检察官惩戒制度的“去全”与“回归”

袁士杰 汪太贤

（1.西南政法大学行政法学院，重庆401120；2.广西大学法学院，广西南宁530004）

检察官惩戒制度的设计存在着大而不当、全而不精的弊端，没有牢牢抓住“惩戒”的要义。就惩戒事由而言，检察官惩戒主要针对检察官的错案惩戒、违反检察官法定职责的惩戒和违反检察官职业伦理的惩戒，几乎涵盖了检察官一切职权行为。如此设定惩戒制度，模糊了惩戒与惩罚之间的界限，因惩戒建议在现实层面的实质性作用并不具有严重的结果性，惩戒制度要么不为检察官所重视，要么沦为监察行为和司法行为的附庸，进而使得该制度在现实中成了可有可无的冗余性制度。对检察官惩戒制度的反思，应以该制度的核心要旨即守护的特定价值为标准，剪除该制度无法实现且与其他监督制度存在交集的功能，从而使该制度得到某种“去全”与“回归”。所谓“去全”便是针对检察官惩戒制度大而不当、全而不精的问题；所谓“回归”是指对检察官惩戒制度的核心要旨的回归；“回归”为“去全”提供标准，“去全”为“回归”提供保证，二者共同目标在于提升检察官惩戒制度的现实功效。

一、检察官惩戒制度设计与惩戒事由

梳理检察官惩戒制度的设立与惩戒事由，可以发现该制度在创设的时候，制度目标清晰地定位于规范检察权运作，而在制度内容即惩戒事由方面存在过于宽泛的特点。

（一）检察官惩戒制度的设立

党的十九大报告提出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”〔1〕。作为“全面落实司法责任”的配套改革措施，司法惩戒制度，具体而言包括法官惩戒制度和检察官惩戒制度，早于2016 年7 月22 日中共中央审议通过的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》以及2016 年10 月12 日“两高”发布的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》（以下简称《惩戒意见》）两份指导性文件奠定了基本的制度图景和轮廓。就检察官惩戒制度而言，两份指导性文件主要针对检察官两大类情形进行惩戒：其一，“错案惩戒”；其二、不当行为惩戒。前者是一种面向结果导向的惩戒，后者是一种面向过程导向的惩戒。应当说，中央和“两高”的文件，是建立在2014 年底上海等地区试点法官、检察官遴选（惩戒）委员会地方实验的基础之上的一个面向全国的司法改革的展开。因中国自身地域范围大、各省市具体情况的差异，在推行全国性改革措施之前，地方性实验是一个必要的组成部分。但是由于地方性试验结果与实验地的具体情况联系密切，存在着地方性实验结果向全国推广的诸多限制性要求。

目前，全国范围内的检察官惩戒制度，除了在惩戒事由、惩戒委员会名称、惩戒一般程序方面存在着一致性之外，在惩戒委员会的组成方式与人员配置方面存在着较大的差异性。就惩戒委员会的组成方式，在试点地区呈现出专门性委员会和专业性委员会两种组成方式：前者是检察院内部资源的一种整合方式，形成具有专设性的惩戒委员会，专门负责检察官惩戒事由的审查与建议，突出惩戒委员会的非临时性；后者不限于检察院内部资源的整合，将学者、律师等纳入惩戒委员会之中，重点突出“专业性”。两种组织模式在全国各地均有使用。

（二）检察官惩戒制度的三个事由

就检察官惩戒制度的惩戒事由而言，该制度主要针对三方面事由，即因错案惩戒、因违反法定职责惩戒和因违反检察官职业伦理的惩戒。有研究将后两者惩戒合并处理，共同视为“不当行为”惩戒，进而将惩戒事由分为结果型惩戒和行为型惩戒两种〔2〕，实际上是遵照“两高”《惩戒意见》的规定而来。

