美日高校公共危机预警管理体系及其对我国的启示

童 心

美日高校公共危机预警管理体系及其对我国的启示

童 心

（南昌工程学院 工商管理学院，江西 南昌 330099）

危机的预警是危机管理的重点。文章从法律法规、组织结构、预警意识等方面分析美国和日本在高校公共危机预警管理体系上的做法，进而对比两国高校公共危机预警管理的特点，以期对我国高校公共危机预警体系构建和预警管理提供经验借鉴。

公共危机；预警管理；美日高校；对比分析；经验借鉴

近年来，随着社会环境的日益变化，我国高校各类安全问题、公共危机事件时有发生，引发了愈来愈多的社会关注[1]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中强调，要“完善学校突发事件应急管理机制，提高预防灾害、应急避险和防范违法犯罪活动的能力”。高校作为社会化的大群体，其安全性不仅仅关系到教学活动的正常开展，师生的安全和高校自身的稳定发展，更是与和谐社会的构建息息相关。

对于高校公共危机的界定，诸多学者从不同的角度给出了解释[2~3]，综合各家观点，笔者认为：高校公共危机是指在高校内部发生的或与高校密切相关的，由于自然的、人为的、社会的，或高校自身的原因引发的，对高校或对社会产生广泛负面影响的事件或灾难，具有突发性、危害性、不确定性等特点。比如，2004年马加爵事件、2008年上海商学院火灾事件、2011年北京大学教授论文剽窃事件、2012年长江大学斗殴事件、2013年复旦大学研究生投毒案、2019年翟天临“不知知网”事件，涵盖了从心理问题、社会问题到高校自身问题引发的各类公共危机，有的对学子的家庭造成惨痛的影响；有的对大学的声誉造成损害。这使很多人对学校危机管理的有效性提出了质疑，从中也揭示了我国在高教管理中可能存在的问题。因此，高校危机管理显得尤为重要。完善的高校危机管理体系包括危机的预警、危机处理、危机善后和经验总结过程，其中建立良好的危机预警体系对于危机管理来说是效果最好的最基本的环节[4]。

一直以来我国高校的公共危机预警管理意识普遍不强，法律对于危机预警管理也缺乏针对性且我国并未设立专业的高校危机预警管理机构，这些都是我国的高校危机管理处于初级阶段的体现。而一些发达国家非常重视高校的危机管理工作，本文对美国和日本的高校公共危机预警体系从法律法规、组织结构和危机预警意识三个层面进行对比分析，并结合我国的现状以获得启示和借鉴，以期增强我国高校公共危机预警能力。

一、美国高校公共危机预警管理体系

（一）法律法规

美国对高校公共危机的重视，促使联邦、各州、各地方通过建立一系列配套的法律法规对危机管理进行制度化建设，比如安全法、校车法、午餐法等，几乎涉及高校公共危机的各个方面，并出台相应的危机行动指南，指导高校有效应对危机事件。

1. 联邦法律层面。1990年，国会通过的《克莱瑞法案》（Clery Act），包涵了及时预警制度、校园安全报告等制度，后续又新增应急与疏散程序、教育部长问责制等，这些内容在很大程度上为其他法案的提出提供了参考。1994年，国会先后颁布了《美国2000年教育战略》《校园禁枪法》和《改善校园环境法》，这些都为创造良好的校园环境提供了法律支持。“9.11”事件之后，美国政府为提高事故预防、响应、恢复和减灾的能力做了大量的工作，比如，美国教育部根据五级国家危机预警系统[5]，制定了学校应对危机的指南，各学校可在此基础上根据自身的特点制定更为具体的行动方案。2003年的《危机计划的实用资料：学校与社区指南》（PICP）、《美国国家威胁预警系统与学校行动指南》，都重视政府和学校的联合行动，也强调了社会力量对学校应急管理的协助作用[6]。针对预警系统中各警戒级别的危机，各学校可分别采取不同的应对方式，政府主要指导、督促、辅助学校落实具体工作，不同的职能部门承担不同的工作职责，分工明确，一目了然。2008年的《高等教育机会法案》尤其强调了学校安全服务署的作用和义务，反映了高校危机管理的控制权逐渐进行了转移。2015年的《让每一个孩子成功法案》（ESSA）则是将高校危机管理的控制权由联邦政府转移到地方。

