我国卫生健康技术推广服务现状分析与对策建议

肖子华 王博 丁佩佩

原国家卫生部自1991年开始实施的卫生适宜技术推广“十年百项”计划，在技术推广方式方法上进行了有益探索，为卫生健康技术推广工作奠定了扎实基础。十八大以来，原国家卫生和计划生育委员会积极部署，出台相关政策文件，推动卫生健康技术推广工作再上新台阶[1-2]。为进一步推动卫生健康技术推广工作有效开展，调研组通过赴浙江、安徽、山东、甘肃等地实地考察，邀请天津、山西、重庆等地区的技术推广工作负责同志开展座谈交流，并通过电话询问、文献检索、网络搜索等多种方式初步掌握了2013年以来我国卫生健康技术推广工作取得的进展及存在的不足，据此提出了相应的对策建议。

1 卫生健康技术推广服务工作成效

1.1 初步构建了政策保障体系

政策保障是卫生健康技术推广工作的核心驱动力。2013年以来，出台了一系列涉及卫生健康技术推广工作的政策文件，从组织管理、推广应用、监督考核、经费投入及人员队伍等方面给予政策支持。各地区相继出台了符合本地实际的卫生健康技术推广政策文件。截止2018年，全国出台政策文件的省（市、区）数量由2015年的9个增加到31个，政策保障体系已初步建立。各省出台相关政策文件数量情况见图1。

1.2 基本建立了组织管理框架

组织管理框架是卫生健康技术推广工作的重要保障。目前自上而下的组织管理框架初步建成。国家层面，由国家卫生健康委科教司总协调，委内各直属事业单位分工负责具体工作。省级层面，各省级卫生健康委科教处负责本地区的卫生健康技术推广工作。安徽、浙江、重庆、河南等19个地区成立工作领导小组，建立了上下联动、高效协同的卫生健康技术推广组织管理框架，确保推广工作高质量开展。

1.3 推广工作机制逐渐成熟

1.3.1 基层需求进一步明确。山东、重庆、浙江等7个地区开展了深入的需求调研、需求项目征集工作。例如：重庆市“两上两下”反复征求意见，“两下”即市卫生健康委员会两次下达技术征集目录，划定技术遴选范畴；“两上”即基层两次报送技术需求作为重要立项依据。

1.3.2 技术培育积极性逐步增强。浙江[3]、湖北[4]等地区通过研制、改良、规范等多种培育方式，对卫生健康技术进行适宜性培育，使其更能满足基层需求。例如：浙江省技术培育围绕常见病和多发病、基层临床需求和技术服务能力提升要求，建设13家卫生健康实用新技术和适宜技术培育推广中心，四川、上海等各地区也开展了技术的研制和培育工作。

1.3.3 技术遴选评估标准初步规范。浙江、新疆、安徽、广东、四川等8个地区通过安全性、有效性、规范性、经济性等遴选指标，结合本省实际情况，构建了卫生健康技术遴选指标体系，并规范技术评估的方法和程序。其中，安徽省组建了评审专家库，制订了专家库管理办法和评审专家抽取原则。浙江省用德尔菲法制定出一套完善的技术筛选指标体系。

1.3.4 推广模式逐步多元化。甘肃、河南、湖南、吉林、江西等地区的推广模式主要是以政府为主导，形成自上而下的层级推广体系和以点带面的辐射推广体系[5]。河北、山东、上海、湖北、湖南、广东等12个地区充分利用现有资源和优势，采用专项培训、示范指导、人员进修、对口支援、团队帮扶、共建医疗联合体等多种推广方式[6]。

图1 卫生健康技术推广服务工作出台相关政策文件数量情况

1.3.5 监督考核机制初步建立。上海、河北、江苏、浙江、安徽、山东、河南、甘肃、新疆9个地区建立了一套相对科学的监督考核机制。推广应用单位定期向行政管理部门反馈技术推广、人员培训、工作成效、专著论文发表等情况。省级管理部门组织专家评审，通过项目实施中期检查，考核验收评审、现场督导检查等方式，提出评审意见，公布评价分析结果，保证推广质量。