为了更好地观察检察官惩戒制度的不同事由之间的差异，这里仍然采取对不当行为惩戒的独立划分，不对违反法定职责的行为和违反检察官职业伦理的行为做合并处理。因为如果不对两种不当行为之间做出区别，势必会导致行为与结果之间关系过于复杂，导致行为与结果之间关系认定的多样性，从而使得惩戒事由模糊不清而无法准确认定惩戒的事由是什么，而不得不采取复合事由的模糊化处理。对两种不当行为的事由进行分别对待，在错案结果与行为之间便可以建立起这样一种联系：一方面，错案结果不以不当行为为必要条件；另一方面，违反法定职责的不当行为必然导致错案结果，而违反检察官职业伦理的不当行为并不必然引发错案结果的发生。如果以案件实体性结果和不当行为为标准，在结果—行为层面可以做出三种可能类型和一种无效类型的划分（见表1）。现实中，因民众对权利—利益的关切以及实体性结果的重视，惩戒的内容主要集中在类型2 和类型4 中，类型3 因为实体性结果的正确性而往往遭到忽视。

表1 惩戒事由的类型化

检察官惩戒的三种事由，在实际层面上因偏重结果导向思维，实际上被缩限为“错案”惩戒。由此导致，面向过程与结果的双重惩戒机制被“阉割”为“错案”结果导向的单一惩戒。对错案结果的严苛管控，干涉与监督之间的界限便容易产生某种模糊性。蒋银华教授指出：缺乏适当的惩戒机制，司法权易流于独断、无效率，但过度、不正当监督，则不免干涉司法权运行，挫伤司法官的尊严，危及司法公正。尽管如此，惩戒的适当性仍然是一个重要问题，如何设定惩戒事由是一回事，惩戒事由开启惩戒程序的实际情形是另一回事。据陈鹏飞研究，“错案惩戒倾向于客观后果上的评价，前提是出现了错案。”〔3〕错案的产生，又分为认定事实的错误和适用法律的错误。学者的研究普遍认为错案惩戒当然性地属于惩戒的范围，这无论是在文本层面还是在应然层面都是如此〔4〕。由此，笔者认为，我国检察官惩戒制度在事由设置方面呈现出三种事由的划分，实际层面为错案惩戒事由一元化吸收，这为该制度运作的虚化种下了先天的制度性基因。

二、检察官惩戒制度运作的虚化

我国权力运行的监督制度往往存在着多制度交叉运作的特点，且多制度交叉运作中往往以某一制度实质运作为核心，其他制度为虚化的补充，形式上构成制度运作的双轨制或多轨制特点，实质上具有一元化制度特色。就检察权运作的监督而言，检察官惩戒制度与国家监察体制存在着重要的制度交叉运作的特点。具体而言，国家监察体制为实质上的一元化运作，而检察官惩戒制度因自身特点而成为国家监察体质的虚化陪衬。

（一）检察权运行监督的多制度交叉

作为检察权运作规范化的监督性制度，检察官惩戒制度并非唯一，而是与其他制度并存，比如说过去的纪律监察制度和现行的国家监察制度〔5〕。在国家监察委员会体制创设之前，检察机关承担了除检察权之外的反贪污腐败的侦查权，设置在检察院内部的纪律监察部门负责督查检察官检察权的全方位运行，尤其是对涉及违法违纪案件的纠察。在国家监察委员会创设之后，检察院的反贪腐职能为国家监察委所吸收，而检察权得到了有效的收拢。国家监察委体制的创设对既有的检察官惩戒制度具有重大的影响性。具体而言，国家监察委承担了对“违法违纪”等不当行为，即违反法定职责的不当行为的监察，而这部分职权运行与检察官惩戒中的违反法定职责的惩戒的事由相互重合。在实际运作中，后者往往为前者所吸收合并，且前者的意见在检察官遴选层面具有实质性的“一票否决权”。

在国家监察委体制载入《宪法》始，国家监察委体制便正式地完成了党的纪委监察向国家监察的转变，成为国家监察权而独立且面向社会运行。国家监察委与既有的检察官惩戒制度一道构成对检察权运行的多制度交叉。一个对象的双重监督，形式上符合双轨制的特点，但实质上却是以国家监察委为核心的一元化运作。