2. 州政府和地方层面。州政府和地方高校也会制定相应的法律，这些法律大致通过公布犯罪数据、对枪支等危险品的管理和优化危机管理权来降低危机的发生，达到危机预警的目的。美国大多州建立了专门的应急研究机构，为本州所有学校提供突发事件和应急管理报告，制定并发布一些应急管理手册，并对师生进行有针对性的指导与培训。

（二）组织结构

由于美国国土安全部的存在，危机管理已被纳入了一个完整的体系，危机管理中的具体事务也都由相应的组织机构来承担。在组织结构上，有与其法律相似的“联邦+州+市（县）/地方+高校”的分级管理模式[7]。美国的危机预警管理组织结构主要分为三部分，分别是政府层面、高校层面、社会层面，如下图1所示。

图1 美国高校公共危机预警组织结构示意图

联邦应急管理局（FEMA）为美国最高的公共危机管理部门。但美国现在重视的是“地方为主”原则，在危机发生时，地方政府和高校有危机管理的自主权和优先控制权，地方政府作为连接高校和联邦的中间部门，负责所管辖区域高校的危机处理运行工作和资金保障等工作[8~10]。而高校作为危机预警管理的具体行动者和起关键作用的单位，大多数公立大学和私立大学实行“校长+校园警察”安全责任制，由校长作为总指挥进行危机管理的指挥和防控处理。校长领导下的校园安全管理局（Campus Security Authority）对高校进行安全管理，为提高校园安全管理水平做好组织保障[11]。

此外，学校安全服务署作为高校外的专职公共危机管理机构，是保障美国学校安全的民间服务性组织，职能主要有：向学校提供相关的安全教育与培训；以“暗访”形式提供学校安全评估；提供安全咨询服务和技术支持；为各高校培养负责安全管理的专业人才。同时，美国各大高校均有自己的日常预警计划，日常预警计划是公共危机管理计划的核心，其制定是在以《克莱瑞法案》与以PICP为主导的高校安全法律体系的指导和规范下实施的，目的是对校园犯罪危机、政治安全危机、个体安全危机等校园安全危机进行有效的预警。同时，社会上各类的志愿服务组织也进行辅助管理，为高校的危机预警提供帮助；而社会培训机构则对相关组织机构管理人员提供培训服务，增强整个危机预警组织的管理水平。

（三）危机预警意识

1. 重视危机预演、教育和培训

在预警计划的规划下，为了强化学校安全管理意识，高校与政府反恐部门的合作逐渐增多和加强，比如地震、火灾、恐怖袭击等预演。演习大部分是由社会组织出资支持，相关培训教育也主要是社会扶持和学校自主培训。美国高校现已形成了较为完善的自主培训体系，主要通过开设危机管理理论课程、实践课程及心理辅导课程等，这些措施大大提高了高校自身的预警能力，有利于高校安全度的进一步提升；同时，有效的校园危机管理也得益于社会团体和管理协会的参与，相关团体和协会通过建立高校危机应急管理网站、组织举办学术论坛、提交咨询报告或开展合作研究等各种活动，提升了高校管理人员的专业水平，特别是应对高校公共危机的能力。

2. 完善的危机预警信息处理流程

预警信息处理是高校公共危机预警管理运行体系的重点工作，但并不是最艰难的工作。这是由于各高校对前次危机进行了预警经验和不足的总结，形成了全面的日常预警日志和计划，并把危机后的恢复作为新危机预警中的关键；日本高校不仅设有危机沟通交流计划以及信息处理中心，还有国家危机预警信息系统的支撑，从而提高了危机预测的准确度，提升高校危机预警能力。

