李 利 利
随着新媒体时代的到来,数字政府、服务型政府的建设势在必行。互联网已成为公众获取政务信息、参与社会治理、表达民意诉求的主要渠道,成为推动舆情发酵扩散的集散地。政务微信打造了一体化公共服务平台,有效发挥和延伸了政府的公共服务职能,满足了公众的多样化需求。
我国手机互联网用户规模及普及率不断提高。截至2018年底,全国手机网民规模达8.17亿,全年新增手机网民6433万,网民中使用手机上网的比例达到98.6%,我国在线政务服务用户规模达3.94亿,占整体网民的47.5%[1]。随着我国手机上网的人数逐年递增,政务微信的推广和使用很好地顺应了当前互联网发展的趋势,具有极大发展潜力。
作为政府治理的一种有效工具,政务微信在过去的几年时间里取得了存量上的飞速增长。目前,我国已有31个省、自治区、直辖市开通了政务微信服务。政府部门通过政务微信向公众及时发布信息,充分利用政务新媒体与公众实现互动和交流,使政府部门抢占舆论先机,扩大舆论影响,加强舆情控制并促进政民互动。政务微信作为政府机构内部办公与协调的统一平台与入口,通过通讯录、开放API接口等方式打造高效的移动办公平台,提升内部协同效率。政务微信改变了以往跨部门之间传递信息要通过电话、短信、文件的方式,通过统一通讯录和智能搜索就能迅速找到相关人并可迅速发起对话。
国内外学者对政务微信、政务新媒体研究给予了极大关注。在国外,政务微信多以GSM的形式出现,即政府社会化媒体,其信息共享和非歧视性参与的特性改变了公共部门组织现有的组织技术范式,使政府能够与公民交流政府信息、拓展政府服务,并收集有关政府运作的反馈和意见[2-3],保持良好的在线沟通关系,增进公民的信任。在国内,政务新媒体的运用更多地体现在“两微一端”(微信、微博、新闻客户端)上,在很多政务民生领域已成为常态。相关研究主要集中在对政务微信特性[4]、功能[5];政务微信存在的不足[6]、传播途径[7]和发展策略[8]等。从已有研究可以看出,对政务微信的研究主要从传播学和公共管理两个学科方向展开,并分别从不同视角对政务微信进行了分析。传播学领域多关注政务微信的媒体属性,多从政务微信的传播、扩散及使用者体验等角度分析政务微信存在的问题、原因及发展策略。而公共管理学多关注政务微信的政务属性,探讨政务微信在政府治理方式转变、公信力提高、府际关系、网络治理以及公众参与等领域出现的种种问题。
政务微信作为政务新媒体的主要种类,既具有媒体的特性,又体现出一定的政务属性。其功能的正常发挥既要从政务属性角度确保其政务信息传递的功能;又要考虑它的媒体特性,使其能更好地被公众接受。简言之,政务微信处在新媒体的情境下,受到情境中的制度、技术以及其他具体行为的影响。
场域是各种位置之间存在的客观关系构成的一个网络或构造,或由客观存在的各种关系构成的独立空间系统[9]。场域内的各种力量存在冲突性和斗争性,场域空间内的行动者根据在场域中的地位或利益关系进行争夺,维持或变更自身的位置。信息技术引领“微时代”的到来,新媒体的广泛应用快速且深入渗透到社会生活中。在新媒体场域中,信息发布者、媒体与用户之间依据新媒体平台建立起交互关系,在他律与自律的对立与冲突中生成和变更,技术变革、监管制度及其他外部因素都在场域中发挥重要作用[10]。在政务微信平台上,政府扮演生产者与传播者角色,社会公众处于被动接受者与被影响者的地位。一方面,政务微信作为政府提供公共服务的一种重要方式,需要一定的政治环境和空间条件,因而受政府治理方式及相关法律、法规、政策的影响;另一方面,作为技术性治理的工具之一,政务微信的规范运行受管理水平与互联网技术及团队水平等因素的影响,可通过技术革新及情境的完善构建政务微信运维的保障体系,确保政务微信得以有效运行、发挥治理功能。因此,政务微信的规范运行既受到规模和资源的影响,又受到政府和公众社会性结构关系的制约,这些复杂的他律与自律力量构成了政务微信的运行场域。