双轨制以不同的制度指向为前提，两种制度之间不会因针对对象的同一性而存在吸收合并关系。而目前的国家监察权与既有的检察官惩戒权之间存在着一定的吸收与被吸收的关系。从国家监察的范围与效果来看，监察权的作用明显大于且强于惩戒权。尽管研究者努力在学理层面区分监察对象的全覆盖和监察内容的全覆盖之间做出区别〔6〕，但是实际上难以改变检察官惩戒制度在国家监察委体制下虚化的命运。同样，有学者指出应该在学理层面考虑将国家监察委体制进行必要限制，以保障惩戒制度的功能发挥。但是将惩戒制度牢牢定位在“违法责任”〔7〕，无助于将泥淖中检察官惩戒制度拯救出来。

（二）检察官惩戒内容的泛化与制度的虚化

多制度交叉是检察官惩戒制度运行层面虚化的一个重要原因，除此之外，更为根本的原因在于检察官惩戒制度自身的制度辐射存在问题。就制度目标、制度辐射与制度效果的关系而言，制度辐射范围与制度效果呈现反比，辐射范围越大，效果往往越差，而制度目标的实现的可期待性越差。

检察官惩戒制度的制度辐射范围由惩戒事由所决定。换言之，惩戒事由构成了检察官惩戒制度的具体惩戒内容和范围。就既有的检察官惩戒事由而言，“错案惩戒”、“违反法定职责的惩戒”和“违反检察官职业伦理的惩戒”全面性地覆盖了检察官权力运作的方方面面，可以说检察官惩戒制度就检察权运行的监督而言，制度辐射范围已经达到了检察权运行的制度边界。文本层面如此广泛的制度辐射设计，在研究者看来似乎并不构成该制度的核心问题，相反，似乎只要文本中规定的惩戒事由，在学理层面便具有某种合理性。例如有研究者指出：“错案追究制是法官惩戒制度，惩戒的对象是违反与审判活动有关的禁止性规范的行为，既包括法官违反程序法的行为，也包括法官违法实体法的行为。”〔8〕尽管这里是对法官惩戒事由的说明，但是因检察权与审判权同属于司法权，这里的研究可以作为例证在此证明研究者关注之所在。

这样便带来一个实质性的问题，如此大范围的制度辐射究竟需要如何实现或者启动。合乎规范的启动是一项制度是否存在虚化的关键考察指标。如果一项制度按照既定的规范运作，那么可以理解为该制度运行的正常与顺畅；如果一项制度在运行层面与既有的规定发生某种实质性的偏离，则可以说明该制度要么在设计层面存在问题，要么该制度在实际运作层面发生了偏差。按照“两高”《惩戒意见》的规定：“惩戒委员会不直接受理对法官、检察官的举报、投诉……人民检察院发现检察官有涉嫌违反检察职责的行为，应当在查明事实的基础上，提请惩戒委员会审议”。“发现”二字揭示出惩戒权启动方面的主动性而非被动性，可以理解为惩戒权为检察院内部监督职权之一。而实际情况往往是，检察官惩戒的启动与惩戒事由密切相关。因惩戒事由在现实层面主要集中于错案追责的情形下，惩戒往往是伴随着错案追责而被动性开启。从而，这种规定中的主动性与实际发生中的被动性呈现出文本与实际的背离情形。这种背离昭示着检察官惩戒制度在检察权运行监督层面的滞后性和虚化存在。而虚化的原因在于惩戒事由的设置不当。进而言之，由于检察官惩戒事由的泛化，导致惩戒的制度辐射过于广大，使得惩戒的制度效果虚化，惩戒的制度目标难以实现。

（三）检察官惩戒制度的症结

无论是检察官惩戒制度与国家监察体制的多制度交叉问题，还是惩戒内容的泛化与运作的虚化，共同揭示了检察官惩戒制度的基本病症。循着这个病症需要找到该制度的症结，以便对症下药。