3. 决策预案的有效反馈

预警的最终成果以决策预案形式呈现，再经过危机管理人员的讨论和商议后制定完善的危机预警管理计划，形成了循环和反馈。

二、日本高校公共危机预警管理体系

（一）法律法规

在校园安全管理方面，日本属于典型的校内保护型，故日本的校园公共危机法律体系比较健全，体现为基本法加单一法的模式。基本法为《宪法》和《教育基本法》，这两者在宏观层面为日本的高校提供一个基本性全面的法律保障，为危机的预警提供支持。比如，2004年出台的《校园安全法》对学生、教师、校园环境、学生监护人等方面提出保护性的要求。除了这些综合性的法律法规，日本还出台了针对频发的校园危机的单行法律，以进行更加详细的规定和管理。如20世纪五六十年代先后实施了《学校供应饮食法》《学校保健法》《日本学校安全协会法》《体育振兴法》；2003年和2008年分别出台和修订了《食品安全基本法》和《学校食品卫生管理标准》。2002年出台的《独立行政法人日本体育振兴中心法》则是帮助学生受到伤害时进行权益保护，根据该法，日本每年申请的救济补助件数历年每年超过百万件[12]。

（二）组织结构形式

日本危机管理的组织以首相为主，内阁为辅，通过各类决策机构来制定措施，并由国土、消防、防卫等部门实施。在高校的危机预防与应对管理上，日本政府采取的是以安全管理委员会为核心，联合防火、防灾、环境安全保护等部门进行协调管理，诸多协会和组织共同参与协助。安全管理委员会主要职责是安全计划的制订、安全标准的设定等，以此对预警危机的各种计划进行的事先处理，减少危机的发生。日本的危机预警管理组织结构，如下图2所示。

日本各都道府县教育委员会基本上编写有《危机管理和应对手册》或《防灾教育指导资料》等教材，来指导各类学校如何开展危机预警及应对。除去政府层面的组织，在高校上也有诸多协会和学院来支持高校危机预警的理论发展，如1982年日本安全协会和学校午餐协会合并成为日本学校健康协会，2003年成立了日本学校健康/安全协会，同年组建学校健康/安全部，次年则重组形成日本学校安全中心，并逐渐发展成为一个专业的救济组织[13]。

此外，日本部分大学也开设了专门的危机管理研究院和相应的专业，比如，东京大学的地震研究所、京都大学的防灾研究所，国立千叶大学还设置了危机管理学专业，在国际上也发行了专门刊载应急管理研究的相关成果的学术刊物，日本关西大学设立了社会安全学院，主要研究人为灾害及其防御和相关人才的培养。

图2 日本高校公共危机预警组织结构示意图

（三）危机预警意识

1. 重视危机教育和演练

由于日本所处地理位置的特殊性，使得日本很早就开始对公民的安全进行教育[14]，采取的方式主要有编制和发放安全教育小册子，通过电视、网络等多途径向公众宣传安全知识，设定“灾害管理周”“灾害管理志愿者日”等。各大高校也非常注重对全校师生、职工的安全教育，积极普及安全知识，强化危机意识：一方面进行危机演练；另一方面，还通过建立学生/教师/教学管理人员信息网站、发放和收集调查问卷、举办安全讲座和座谈会等方式与学校师生职工建立沟通联系，及时收集意见和信息，有效地解决存在的问题，以期进行危机的消除和事前控制。

2. 建立完善的危机信息监测系统

日本有一套完善的信息预警系统。和美国一样，日本不仅仅只是高校危机管理主体的危机意识强烈，整个社会群众的危机意识也很强烈。日本的危机预警管理部门通过建立非常完善的防灾信息网络，有效获取危机信息，实现危机的快速响应。日本的《灾害对策基本法》就明确规定，学校的责任之一就是定期收集学校周边的信息并及时向学生和家长发布。为预测、预防和应对危机，日本高校借助外部信息系统建立了一个综合的公共危机预警信息管理系统，目的在于实时监控和有效联络。该系统能不断检测危机风险源是否发生、及时感应危机信号、自动辨别信号和危机间的关系，一旦发生危险能及时定位信息，利于救援[12]，以此来减少危机的发生概率和减轻危机的危害程度。例如，在早稻田大学宿舍的天花板上都配备有烟雾报警装置，一旦烟雾达到阈值就会即刻发出警报，在宿舍之外也设有隐藏的逃生通道。

