农产品质量安全现场督导检查规范研究

曾光荣 马勇 徐颖 钟攀 王艳 蔡培华

1.广元市农业农村局，四川广元

2.四川省农产品质量安全中心，四川成都

食品安全源头在农产品，基础在农业，关键监管防线在县、乡。当前，农产品质量安全监管体系虽已深入乡镇，但监管谁、管什么、怎么管等仍困扰基层人员，导致现场督导难成常态，生产经营主体责任难以落实。针对农产品质量安全现场督导检查存在的问题，本文结合四川省农产品质量安全工作实践，开展了课题研究，以弥补当前基层监管规范空白，为基层日常监管提供借鉴。该课题研究通过了四川省农村发展中心组织的科技成果评价。

1 研究背景

中国特色社会主义进入新时代，吃得安全、优质、营养、健康已经成为人民群众对美好生活的新期待。但农产品质量安全，在“产”上，品种类别多、生产周期长，露天生产、环境影响大，且鲜活易腐；生产经营单位数量庞大、链条长，涉及产地环境、投入品、生产流通和屠宰加工，制约农产品质量安全因素众多。在“管”上，涉及农产品质量安全的法律有19部，法规和规范性文件有59个，部门规章和规范性文件有201个，四川省地方性法规和规范性文件有41个，条款多、涉及面广，基层人员未接受长期专业训练，加之，管理人员少，但管理对象种类和数量又多，很难真正掌握执行。如广元市平均每名乡镇管理人员要负责监管50多家生产经营单位。在“行为”上，乡镇监管人员多凭借自身经验和业务知识开展督导，存在检查尺度各异、检查手段不同、关键项目缺失等问题，督导检查的一致性、规范化和应用水平普遍较低。研制一套基层人员日常使用的检查规范对于落实“最严格的监管”意义重大。

2 研究内容

督导检查是基层一线监管人员为实现农产品质量安全工作目标，依据职能职责和有关要求，对辖区内涉农生产经营单位开展的一项日常性工作检查，其检查结果纳入生产经营单位质量管理评价和监管人员年度工作目标考核。针对当前农产品质量安全监管点多、面广、人手少，监管过程主观、粗放、不规范，2017年以来，笔者团队通过整理相关法律法规和规范性文件，分析不同生产经营类型常见的安全风险及根源，以解决好监管谁、管什么、怎么管等为导向，以规范检查方法、检查内容、检查记录、检查程序为重点，建立了种植业生产基地、畜禽养殖场、水产养殖场、生猪屠宰厂（场）、农资（农药、种子、肥料）经营、饲料经营、兽药经营、农产品收储运8类现场督导检查规范，覆盖了农产品质量安全的关键环节。

3 研究结果

通过实地调查、分析研究和现场验证，笔者制定了8类生产经营环节、113条检查条款，构建了基层日常督导检查的操作手册和行为规范。

3.1 规范检查方法

检查方法是检查人员在开展现场督导检查时所采取的实用性手段。检查人员从“看”“问”“查”“留”“处”5个方面入手，对检查对象开展针对性的督导检查，可最大限度提升监管效率和效果。

1）“看”。检查人员到达现场后，通过肉眼观察和专业技能就能识别并快速查找的问题，如核实资质、生产经营环境、设施设备条件等。

2）“问”。询问经营管理人员以掌握被检查对象的总体情况，判断其是否具备相应基本常识、关键控制点及采取的措施，以及加强管理的意见建议。

3）“查”。查阅生产记录档案、进销台账、标签标识和产品合格证明等资料，包括纸质和电子记录，重点是除肉眼识别的问题外，是否存在需要进一步检查才能发现的问题。

4）“留”。通过拍照、摄像、记录记载等方式，保留检查工作痕迹、固定相关证据。现场记录需要双方达成共识，签字确认。

5）“处”。对发现的问题现场提出整改要求和措施；对涉嫌违法线索应立即上报县级农业农村部门，乡镇还应报告同级人民政府；对检查资料进行归档保存。

3.2 规范检查内容

根据不同类别的农产品、生产经营主体和管理环节，影响和制约农产品质量安全的关键控制点不同，建立了现场督导检查表8张，其中，关键检查项113个，检查要点173条，除看、问、查等条款内容不同外，保留和处理等条款基本一致。

日子平静如水，三个月后，李叔和咋也没想到，老梅这天出事了。一大早，几个警察围住老梅住的那栋楼。有人说，老梅死了，她被人毒死了。有人在她喝的汤药里下了砒霜。她不是自杀。她家的东西被翻了个遍，值钱的东西被弄走了。