然而,在新媒体场域中,我国部分地区呈现出单纯追求政务微信量上的增长,忽视应有功能有效开发的现象。部分政务新媒体,尤其是政务微信存在功能界定不清、建设运维不规范、投入产出严重不对等、信息发布不严谨等突出问题,存在“僵尸”“睡眠”“雷人雷语”“不互动无服务”等现象。实际运行中,多数政务微信被要求“打卡晒成绩”,内容上以工作动态为主,低水平重复,可看性低,成为一种摆设,不但难以服务公众,降低了政府公信力,反而增加了部门负担,造成了资源浪费,最终沦为“指尖上的形式主义”,背离了政务微信设置的初衷。由于新媒体产能严重过剩,多地已做出关停政务微信公众号规定。例如,2019年5月底,深圳政务新媒体公众号出现集中关停潮,南山消防、福田民生、龙华工信、光明查违办等公众号纷纷发布停更公告,公告内容显示,这些公众号将“停止更新并关闭”[11]。
本文拟从政务微信生产主体的角度出发,以场域理论为基础,探讨我国政务微信在实现了数量上快速增长之后面临的运营和管理制约机制,探讨问题的根源,并探寻政务微信规范、良性发展的策略。
政务微信的前台运行和后台维护都发生在特定新媒体情境中,这个场域内的多重因素制约着政务微信运维过程。在这些因素的影响和制约下,我国政务微信存在发展不均衡、部分质量不高等痛点,政务微信的运营过程中普遍存在形式主义,而且政务微信运维机制和制度也不健全,政务微信发展有待进一步规范。
政务微信作为政府信息的发布平台,有别于普通的自媒体,具有服务公众的政务属性,而且其政务属性大于媒体属性。部分政务微信过多强调其媒体属性,忽略了其政务属性,完全被流量绑架,流量属性压倒政务属性,缺乏应有的政务信息内涵,含政量较低。一些部门简单地认为只要通过认证,开通了政务微信就可以吸引到公众的注意,只要发布了信息就能实现有效交流,事实上与公众的互动、交流日渐淡化,无法真正发挥桥梁作用。政务新媒体的发展,并未给政务公开带来多大帮助,只是给一些媒体平台奉献了流量,有损政务微信的权威性和公信力。
有些部门重视不足,把对政务微信的运维当成执行一项工作任务。由于政务微信在某种程度上与政府的公信力挂钩,如果某一政务微信平台没能很好地回应公众反映的问题,这不仅会使公众对该政务微信产生怀疑,甚至会由对某一政务微信平台的不信任演变成为对整个政务微信平台的不信任,进而造成整个政务微信平台的公信力下降甚至完全丧失。政务微信平台并非只是名义上的一个微信公众号那么简单,其作为政府职能在微信上的延伸,更多代表的是政府的形象。无论是对于平台自身还是政府而言,政务微信平台能否发挥作用以及能够发挥多大的作用都有着很大的影响。因为,建立公众号意味着要向公众公开更多信息,将部门的行动置于公众的直接监督之下。
政务新媒体的政务属性决定了政务微信的发展很大程度上需要依赖于国家相关政策的推进,然而相关制度的建设并未跟上政务微信爆炸式增长的速度。我国有关政务新媒体的法律法规相对欠缺,至今并未出台全国统一的政务新媒体平台运营管理办法,仅仅部分地方政府出台了一些有关政务新媒体的规范文件。规范的缺乏使政务微信日常运营中也缺乏相应标准参考,对于信息的采集、整理、发布、评估等环节约束不足。
自政务微信以迅猛的速度发展以来,缺乏统一规划的问题就一直存在。一方面,由于政府部门的部分数据资源具有保密性,长期数据割裂下不同部门数据指标不同,数据资源的融合、共享、联动比较困难;另一方面,由于政府部门的天然属性,导致同类部门不同层级、不同类别部门政务微信的传播力差距较大,而且先行认证的政务新媒体普遍优于后来的,一体化规章制度的构建在现行条件下较难。虽然现在已经有了统一规划的趋势并且政府部门也已经开始积极进行相关的工作,但也只是局限于问题信息的收集与解决部分,并未涉及到如政策的宣传、政府信息的公开以及网上办理有关的业务或手续等方面。换句话说,除了可以通过政务微信小程序反映问题以外,公众要找寻政府的有关政策、政府的有关信息或办理相关业务时,仍要在各种纷乱繁杂的政府微信公众号、政府门户网站或是到当地政府部门去了解或办理,这无疑还是由于相关部门对政务微信平台缺乏较好的统一规划。
政务新媒体最近几年才得以迅速发展,仍未形成可借鉴、可推广的经验,大部门制度规范建设也处于“摸石头过河”阶段,对于政务微信的管理和约束机制并不健全。