3. 制定合理的应急预案

日本高校建立应急预案的三原则是：立足实际、科学合理、可操作性强。比如，高校管理者对安全隐患的类别、存在的可能性以及如何预防和处置等都有很好的认知。这种危机预防机制最为重要的方面是有一整套严密的计划、完善的组织体系和日常的培训。

4. 重视防灾科研的经费投入

日本政府在危机预警中还十分重视研究开发，表现在：其一，政府不断增加对防灾科研的经费投入，这逐渐成为日本防灾经费的重要组成部分；其二，政府会组织关于防灾管理的课题研究，为防灾科技研究提供理论基础；其三，政府特别注重危机管理人才的培育。

三、美日高校公共危机预警管理体系对比分析

通过以上研究分析发现，美日两国在高校公共危机预警管理上各有特色。

（一）法律法规方面

美国高校公共危机管理的法律法规不仅全面覆盖了危机管理的各个方面，而且还对公共危机管理机构的法律地位、权责分工等作出了详细的规定，从根本上保障了高校公共危机管理的规范化及有效性。美国的“联邦+州政府”的法律和组织结构，使得美国州政府在具体的法案实施过程中比联邦有更高的可操作性和权力，让法律和机构更加接近各自高校的实际情况，更大程度上维护了高校的安全，让高校可根据自身的情况来制定专门的危机预警方案。

而日本在法律上是通过基本法和单一法来健全法律，并从学生、教师这两大主体上出台法律进行保护，在地方上也有条例出台来维护高校安全，详细的法律全方位对高校的种种危机进行规范和保护。

（二）组织结构方面

总体来说，美国的危机预警管理是一种以高校为主体，政府为客体，社会各组织进行辅助的三状态管理模式，实行“多元共治”。具体来说即以高校的管理为中心，由FEMA提供资金、技术和指导，地方政府也有较大的管理权力，同时作为联邦和高校的中间部门，社会各组织提供高校危机管理过程中所需要的资源。美国在法律和组织上的优越性，和整合全社会的组织资源支持了美国危机预警管理的发展。

日本在很大程度上与美国很相似，希望打造一个互助的“多元共治”的体系，积极把一些志愿服务组织纳入管理范围，以协助那些发生公共危机的高校，帮助高校完成预警任务[15]。日本危机预警组织主要是协会、高校的研究所和学院这两部分，政府组织负责危机预警的管理和标准的制定，高校在危机预警管理权力上相对较小，主要是通过对危机预警进行科研，为实践提供依据。

（三）危机预警意识方面

美日两国都重视危机预警的演习、教育和培训以及预案的制定和预警信息系统的构建。

尤其是在危机预警意识上，美国先进的危机意识让其在危机的预警上发挥了巨大作用。美国的危机预警意识主要依靠美国人民对于自身的权益的保护意识。危机预警的演习将帮助高校学生树立起对危机的预先应对意识；美国高校的应急预案全面、科学；美国高校特别注重危机管理计划的制定和危机教育培训的开展，二者互补发展。

同样，在危机预警意识上，日本全社会都有着一致的认同性，一致强化演练来推进日本的危机预警意识的不断前进。极强的危机意识和先进的预警监测系统组成的危机预警管理体系，这是日本高校危机管理模式运行的保障。日本高校危机运行模式的特点是：在危机爆发前，注重危机意识的教育，加强应对危机的预演，以期提高师生危机应对能力，这有助于危机发生时的应对和危机发生后的恢复工作。强烈的危机预警意识在危机演练、社会的管理上均促进了危机预警的管理，也让管理组织愿意投入大量的时间和资金对危机管理涉及的全部人员危机意识进行强化。

