发挥。受新冠肺炎疫情影响，有些地方入户调查摸底、集体开会表决等工作难以正常开展。

（二）部分地方改革工作不规范。 少数地方在确认集体经济组织成员身份时，没有充分尊重历史、合理兼顾现实，将户籍仍在本村的外嫁女排除在外，造成“两头空”现象。有些地方对股权设置的要求与中央文件精神明显不符。有的村民小组集体资产较多，但村、组集体土地和经营性资产未能分账管理，组级资产存在被平调的隐患。

（三）集体资产经营管理水平不高。 一些地方农村集体资产台账管理、经济合同管理不规范，民主程序履行不到位，集体资产存在一定流失风险。有的地方集体经营性资产运营管理能力不强，非经营性资产管护主体责任不明，未承包到户的土地等资源性资产经营效益不高。

（四）政策支持力度有待加大。试点地区反映，支持农村集体产权制度改革和集体经济发展的政策措施力度还不够。改革后成立的农村集体经济组织需要缴纳增值税、企业所得税等税费，影响了农民集体参与改革的积极性。

（五）有关法律制度不健全。 国家层面还缺乏农村集体经济组织方面的法律，仅有少数省份出台了农村集体经济组织条例等地方性法规或地方政府规章，对集体经济组织成员身份确认的依法开展、集体经济组织及其成员权益的依法保障、集体经济组织功能作用的有效发挥等造成影响。

（六）与农村相关改革衔接还不够。 农村集体产权制度改革是一项综合性、系统性很强的改革，与农村土地制度改革、农村金融改革等相关领域改革具有很强的关联性，但有些地方在试点内容衔接、试点组织实施等方面统筹协调不够，导致改革的整体效应未能充分发挥。

三、深化农村集体产权制度改革的思路和举措

推进农村集体产权制度改革，是全面深化农村改革的重要任务，也是实施乡村振兴战略的重要抓手。今后一段时间，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农民集体成员权利为目的，以推进经营性资产股份合作制改革为重点，探索集体经济新的实现形式和运行机制，确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员，为实现乡村全面振兴提供重要支撑和保障。重点抓好以下六方面工作。

（一）按期完成经营性资产股份合作制改革。 组织已有的15个整省试点省份做好检查验收，部署13个非整省试点省份全面推开改革试点（北京、上海、浙江3省市已完成改革任务），在2020年实现改革试点省级全覆盖，力争改革覆盖面扩大到所有涉农县。指导各地在常态化疫情防控中做好经营性资产股份合作制改革，规范有序开展成员身份确认、资产折股量化、办理登记赋码等工作，预防并妥善解决外嫁女“两头空”等问题，确保到2021年底按期基本完成改革任务。支持地方结合实际开展集体资产股份有偿退出、抵押担保等方面探索，完善集体资产股份权能，激发农村资源发展活力。

（二）加大改革政策宣传贯彻力度。 推介一批农村集体产权制度改革先进典型，宣传各地经验做法，充分发挥示范带动作用。开展多层次、多形式的农村集体产权制度改革培训，解读中央有关政策精神，提高基层干部的执行力。组织开展农村集体产权制度改革督查，督促各地把改革工作做实做深做好，确保各项任务按期保质完成。

（三）提升农村集体资产经营管理效能。 进一步加强农村集体资产管理，加快全国农村集体资产监督管理平台建设，为盘活利用集体资产夯实基础。开展发展壮大集体经济试点示范，到2022年完成10万个左右村的扶持任务。推动贫困地区集体经济薄弱村发展提升，扶持村集体林场发展，推广“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的经验。加强基层专业队伍建设，为管好用好集体资产、发展壮大集体经济提供人才支撑。

（四）健全完善改革支持政策体系。 用好用活农村集体产权制度改革相关优惠和扶持政策。落实并完善支持农村集体经济组织发展的税收政策，探索创新金融机构对农村集体经济组织的融资担保政策，逐步增加政府对农村的公共服务支出，统筹安排农村集体经济组织发展所需用地，不断完善支持农村集体产权制度改革和集体经济发展的政策措施。

（五）加快农村集体经济组织立法进程。 围绕农村集体经济组织的基本特征、法人属性、功能作用、内部运行机制等重大问题，深入开展农村集体经济组织立法理论研究，指导有条件的地方先行开展相关立法探索。制定出台农村集体经济组织示范章程，尽快修订农村集体经济组织财务会计制度，为农村集体经济组织规范有序运行提供制度保障。

（六）加强与农村相关改革的有效协同。 以完善产权制度和要素市场化配置为重点，统筹推进农村各项改革。全面推开农村集体产权制度改革试点，开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，深化农村宅基地制度改革试点，推动完善农村集体经营性建设用地入市配套制度，加大金融服务农村改革力度，集成推广农村改革试验试点成果，促进改革试点有机衔接，切实增强农村改革的系统性、整体性、协同性。