从现有的制度设计来看，可以认定就检察权的规范化运作的监督而言，检察官惩戒制度与国家监察委体制在应然层面构成双轨制运作，但实际上因检察官惩戒制度自身原因，导致这样的双轨制无法实现。具体而言，检察官惩戒制度的定位存在不清晰的问题。就检察官惩戒制度而论，既有的文本规定和学者的研究讨论，并未对“惩戒”给予必要的限定，惩戒往往成了“惩罚”的代名词或者是惩罚的附带性补充。检察官惩戒的要义应当从“惩戒”的必要限定中发现。“惩戒”的重点在“戒”而不在“罚”，在“过程”而不在“结果”，在职业伦理责任而不在法定职责责任。概言之，检察官惩戒制度应该牢牢定位于检察官职业伦理的守护。

中国现行的司法制度与传统司法制度存在着本质上的区别，现代司法呈现出一种职业性的特点。而这样一种职业性的司法在20 世纪90 年代以后才逐渐得以确立。苏力教授指出：“这种没有传统的传统更难让人们，包括法律界、法学界和司法界注意到并深入理解司法的制度逻辑与行政部门的制度逻辑的差别……很容易，行政机关的改革措施被视同为是通用、适用于法院系统的改革措施。”〔9〕现代社会中，哪怕在国家公务员层面，都是按照“职业”进行人的建构，这种以职业为核心的建构，重点在于职业伦理对具体职业的描画与规制。“检察官职业化，是在考察检察工作规律和检察官职业特点的基础上，为检察官建立准入、工作、保障等各项具体的管理机制。”〔10〕波斯纳认为，职业不仅要求诀窍、经验以及一般的“聪明能干”，而且还要有一套专门化的但相对抽象的学科知识或其他认为该领域内有某种智识结构和体系的知识〔11〕。尽管检察权是国家权力的一种，检察官作为公务员的一种，但是承载着检察权的是具有职业人格的人，而任何职业活动的参与者都必须有自己职业领域的伦理〔12〕。检察官的职业伦理是检察官职业保障的重要内容。作为既有的检察官惩戒制度事由之一，违反职业伦理的行为，往往需要和“错案”的实质性结果发生关联而产生作用，未与“错案”的实质结果发生关联的行为，则被有意无意地忽略。鉴于对职业伦理的违反的行为的较低危害性，往往因未造成实体结果的危害性而在“惩罚”方面被略过。而这样的情形恰恰是因对“惩戒”制度的根本性误解和制度定位的偏颇所致。

三、检察官惩戒制度的“去全”与“回归”

要想发挥检察官惩戒制度的制度效果，进而实现该制度的制度目标，便需要在制度辐射方面对该制度加以必要限制和缩小，我们称之为检察官惩戒制度的“去全”；同时，对检察官惩戒制度的三个事由中的违反职业伦理行为惩戒的坚守，我们称之为检察官惩戒制度的“回归”。

（一）检察官惩戒制度的“去全”

一项制度的现实存在，依赖于该制度效用的有效发挥，能够符合该制度的制度目标。同时，当存在针对同一个对象的不同制度之间的竞争关系的时候，两种以上制度之间不能够存在吸收与合并关系，否则便会形成虚假的双轨或者多轨制的存在。在理想状态下，针对同一对象的多重制度之间应该是一种良性的互补关系，即针对同一种权力运行的内与外、轻与重、过程与结果、职业伦理和法定职责之间的不同区分而设计多重制度安排。就检察权而论，因该权力兼具司法权和行政权的混合特点，针对该权力的合规范化运作，应该具有双轨制或者多轨制的特点。但是，现实层面，检察权实际监督却呈现出虚假的多制度交叉的特色。集中表现在国家监察体制“全覆盖”与检察官惩戒制度广泛的制度辐射之间的竞争关系。尽管彼此之间是竞争关系，但是制度之间的竞争的胜负受较为复杂的因素的影响。具体而言，国家监察体制是国家宪制层面的体制之一，且与党的领导密切相关，在现实运作层面，具有“一票否决”之绝对优势。而检察官惩戒制度虽然在制度内容方面具有较为广泛的辐射覆盖面，但是毕竟是作为监察机关内部的一种权力监督方式，作为惩戒权主体的惩戒委员会也同样因为人员的非固定性而在运作如此广泛辐射的惩戒制度而捉襟见肘。