四、对我国高校公共危机预警管理的启示

相对于美国日本来说，我国的危机管理处于刚刚起步的阶段，虽然2005年教育部印发了《教育系统突发公共事件应急预案》，2006和2007年也相继出台了《国家突发公共事件总体应急预案》《中华人民共和国突发事件应对法》等，各省市自治区直辖市也制定了相应的突发公共事件应急预案，且于2014年成立了国家一级社团组织——中国应急管理学会，以积极发挥应急管理领域国家级智库功能，2018年3月又成立中华人民共和国应急管理部。但相比于美国日本这些有丰富经验和完善体制的发达国家而言，我国的危机预警管理在法律保障、组织结构设置和危机意识等方面都较为欠缺，还存在着诸多需要解决的问题，特别是在自然灾害预防、校园暴力、心理问题以及突发安全事件应对方面。但由于各国体制和国情不同，我国不能完全照搬别国高校公共危机事件预警管理的做法，而是要紧密结合我国社会与高校的实情，努力构建一套具有中国特色的高校公共危机预警管理体系。因此，结合以上美日两发达国家的高校公共危机预警管理的经验，本文认为应从以下几方面来完善中国高校公共危机的预警管理体系。

（一）完善相关法律法规，制订风险分析指南与标准

法治是国家实现长治久安的基本保障，党的十八届四中全会也提出要全面推进依法治国，因而在高校公共危机预警管理上也要规范立法、严格执法。

在完善相关法律法规上应重点从以下这几方面入手。（1）法律具有滞后性，国家应加快法律修订频率，最大程度上保障法律的社会适应性。（2）完善法律涉及领域，扫除高校危机管理的灰色地带和盲区，比如，借鉴国外立法模式，针对各类高校公共危机制定相应的校园安全法等单行法律，让一切行为都有法可依，用法律的尺度来衡量不规范行为。（3）加大普法力度、提高执法力度、增加违法成本，以期强化危机意识并减少潜在危机的发生。比如在当今网络舆情环境下对高校公共危机“谣言”的传播如何合理遏制，也应在相应制度体系中明确。（4）采用“国家+省市政府+高校”三级联动的法律体系。当前我国高校涉及危机管理的制度，基本是由校保卫处、学工处制订的，大多数是针对人身和财物安全以及大学生心理健康，在危机管理的专业程度上可能存在不足。为了保证危机预警管理的有效性，可不定期地组织危机管理专家和学者进行补充和修订，新增自然灾害、高校信誉、师生道德教育、食品安全等危机管理内容，以形成全方位的危机预警管理。采用这样的三级联动方式，可使相应的法律法规更具有区域性、适应性和可操作性。（5）制订风险分析指南与标准。目前我国仅有少数法律涉及风险分析内容。例如，2007年颁布的《突发事件应对法》规定在国家层面上“建立重大突发事件风险评估体系”；在地方层面上省市县三级政府分别负责调查、登记、风险评估和监控其辖区内的突发事件危险源和区域[17]。因此，持续地探索建立本地高校的综合风险管理流程与指标体系，实施高校突发事件风险评估，以提高地方政府危机管理水平很有必要[18]。

（二）建立危机管理机构，以风险分析为核心，提高政府风险管理水平

虽然在20世纪80年代中期，上海高校就已建立了比较完善的心理危机干预工作组织体系和工作机制，对大学生的心理素质乃至综合素质提高做出了重要贡献[19]，然而，目前我国高校的应急管理组织大多是临时性的松散组织，应急管理小组一般由学校分管领导在突发事件发生后临时牵头组成，通常在事件结束后不久解散，这种临时性的松散组织在突发事件的应急管理方面存在着固有的缺陷。