1.政务微信的信息管理制度不健全。公共部门信息管理是指包括信息的采集、加工、储存、传输、检索、反馈等步骤在内的一整套流程,通过信息管理,不仅可以实现相关信息资源的及时采集、合理分类、高效利用及有效传输,为公共部门制定与执行公共政策提供支持,更能加强政府与公众之间的联系,从而营造和谐的社会环境[12]。政务微信的发展本身就代表着公共部门与现代通信技术的有效结合。通过政务微信,政府可以更好地向公众发布或收集信息,更有效地利用公共部门的相关信息资源,加强与民众的联系,及时解决公众的问题,这对社会的发展无疑助益极大。不难想象,政务微信的受众非常广泛,其所面对的是一个地区甚至是一个国家的公众对各种问题的反馈信息,其所要收集和处理信息的数量非常庞大,这也对公共部门的信息管理提出了一定的要求。因此,如何完善公共部门的信息管理机制,从而保证在海量的信息中识别有效的信息并对信息所反映的内容加以妥善处理便成了政务微信急需解决的问题。
2.政务微信专业人力资源不足。移动端上网人数持续增多,对政务微信后台操作人员的数量以及能力的要求都在逐步地提升。就政务微信平台在人力资源方面的问题而言,主要可以概括为两个方面:一方面,政务微信平台必须有足够数量的人员来维持政务微信正常运转,负责收集、整理和传达政务微信所收集的信息。如果没有足够的人员来完成这些工作,那么政务微信的效率自然要大打折扣,这在一定程度上会使公众对政务微信产生不信任,从而就会又回到对政务微信的不信任及衍生的对政府不信任的问题中。另一方面,政务微信现在和以后所需人员的能力能否满足政务微信不断发展的要求。足够的人员固然重要,但这些人员能否胜任他们的工作就不得而知,这凸显出人力资源利用和培训的重要性。首先,要合理利用现有的和后备人员的能力,充分发挥他们的潜能;其次,要不断对政务微信团队中的工作人员进行必要的培训,以便能满足不断变化的网络环境及民众的需求。所以,政务微信平台是否有足够的人员并合理地利用和开发其能力对于政务微信的发展也是非常关键的。
3.政务微信评价体系尚不完备。一方面,欠缺标准性和系统性的认证系统。目前,我国对政务微信的认证门槛并不高,而且缺乏个性化设置方面的要求。有些政务微信公众号的名称不统一、不规范,甚至查找不到通过认证的标志,群众难以辨别、查找,更不容易搜到。有的政务微信甚至还存在虚假宣传等不良现象,在一定程度上损害了政务微信的权威性和公信力。另一方面,针对政务微信的科学、统一、规范、全面的评价体系与制度标准仍未建立。政务微信普遍存在重铺设、轻建设、多平台、内容乱等现象,政务微信的内容质量偏低。部分政务微信公众号仅停留在发布一些工作动态,平时缺乏维护,简单地认为只要上传一些信息就能发挥相应作用,不深入挖掘政务微信的核心点,仅注重形式,忽略服务的实质,缺少权威性,过于官方化,内容过于简单,实用性较差,一些政府部门的官方微信号服务功能几乎是“摆设”[13]。此外,部分政务微信公众号泛娱乐化现象普遍。新媒体会基于大数据向公众推送其感兴趣的内容,间接地推动了公众对新媒体平台的追捧。相比于大多数人的兴趣而言,政治是严肃且枯燥无味的,要迎合大众审美需求自然要改变以往政治呈现的形式和内容,但这又有可能会产生泛娱乐化的问题,从而销蚀政府的公信力,引发合法性危机。
随着移动互联网时代的到来,政务微信已成为各级政府部门的“标配”。政务微信该如何突破运维过程中的制约因素并解决痛点问题,如何适应新时代、回应新需求,如何利用新媒体、大数据促进政务信息传播的不断升级,未来政务微信良性发展的路径在哪?2017年,国务院提出要管好用好政务新媒体,明确开办主体责任,健全内容发布审核机制,强化互动和服务功能,切实解决更新慢、“雷人雷语”、无序发声、敷衍了事等问题,引导政务微信良性发展。我们认为应从宏观层面准确定位政务微信的公共服务属性,中观层面构建一体化规范制度并推进技术变革、提升驱动力量,微观行动层面优化政务微信运营,助力各级政府部门走好网上群众路线,提升社会治理能力。
政务微信是与社会公众沟通的渠道,这种传播方式改变了以往政府发文件、通知等单项信息公开和传播方式,是社会治理的一种新方式。因此,要明确政务微信的属性及职能定位。