面对此种情形，恰当的做法，或许并非如学者研究那样，要么在学理上限制解释国家监察委的“全覆盖”〔13〕，要么在学理上澄清检察惩戒制度的具体操作〔14〕，而应该在检察官惩戒制度的整体定位方面给予重新地理解。制度设计的追求方面，应该放弃“全而不精”的粗放式制度设计的追求，而应该考虑制度可能的生长空间、制度特色以及制度的精细化。就检察官惩戒制度而言，并非一定要在监察体制背景下，以监察体制为制度参照才需要做出相应的改革性回应。实际上，在检察官惩戒制度创设初期，便已经遭遇到如何与党的纪检监察部门、检察院的反贪部门之间相互协调的问题。具体而言，便是检察官惩戒事由中的错案惩戒事由往往因为违反法定职责行为导致错案发生而引发多部门多制度的启动和介入。而违反法定职责的行为，又往往伴随着违纪行为的发生，因而即使没有国家监察体制作为制度参照，检察官惩戒制度同样面临多制度交叉的竞争关系〔15〕。换言之，对检察官惩戒制度的改造并非因为多制度存在而发生，而是因为检察官惩戒制度本身设置的泛化的制度辐射难以保证其制度效果而发生。

实际上，早在2009 年9 月，《中华人民共和国检察官职业道德基本准则（试行）》中便已经对检察官的忠诚、公正、清廉、文明等职业伦理做出了较为详细的规定。只是说，在2016 年中央和“两高”发布《惩戒意见》的时候，对惩戒事由做出了某种较为明确的规定，使得对“职业伦理”的守护作用发生了重要的影响。尽管也有学者努力澄清职业伦理才应该作为惩戒制度的重中之重，但是碍于《惩戒意见》中的二分法事由，无法有效地回应剪除冗余事由的学理依据，而只能够选择某种主辅二元结构作为“权宜之计”〔16〕。对检察官惩戒制度采取“去全”的方式加以改造，应当说符合国家司法改革层面的总体设计。例如，2016 年7月，中央司法体制改革领导小组负责人在答记者问的时候提道：“把司法人员履行司法职责的错案追究与党纪责任、一般性违反司法纪律责任追究作了区分增设惩戒委员会审议提供专业参考意见的环节。”〔17〕由此可见，检察官惩戒制度建立的基础本身就是在错案追究、党纪责任与一般司法纪律责任区分的基础之上，而在此种区分的情形下，凸显出来的便应该是检察官职业伦理的规范性要求。如果以检察官职业伦理为核心重构检察官惩戒制度，那么惩戒的主动性便不再可能因为“错案”的结果性而受到干扰，惩戒审查的重点也应该以结果导向的“错案”为依据，转变为检察权行使过程中，检察官的行为虽然不违反党纪和法律规定但却有悖于检察官职业伦理。如此，当检察官惩戒制度剔除了错案惩戒和违反法定职责行为惩戒的两类事由，专注于检察官违反职业伦理性行为，而不论该行为是否事实上产生了“错案”的结果，检察官惩戒制度或许才能够真正地具有针对性的制度辐射，从而才能够最大限度地发挥着应有的制度功效。否则，一味追求制度覆盖面的粗放式的现有的检察官惩戒制度，无法具有与诸如国家监察体制相竞争的制度性优势，而只能够沦为多制度交叉中的附属性存在。

（二）检察官惩戒制度的“回归”

明确检察官惩戒制度“去全”的必要性和可行性之后，仍然需要考虑“去全”的依据问题。“去全”以“回归”为依据，问题是“回归”什么？当一个制度运行发生阻碍的情况下，便需要对回溯该制度旨在实现的制度目标与要旨。前面简略提及检察官惩戒制度的制度目标在于检察权的规范化运作，其核心要旨在于检察官职业伦理的保障。应该明确的是，既非错案惩戒亦非违反法定职责行为的惩戒，而恰恰是违反检察官职业伦理行为的惩戒，应当作为检察官惩戒制度的要旨。