1）种植业生产14条。重点是基地及周边环境，农业投入品购置使用，生产记录档案，农药安全间隔期，产品检测，包装、质量标识和质量追溯等。

2）畜禽养殖18条。重点是营业执照、动物防疫合格证等资质，养殖区域、设施和功能区划分，环保审批，兽医室和人员配置，兽药和疫苗存放使用，人员健康证明，养殖档案，兽药休药期，饲料及饲料添加剂，上市检疫检验等。

3）水产养殖15条。重点是核准生产区域，苗种生产、经营许可证，产区环境，水源污染，进排水设施，渔药和饲料，养殖档案，休药期，饲料加工等。

4）生猪屠宰厂（场）16条。重点是营业执照、动物防疫条件合格证、生猪定点屠宰许可证等资质，消毒池、人员消毒室、无害化处理设施，人员健康证明，屠宰记录，“瘦肉精”检验，屠宰检验和产品修割，肉品品质检验和检疫合格证明，检验合格章、动物检疫验讫印章等。

5）农资（农药、种子、肥料）经营14条。重点是营业执照、经营许可证等资质，经营场所和仓储设施，分类分柜摆放、标识，销售人员素质，高毒、限用农药专柜实名购买，违规违法产品，购销记录，电子销售记录等。

6）饲料经营10条。重点是营业执照、经营备案等资质，经营场所和仓储设施，进货查验流程，商品备案，违规违法产品，购销记录，产品追溯，拆装散卖大包装饲料等。

7）兽药经营16条。重点是兽药经营许可证、营业执照等资质，经营场所面积、设施设备，经营、诊疗、生活区域设置，仓库和设施、设备，兽药摆放，人员素质，拆零销售，处方药，违规违法产品，购销记录，电子记录设备等。

3.3 规范检查记录

检查记录既是开展检查工作的痕迹证明，也是日后还原检查现场情景、提交执法检查的重要依据，更是用于统计分析当地农产品质量安全现状的基础性资料。

1）规范填写情况汇总表，包括检查对象名称、地址、证照编号、负责人姓名和电话、检查时间、检查情况、检查结论、整改意见及期限等相关内容，详细记录现场督导检查的基本情况。

2）情况汇总表需双方签字确认，一式两份，一份存档、一份交检查对象。落实专人按月收集汇总相关资料，整理归档并妥善保存。

3）发现涉嫌违法证据要第一时间上报县级农业农村部门，乡镇检查组还应向乡镇政府报告。

3.4 规范检查程序

为让现场督导检查行为更加严谨，可分为准备、检查、后续三个阶段进行。

1）准备。县级及以上检查要依据检查计划开展“双随机”，随机抽取检查对象，随机选派检查人员。乡镇依据不同检查对象、关键时节和年度计划等，定期或不定期地开展督导检查，严格执行规范确定的方法、内容和程序。

2）检查。按照计划，对8类对象依据不同的检查条款开展检查。对发现的问题和不合格情况进行分析，并与检查对象沟通，以准确掌握现场检查的总体情况，明确检查结论，并认真填写汇总表。若发现有涉嫌违法的，要立即固定证据上报，做好报告记录，协助做好后续执法监督工作。

3）后续。汇总检查资料，并妥善保存。对发现有问题、不合格的对象，在限定整改时间到期时，要进行复查，并做好复查记录。检查人员执行回避，不得参加相关问题整改的复查工作。对反复出现问题、经行政执法检查接受过处罚的生产经营单位，要列为重点对象，增加检查频次；行为严重的可列入“黑名单”，并加大执法监督力度。

4 应用效果

规范中所有条款均是分析研判当前主要农产品质量安全风险及隐患产生的关键环节，依据相关的法律法规以及规范性文件制定，条条有法可依、有规可循、有迹可查，并针对不同的检查对象分类独立成章，检查记录统一格式制定，检查结果判定能够实现独立、客观、公正。有利于分解落实属地责任，筑牢质量安全前沿防线。建立农产品质量安全督导检查规范，正是分解细化属地监管责任，使各级监管人员在质量安全问题上不能推责、不敢诿过的有效方式；有利于明确基层监管事权，规范日常监管行为。将法律法规、规章和标准细化成现场督导检查规范和检查表，在操作实践中，针对同一类检查对象，不同检查人员得出相同或相近的检查结论概率在90%以上，能实现检查工作的一致性；有利于提高整体监管效能，增强快速反应能力。现场督导检查规范可帮助基层科学划分监管网格，固定关键风险隐患，对于快速发现规律性、趋势性和苗头性问题作用重大。