1.各级部门要增强对政务微信的重视程度。运营好政务微信的益处是显而易见的,在实际的操作过程中,要指派专人负责信息的更新和维护,做到信息更新及时、有效。对政务微信的运营要更加专业、科学,在表达方法和传播规律上要与时俱进,不断创新。要重视公众通过政务微信反映的问题。对于公众提出的建设性意见和建议要虚心接受,及时改正;对于公众反映的现实问题要及时登记、回复,真正拉近和普通群众的距离。通过改进工作态度、工作方式,让冰冷的政务微信文字变成与普通群众交流沟通的桥梁和纽带,让政务微信活跃起来,让文字温暖起来。作为信息传递的媒介和服务窗口,领导干部要摒弃原有的落后意识和观念,充分认识到政务微信的本质和特点,重视政务微信的传播价值和服务功能,以服务公众为宗旨和目标,采用全新的“互联网+”思维,做好政务微信公共服务的准确定位。还应当开通订阅政务微信的公共平台,定位服务区域和群体。为了更好地实现对社会公众的服务,政务微信公共服务平台要根据社会公众的反馈,对内容及时加以调整,使自己的微信服务内容与用户的需求相一致,更好地实现自身的功能升级。
2.从定位上要做政策传播平台、服务沟通平台、信息媒体平台,要突出政务属性。政务微信不同于自媒体,应注意所发布信息的权威性和公信力。追求点击率并非最终目标,更重要的是要做好政务信息公开。因此,发布者必须站在官方的立场,发布官方掌握的信息。电子政务是治理方式在新媒体上的延伸,核心应该是“信息发布”,发布与公众利益密切相关、公众有必要知情的信息并及时回应舆论质疑,提升政府运作的透明性。
3.增强政务微信的服务属性、互动属性。政务微信更多地承担着官方政务信息发布的功能,政务微信从形式到内容上都应以公众的需求为中心,强化服务意识,提升社会服务和治理能力,助力政府走好网上群众路线。而提升政务微信的用户粘度和好感度,需要增加政务微信的互动功能,注重与公众的双向交流,针对不同定位和风格的政务微信结合其属性进行推送,注重内容的影响力和传播力,避免单向地向公众推送信息。
此外,对于政务微信应该有一种更宽容的心态,有一定的容错试错机制。政务微信运营和管理过程中难免会出现纰漏,要有容错观念和机制,鼓励政务微信在探索中前行。
政务微信的良性发展,必须在全面可靠的规章制度约束下实施,而一体化、规范的制度体系是政务微信良性发展的有效保障。
1.继续推进政务一体化进程,促进信息数据资源的公开、共享、联动。政府部门间的各自为政、条块分割的状态严重制约着政务微信统一平台的建设。促进业务关联性强或相似度高的部门进行资源整合,打破部门之间的壁垒,开展跨部门合作,推出部门联合的、交叉式的政务微信,为公众提供无缝隙的、一站式的公共服务。要弱化不同部门、不同层级之间的隔阂与割裂,打破信息孤岛,将长期分散在各部门的海量数据进行有效整合,促进不同部门数据指标的进一步融合,构建政务联动开放数据平台,以大数据为更好的服务、更高的资源使用效率、更精细化的决策、更快的服务与反馈提供支撑,实现数据资源的共享和规模效应。为此,建立相应的信息检索机制必不可少。信息的数量是庞大的,海量的信息如果没有相应的检索机制那对于信息的管理无疑是灾难性的,这便凸显了检索机制的重要性。可以利用数据库等现代信息技术,对整理过的信息编制索引并将其录入相应的数据库中,这样一方面可以使信息得以分门别类,从而更高效地管理信息资源;另一方面也能够方便公共部门,使其可以更加高效地利用信息,解决公众所提出的各种问题。
2.构建科学、规范、统一、全面的政务微信评价体系。通过构建基于相同标准的评价体系,加强对政务公众号的监督和管理,实现资源的整合与多方需求对接。政务微信的目的是更好地与群众互动交流,提升政府公信力和影响力,更好地维护政府形象。对于那些不认真经营政务微信,缺乏管理和维护,给政府形象带来负面影响的政务微信平台要及时处理和整改,对于在宣传运营过程中带来不良后果的责任人要严肃追究责任。
2019年4月,我国发布了《政府网站与政务新媒体检查指标》《政府网站与政务新媒体监管工作年度考核指标》两个文件,可以针对政务微信中的一些不良现象进行约束,有效弥补此方面的不足。今后,还应出台关于政务新媒体运营管理方面的规范或条例,明确运维标准,提升政务微信的公共服务水平。