检察官职业伦理之所以需要给予如此高的关照，其原因在于检察官职业伦理构成了检察官职业行为的基础保证。以错案产生的原因为例，在排除检察官违反法定职责和党纪的情形下，产生错案的主要原因在于对法律实事本身的认定和法律条款适用的准确性，而无论是事实认定还是法条适用，都与检察官职业素养之间存在着高度相关性。职业素养作为职业伦理的重要组成部分，是构成检察权顺利实现的必要保障。因此，检察官职业素养所依赖的检察官职业伦理并非不起眼的“小事”可以予以忽略，恰恰相反，基本的职业素养因构成检察权顺利运行的必要保障而具有非常基础性的构成作用。

美国诉讼法学家弗兰克也认为社会对于司法的信任问题，除了与案件本身的可接受性相关之外，同样与审理案件的法官自身的职业伦理的优良与否存在相关性。“法官被认为是公正、公平和礼节的集中体现……如果法官不尊重自己，法院的尊严就可能被损害；如果法官堕落，司法的信任将被糟蹋。为维护法院的尊严和尊敬，经常要用比其他人更高的标准要求法官。尽管社会可能容忍其他职业的粗鲁和不诚实，但法官却因这种行为而受到处罚。”〔18〕这里实际上既指出了社会层面对司法权（审判权和检察权）承担者更高要求，同样也指向了检察官惩戒制度应该具有的核心要旨在于职业伦理的守护，而不在于错案惩戒和违反法定职责行为的惩戒。

检察官惩戒制度除了要“回归”于对检察官职业伦理的守护之外，还应该“回归”于“惩戒”之“戒”。对于惩戒的一般理解，研究者倾向于将其视作“罚”的一种。笔者认为，检察官惩戒制度之惩戒的这种理解是成问题的。一方面，“罚”与“罪”具有相关性，而“戒”却未必。现有的检察官惩戒制度的三个事由中的违反法定职责行为惩戒无须多言，而错案惩戒又可以区分出重大过错的错案、重大过失的错案以及违反法定职责的错案，由此可见，并非每一种错案与相应的“罪”具有相关性。而且，与“罪”具有相关性的“罚”，在任何国家都有相应的制度约束和相应的机构负责实施。我国传统的隶属于检察院的反贪局和党的纪律检查部门便主要行使这样的权能。同时，与“罪”相关的“罚”因与“法”密切相关，而具有法定性，将其放置于特定的制度之下更为恰当。另一方面，将“戒”视作“罚”实际上是将西方国家的法官弹劾制与法官惩戒制相混淆。以美国为例，在联邦法官任职期间，可能会由于司法外行为不当而受到如公开批评或谴责等一般性惩戒，而如果涉及“罢免”的话，则必须以法官犯了“叛国罪、贿赂罪或其他重罪和轻罪”为前提〔19〕。换言之，如果基于域外经验来看，弹劾建立在“罪”的基础上，而惩戒则并非必然以“罪”为前提。惩戒制度的“戒”的层面的回归，“惩前毖后，治病救人”可以较为形象化地加以表达和理解。

结 语

检察（官）惩戒制度在制度设计和研究旨趣皆呈现出“一制定乾坤”的特点。制度设计层面，对该制度的目标期待过高，存在着奢求通过一个惩戒制度一举解决检察权不规范行使而侵害检察权公信力的问题。为了实现这一相对较大的制度目标，检察惩戒制度在惩戒事由设定方面采取了广辐射的策略，几乎全面覆盖了检察权全部职权行为。具体而言，惩戒事由囊括了检察官的错案惩戒、违反职权行为的惩戒和违反职业伦理行为的惩戒。在过高的目标期待之下，检察惩戒制度承载了该制度无法实现的制度功能，使得检察惩戒从制度设计初衷和方案制定层面，便已注定该制度可能因现实层面无所不包、操作困难以及大而不当等问题，以至于该制度运行方面会因种种制度基因变异而无法恰当地发挥其应有的制度功效。检察官惩戒制度的“去全”与“回归”，即放弃检察惩戒制度的全而不精制度构想思维，回归检察惩戒制度的设计初衷与核心要旨，旨在收拢检察官惩戒制度的制度辐射，提升该制度的制度功效，进而实现该制度的制度目标。