1.3.6 激励机制日趋健全。河北、浙江、安徽、重庆、湖北、广西、河南、山东8个地区建立了多样化的激励机制 ，通过给予继续教育学分、在职称晋升上给予倾斜、给予专项经费补助等多种方式奖励推广工作突出的单位、部门和个人[7]。

1.4 信息化平台建设初见成效

目前，全国共有10个地区建立了推广工作信息平台，见表1。其中，浙江、四川、山西、河北和安徽的平台功能相对完善，内容较丰富。通过平台建立了卫生健康技术库和成果库，实现政策发布、信息公开、技术申报、技术查询、基地和项目管理等推广相关工作的信息共享和高效管理，加强了推广示范基地和示范项目的申报评选、组织实施和绩效考核管理，促进了技术的规范推广和有效应用。

1.5 示范基地建设持续推进

四川、浙江、湖北、辽宁等地区相继出台了推广基地建设相关的政策制度文件，建立了推广示范基地评价指标体系。例如：浙江按照急救、慢性病等六大类开展示范基地建设[8]；四川省定期发布《申报四川省卫生计生适宜技术推广基地的通知》[9]，制定了推广基地建设评选方案，设置了评分标准和遴选条件。

表1 地方卫生健康技术推广信息平台情况

1.6 资金保障体系日渐完善

上海、浙江、福建、湖北、重庆5个地区切实加强项目实施和经费使用的监督管理，政府给予一定的经费支持，项目推广单位也积极争取政府和社会资金的支持，项目推广以公益性为主，最大限度地为基层提供免费的推广服务和相应的医疗配套设施。例如：上海对于先进技术推广项目，给技术推广单位每项拟资助10～50万元不等；湖北将适宜技术推广服务项目纳入医保支付范围，提高报销比例，并设立中医药适宜技术专项经费，采取以奖代补的方式，对卓有成效的单位和个人予以奖励；重庆建立财政经费保障体系，每年划拨500万元专项经费。

1.7 人才培养工作稳步开展

重庆、甘肃、安徽、广西等地区建立了人才培养和团队建设评价机制，培养了一批专业化的卫生健康技术研发和应用人才队伍。例如：甘肃甘谷、静宁两县探索建立了中医“师带徒”培养机制和“一师一徒”、“一师多徒”、“一徒多师”的帮带模式[10]。

1.8 助力脱贫攻坚工作开始发力

山西、重庆、新疆、甘肃、安徽等地区设立卫生健康技术扶贫专项，通过“组团式”对口帮扶、远程医疗等措施提高基层群众健康水平。例如：山西将技术扶贫列入省政府为贫困地区人民群众办的“六件实事”之一，纳入政府健康扶贫目标责任制考核。

2 存在问题

本次调研发现，全国卫生健康技术推广工作对于提高基层医疗卫生技术水平和服务质量产生了积极的推动作用。但是，由于技术推广工作缺乏系统、完善的开发、遴选、推广、考核、激励等工作机制和强有力的政策、人才和资金支持，导致卫生健康技术推广工作存在不平衡、不充分、不完善开展的问题，还不能有效满足基层医疗机构和人民群众的需求。主要有以下3方面的不足。

2.1 管理方面的不足

一是技术推广工作重视程度有待加强。60%以上的地区未将该项工作列入当地卫生健康工作的议事议程和工作计划，未形成规范的政策链条和完善的政策保障机制，尤其在监督考核、经费投入等方面缺乏相关配套政策的支持。二是部分地区尚未建立完善的技术遴选指标体系，常态化、科学化的绩效考核机制，以及缺乏充分发挥现有资源作用，多渠道开发激励措施等[11]。三是部分地区无足够、可持续的专项经费支持，各地经费投入力度有较大差异[12]，见图2。四是信息化平台建设不统一。目前，全国有21个地区尚未建立卫生健康技术推广信息平台。5个地区已建成的平台，存在开发和维护缺乏稳定的支撑、功能模块单一、信息更新维护不及时、技术资源整合不充分、各主体交流不通畅等问题。五是卫生健康技术推广的政策、项目等方面的宣传力度不足、渠道不畅。