技术手段的变革是支撑和驱动政务微信前进的重要力量。政务微信的产品推广应用以及技术开发,给百姓办事提供了极大的便利。为此,政府部门要融合网络新技术,不断推进政务微信技术的变革。
1.建构科学先进的运营团队。政务微信功能的发挥有赖于运维人员的能力、对行为规范的遵从以及良好的思想道德修养。首先,要对政务微信后台操作人员进行必要的培训,使他们拥有与政务微信工作匹配的业务能力,包括推送文章的技巧、互动的技巧、使用语言文字的技巧等。其次,对政务微信后台操作人员进行有关行为规范的培训。各行各业都有自己的行为规范,政务微信作为政府职能的延伸,也必须要遵循相关的规范。其目的是使政务微信后台操作人员能牢记自己的职责与使命,更好地完成自己的工作。最后,要在思想道德修养方面加强对政务微信后台操作人员的培训。政府部门的特殊性很可能会导致公权私用等行为的产生,这一方面要从外部(法律、法规)进行控制;另一方面,也不能忽视对公务人员的内部(思想道德修养)控制。因为政务微信作为一种新生事物,相关的法律、法规还不完善,这就对其从业人员的思想道德提出一定要求,即在没有相应法律法规的地带也能恪守职业道德。
2.促进政务微信管理和服务的创新。只有逐步创新,才能探索出政务微信多格局的引导宣传方法以及整合“掌上政务”资源的最佳手段。具体而言,要注意完善政务微信的内容和形式,贴合网络传播的实际需要,从公众感兴趣的角度重新审视政务微信的内容及形式。譬如,运用当下流行的网络语言、动图以及结合视频、音频等方式来创新政策发布的内容及形式,使政务微信能够不断扩大受众的范围,并在此基础上加强与公众的互动。这样,这种新的模式不仅使政务微信可以得到良好发展,同时也会鼓励更多公众参与到社会事务治理过程中。
3.在创新发布内容和形式的过程中注意泛娱乐化问题。泛娱乐化这一概念的提出最早可以追溯到20世纪80年代尼尔·波兹曼的《娱乐至死》一书,但当时只是针对电视媒介而言。就现在而言,泛娱乐化主要是指缺失主体文化价值和缺乏娱乐边界意识的低俗文化投资、生产和消费现象,强调本不该娱乐的事情被娱乐了[14]。政务微信在创新的过程中应牢记使命,更好地履行政府的职能,创新内容与形式,而不是为了创新而创新。忘记出发点的传播只会销蚀政府的公信力,最后反而得不偿失。
除了重视政务微信的政务属性,其媒体属性也不容忽视,应该因势利导,增强政务微信的辐射力、吸引力和感染力。
1.基于政务微信服务对象的实际需求,打造立体化、多元化的政务微信群。各级政府应基于公众实际的需求开通政务微信,并将其真正打造成方便公众的民生工程,尤其是直接向公众提供服务,需要直接面对公众的部门更应开通统一的平台,打造跨部门、跨层级、跨区域的政务微信群。
2.从用户的角度设计政务微信的界面与功能。政务微信的名称、菜单设计、功能介绍、头像以及查找方式等都会影响到政务微信的形象。政务微信的设计和开发应从以政府视角为主转向以用户视角为主。政务微信的设计应既便于识别和查找,又能展现政府的良好形象。菜单设计应归类明确、条理清晰,多运用搜索指导和数字导航等方式,确保用户能方便迅速地找到所需的服务和信息。功能介绍应考虑账号的内容、性质与特色,做尽可能详细且明确的说明。
3.尽量做到发布形式多样、频率适当,且内容实用、便民。政务微信的媒体属性使其对信息质量的要求远大于对传递数量的要求。因此,政务微信发布和推送的内容应多为服务类和实用类,多追求实用性和便民性。政务微信发布的形式应结合图文、音频、视频等,提升内容的吸引力。信息发布的频率应取决于发布的内容,做到适度稳定,注重信息的质量。
4.积极尝试多种互动、反馈方式,及时解决公众面临的问题。政务微信是基于用户点对点的互动实现信息交流,应搭建更多平等双向的互动模式。在信息回复方式的选择上,可采用人工与智能相结合的方式,既能留有一定的后台处理时间,又可以及时答复用户,兼顾政府的回应能力和用户互动体验。例如,针对那些简单的、标准化、具有共性的问题,可选择使用自动回复;而对于那些复杂的个性化问题,可选择采用人工答复的方式,及时、准确地予以回复。