在危机管理机构上应该重点从以下这几方面入手：（1）建立统一专业化的总管机构，比如，学习美国的做法，设立一个类似FEMA的危机管理的中央指挥体系，实施公共危机管理总体规划，指导省、市级公共危机管理政府机构和相关组织的组建，指导地方公共应急预案的修订和定期评审；并由地方政府在各个高校区建立办事处，以实现直接、快速、有效的危机管理。（2）扩大危机管理组织的范围，将高校附近社区纳入高校危机管理范围，协同社区力量，维护高校社区内的稳定治安；并鼓励社会非政府组织和志愿者组织的设立，与其保持良好沟通，以便在危机管理需要时组织他们有效地参与。（3）高校内部成立互联网信息管理部门，主动通过社交论坛对高校的信息进行处理，对于各种论坛的各种的负面评价进行自查和处理，避免事件的持续发酵。此外，也可将高校的门户网站及相关数据库的维护外包给专业公司。据补天漏洞响应平台数据显示，在2014年4月到2015年3月间，高校的网络平台漏洞多达3495个，其中高危漏洞占比为74.7%，在告知后仅有5.3%的高校对网站进行修复。因此将网站项目外包给互联网公司，不仅能节约成本，还能在信息安全上得到维护，减少信息泄露导致的公共危机事件。（4）设立危机管理研究所（院），比如中国地震局直属院校——防灾科技学院就是以防灾减灾高等教育为主，清华大学的公共管理学院是中国应急管理的研究基地。在其他有影响力的高校中也可开设危机管理课程、开展高校危机管理的科研，并加强官、学、研的合作。

（三）强化危机预警意识，发挥机构与专家力量，组织各方参与风险分析

我国的政府官员和高校管理者往往将危机管理的重点集中于危机事件发生后如何快速反应，而对在日常中形成危机意识的重视度相对欠缺，导致不能把危机消弭于还未造成巨大影响之前，错失了解决危机的最好时机。

在强化危机意识上应该重点从以下这几方面入手：（1）重视危机的预演、教育和培训。其一，高校应联合政府、防火救灾等部门及志愿者协会组织，在高校内开展危机预警的演习；其二，由政府统一发放危机教育学习册，在社区内进行宣传，以强化公众的危机意识，加强公众对高校危机的重视；其三，增设危机管理培训课程和开展心理疏导，不定期邀请专家学者进行讲座，将防范校园公共危机的专题教育作为教学要求常规化；其四，高校危机管理层可通过实地调研、学习网络课程等方式来提升危机管理能力，使危机管理形成常态化。（2）转变危机教育模式。将传统的危机教育模式和新型危机教育模式相结合，将教育与学生感兴趣的事物相结合，潜移默化地影响学生，提升其危机意识。如针对当代大学生爱好手游，可开发功能游戏，通过与腾讯、网易等公司合作，鼓励开发功能游戏，实现由强制学习到自主学习的转变，亦可以让学生参与制作，在制作过程中学习危机知识，提升其危机意识。（3）借助官媒、明星效应等渠道倡导媒体、自媒体对人文关怀进行思考，宣传正确的危机价值取向，引导社会群众关注高校危机，以正确心态对待危机。利用当前互联网视频平台和电视等用短视频的方式向群众普及危机知识，引导民众对高校危机的重视和理解。（4）重视防灾科研的经费投入，建立高技术的互联网+危机预警平台，利用大数据对危机进行监测、信息收集和处理。一方面可及时发现并反馈危机信号，为管理者有效应对危机提供决策参考；另一方面可实现快速地发布官方信息，尽可能消除由于信息缺失导致的谣言传播。（5）制订危机预案，为本校公共危机预警机制有序运行提供保障。（6）有关部门应当以风险分析为核心，增强全社会风险意识，完善风险分析体系和方法，逐步提高各级政府的风险管理水平。

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Forewarning Management System of Public Crisis in American and Japanese Universities and its Revelation for China

TONG Xin

(Business Administration College, Nanchang Institute of Technology, Nanchang Jiangxi 330099, China)

Crisis forewarning is the focus of crisis management. The practices of public crisis forewarning management system in the universities of the United States and Japan are analyzed from the aspects of laws and regulations, organizational structure, forewarning consciousness, etc., and the characteristics of public crisis forewarning management in the universities of the two countries are compared in order to provide experience for the construction and management of China’s university public crisis forewarning system.

public crisis; forewarning management; the universities of the United States and Japan; comparative analysis; experience and reference

2020-05-07

江西省教育科学规划项目（19ZD072）；江西省教育厅科研技术研究项目（GJJ16130）

童心（1988—），女，江西彭泽人，讲师，博士，研究方向：知识管理与创新。

G647

A

2095-9249（2020）04-00103-06

〔责任编校：吴侃民〕