图2 卫生健康技术推广项目经费资助情况

2.2 技术推广方面的不足

一是技术培育积极性和主动性有待提高。二是60%以上的地区采用的推广方式为培训，而讲座、进修、学术会议、技术指导等其他形式占比例较小。而且，绝大多数采取上级办班、下级派人培训，再组织推广应用的模式，缺乏互动。三是推广过程中存在着学员到课率低、师资安排调配难、培训效率低等实际问题[13]，而且，后续未开展有效的跟踪、指导和效果评估，导致难以实际评估推广应用效果。四是部分地区技术推广工作队伍力量单薄，而且缺乏有效的激励措施，导致推广的主动性和积极性不高[14]。

2.3 技术不足而影响发展

部分地区存在人才短缺、人才素质偏低、工学矛盾突出、缺乏长期有效的经费支持等问题，成为制约技术推广应用的重要因素[15]。

3 对策建议

3.1 加强行政管理以确保工作有序推进

3.1.1 提升站位，加强领导。各级卫生健康行政部门要切实加强组织领导，进一步重视和大力支持卫生健康技术推广工作。充分发挥技术推广工作在实现基本公共卫生服务均等化、落实分级诊疗制度、助力健康扶贫、推动健康中国行动中的重要作用。

3.1.2 强化责任，狠抓落实。一是把技术推广工作纳入重要议事议程，结合实际制定推广工作计划和实施方案。二是坚持政策引导，营造良好的政策环境，完善医疗保障制度，建立健全知识产权保护和交易制度等。三是把技术推广纳入目标责任制考核内容，列入科技创新、医药卫生体制改革、医疗联合体建设、分级诊疗、健康扶贫等各项考核指标中。四是完善卫生健康技术推广工作报告制度。五是建立以政府为主导、市场为辅助、技术持有单位和中介组织机构共同参与、适应技术需求方需求的技术推广模式。六是将卫生健康技术推广工作与医疗联合体建设等工作统筹推进，避免出现工学矛盾问题。七是加强科技和教育联动，把技术推广纳入继续医学教育体系，授予继续教育学分等。

3.1.3 加大投入，保障实施。各级卫生健康行政部门应建立经费长效投入机制[16-17]。一是构建多渠道的投入机制。除了争取中央和地方政府对卫生健康技术推广的投入外，还应充分发挥市场竞争机制作用，多形式、多渠道筹集资金，探索基本医保补偿政策，鼓励引导社会资本积极投入推广工作。二是各级卫生健康行政部门、技术推广单位、技术接受单位、中介组织机构、社会力量等要合理确定经费投入比例。三是采用项目管理、以奖代补、成果转化、技术交易等多种创新方式。

3.2 重视理论研究以指导工作创新开展

3.2.1 探索分类研究，构建分类体系。卫生健康技术供需双方有较大等级差别，涉及医学专业领域广泛，且区域差异化明显，需探索建立供给侧和需求侧的分区域、分级、分类体系，实行分类指导。

3.2.2 加强标准研究，完善遴选评估体系。一是探索全国范围、医疗领域全覆盖的评审专家遴选标准研究。二是研制一套遴选评估指标体系。三是研制标准化、规范化的分级、分类的遴选评估程序和方法。四是研究已推广技术的再评估标准体系，保证技术评估标准的不断更新和完善。

3.2.3 开展循证研究，强化证据支撑。通过循证医学，利用卫生经济技术评估对所推广的项目进行综合评价，逐步建立和完善项目的评估机制，为完善卫生健康推广工作机制、优化推广流程、提高推广效果等提供证据支撑。

3.2.4 推进市场研究，聚力精准施策。探索卫生健康技术推广工作市场发展规律，以市场需求为导向，结合当地经济水平、科技创新能力和医疗技术水平，加强对技术供给方的供给能力、技术水平、技术特点和需求方的实际需求、承载能力等方面的研究。

3.2.5 完善考核研究，健全激励机制。一是开展绩效考核研究，研制多方机构参与评审的、考核流程规范标准的、科学的绩效考核体系，保障评价的客观公正。二是研究建立推广激励机制，完善激励制度。

3.3 聚焦工作实践以推动工作稳步落实

3.3.1 健全推广工作运行机制。建立健全功能完善、运行高效、自上而下、分类分级的卫生与健康科技成果向基层转化推广的工作机制，形成示范效应。包括健全各方协调联动机制；健全针对需求，追求安全、成熟、经济、有效、方便的技术筛选工作机制；健全以示范基地建设、推广信息平台建设为载体的多种推广方式的推广应用机制；健全监督管理、效果评估、激励机制、筹资机制等。

3.3.2 完善推广的标准规范体系。一是建设技术评价专家库，积极推行第三方评价。二是建立规范的评审程序和操作规则，包括专家的遴选、评审方式、评审程序、评审办法等。三是研制技术遴选标准。四是研制技术推广应用绩效考核标准。

3.3.3 建立卫生健康技术推广项目目录。梳理医疗卫生机构、科研院所、高等院校、有关企业等机构的科技成果资源，遴选一批技术可靠、适宜性强、能够提高疾病预防控制和诊疗能力的技术，逐步建立卫生健康技术推广目录，并及时发布推广指南及规范和流程，推动技术供需双方有效对接，促进适宜技术推广应用。

3.3.4 推广一批卫生健康技术示范项目。以基层为重点，将卫生健康技术推广与健康扶贫、中医药传承发展工作相结合，遴选实施一批推广示范项目，并颁发项目推广证书，推动一批科技成果转化为健康管理和疾病预防诊治的新产品、新技术和新方法，促进优质医疗资源向基层倾斜。

3.3.5 建设国家卫生健康技术推广应用示范基地。建立推广示范基地评价指标体系，以医院为建设主体，在全国各地区遴选并挂牌一批国家级卫生健康技术推广应用示范基地，开展卫生健康技术的培育开发、推广应用、人才培养等工作。

3.3.6 建设国家卫生健康技术推广应用信息服务平台。建设和推广应用国家卫生健康技术推广应用信息服务平台，为各级卫生健康行政主管部门、技术推广方、技术接受方和中介组织机构等不同用户提供实时快速的技术共享平台，并探索建立与各省级推广平台的信息互联互通机制。等条件成熟，可在省级成立分平台，使其作为国家卫生健康技术推广服务体系的重要组成部分。

3.3.7 培育和集聚高素质、专业化人才队伍。一是卫生健康技术推广领域优秀专家资源，构建卫生健康技术推广专家库。二是建设稳定、优质、精干的技术推广人才队伍。建立医疗卫生等机构的内部推广队伍，设立专门部门和工作岗位，明确责任主体和工作职责,依托推广示范基地建设一批技术推广人才培养基地等。

3.3.8 发挥行业学会、协会等社会力量的作用。加强与中华医学会、中华中医药学会、中国卫生信息与健康医疗大数据学会以及健康服务与技术推广分会等社会组织、社会团体的沟通交流，充分发挥其在技术推广行业标准规范制订，推广项目组织实施、学术交流、人才培养等方面的作用。

3.3.9 发挥卫生健康产业企业的作用。充分发挥卫生健康产业企业在技术培育、推广应用、经费投入等方面的优势和作用，探索建立联合攻关、利益共享、知识产权运营的有效机制和模式。

3.3.10 加强技术推广成果宣传和交流共享。一是充分运用广播、电视、报刊、互联网和网络新媒体等手段多渠道加强对技术信息的宣传教育。二是编写关于技术推广的技术专著、学术论文等，扩大推广工作的影响力。三是通过举办卫生健康技术推广工作论证会、推介会、成果交流会，互联网平台展示多种形式展示推广典型案例，促进成果交流共享。