完善我国银行业监管法律制度研究

杨菡 曹鹏 段麟威

摘   要：随着我国经济的稳步发展，银行业务综合化趋势愈发明显，银行业监管法律制度亟待修改完善。本文分析了我国银行业监管立法现状及存在的问题，总结了发达国家的银行业监管法律制度，建议我国建立银行监管法律更新机制，完善银行机构退出法律制度，加强金融消费者权益保护。

关键词：金融监管;金融法规;巴塞尔协议Ⅲ

一、我国银行业监管立法现状及存在的问题

（一）我国银行业监管法律制度现状

2018年3月，国务院机构改革方案落地，中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位;同时，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行，标志着“一行两会”新监管体系的开始。从模式上看，新监管体系是分业监管模式的延续，即证监会、银保监会分别对证券业机构、银行业机构和保险业机构进行监管。分业监管的模式孕育了具有分业监管特点的法律制度，从效力位阶上看，我国银行监管法律制度可以分为三级，即以《中国人民银行法》《商业银行法》和《银行业监督管理法》等为主的基本法律、国务院的行政法规和人民银行、银保监会的部门规章。随着银行业监管要求的提高，人民银行和银保监会也发布了多份规范性文件。

（二）我国银行业监管法律制度存在的问题

1.分业监管模式难以形成有效的风险管控协作处置机制。随着金融混业经营的发展，银行业务综合化的趋势愈发明显，全能化表现日益突出。银行业已突破存贷款的传统业务，大量从事结构化融资、衍生品交易。金融产品的跨部门特点也日趋明显，一个金融产品横跨两个监管机构，分别属于證监会和银保监会监管范围的现象越发普遍。面对金融科技跨界化发展和交叉金融创新等带来的挑战，以机构监管为主体的分业监管模式容易出现监管重叠和监管空白等问题。

2.未建立银行业监管法律法规修订机制。经收集整理相关资料，我国银行业监管法律法规普遍存在修订周期较长的问题。我国部分银行业监管法律法规施行八至十年才得到修订，导致部分法律法规过于滞后，甚至造成了银行业监管法律制度之间的失调。

3.银行机构退出法律制度不够完善。我国目前的银行业监管主要是对银行机构设立的审批和银行日常经营的合法性、合规性检查与监督上，对经营不良银行或资不抵债银行的市场退出监管常常存在空白。在现行法律制度中，虽然《商业银行法》《企业破产法》等法律都对银行的接管制度、整顿、重整等制度进行了相关的规定，但这只是一些零散的原则性规定，并没有形成完整且具有实际指导意义的法律规范。接管制度仍存在以下问题：一是接管条件规定过于简单，缺乏操作性标准;二是接管组织的选择条件、权限不够明确，对接管期间的治理结构问题也缺少规定;三是缺少对接管终止时的程序规定。此外，存款保险制度的建立完善了银行业外部监督约束体系，作为银行业基础性制度，有必要在法律层面设立专章以确认其基本条款。

4.金融消费者权益保护制度缺失。现有金融消费者权益保护法律法规散见于《刑法修正案（九）》《商业银行法》《证券法》《征信业管理条例》等法律法规中，人民银行也发布了相关规范性文件。但这些相关规定都比较原则笼统，操作性不够强，且缺乏对纠纷解决途径、责任后果等的具体规定，导致金融消费者权益受到侵害后无法援引有效的法律依据追责，难以形成有力的立法保护。《消费者权益保护法》并非专门针对金融行业的特殊规定，不能简单适用于金融领域消费者权益保护，实践层面的操作性不强。

二、巴塞尔协议Ⅲ及国外典型国家银行业监管法律制度的启示

（一）巴塞尔协议Ⅲ对我国银行业监管的启示

相较于《巴塞尔协议Ⅱ》，《巴塞尔协议Ⅲ》的改进主要表现在：一是更加强调资本吸收损失的能力，大幅度提高了对高质量的核心一级资本的最低要求提出;二是构建宏观审慎监管框架，要求银行在经营状况良好时积累缓冲以备不时之需，降低银行体系的顺周期性，增强应对系统性风险的能力;三是加强流动性管理，降低银行体系的流动性风险，引入了流动性监管指标，包括流动性覆盖率和净稳定资产比率。此外，《巴塞尔协议Ⅲ》还要求各成员国在两年内完成相应监管法规的修订，并在2019年1月1日全面实施新标准的过渡期安排。

要加强银行业监管和防范金融风险，需做好以下两方面的工作：一是完善银行业监管架构与制度体系。监管机构要结合国际国内经济和金融环境的变化，适时修订与完善相关监管规则与办法，尽快实现《巴塞尔协议Ⅲ》的本土化。二是银行业要把握新时代经济金融发展的新趋势，主动做好资产负债结构调整，提升数据管理能力和风险管控水平，以契合监管政策，更好地服务实体经济。

（二）国外典型国家银行业监管法律制度的启示

1.美国银行业监管法律制度

2009年12月11日美国国会众议院通过金融监管改革方案，这被业界视为美国自上世纪30年代以来最彻底、规模最大、影响最广的金融监管改革。该方案中关于银行监管体系改革主要体现为以下三个方面：

（1）增设监管机构。金融改革方案建议组建新的“金融服务监督委员会”，主要负责及时监控识别可能出现的系统性风险，加强各监管机构间信息共享和合作，为解决监管部门间有争议的管辖权问题提供平台。为消除多重监管带来的监管空白和监管冲突，金融改革方案建议成立一家新的联邦政府机构——全国银行监管署，以此取代美国货币监理署和美国储蓄机构监理局，负责对所有联邦特许存款机构、外资银行的联邦分支机构和分理处实施审慎监管。该机构被授予了要求被监管机构履行报告义务、实行监督检查权、执行审慎监管要求等权力，以确保其对有关金融机构实施有效的监管。

（2）弥补银行机构监管漏洞。为解决一些投资银行、商业银行和金融公司通过拥有不被认定为“银行”的存款机构，逃避美联储严厉的并表监管的问题。改革法案规定：凡控制参保存款机构的公司，无论其组织架构如何，也即所有的互助储蓄控股公司、工业贷款公司、信用卡银行、信托公司以及照旧例享有“非银行的银行机构”特权的公司都成为银行控股公司，都应接受美联储的并表监管，同时应该受到《银行控股公司法》对非银行活动的限制。

（3）提高国际监管标准与加强国际协作。改革方案呼吁各国当局提高相关标准，增强对信贷衍生产品和其他场外衍生交易产品的监管，并积极落实G20达成的关于跨境危机管理的若干原则，通过建立监管联盟，加强对国际性金融机构的国际监管合作。

2.加拿大银行业监管法律制度

加拿大的银行系统在全世界被广泛认为是最安全、最有效率的银行系统。该监管体系非常健全，符合国际通用准则，是国际上监管实践最好的银行系统之一。加拿大的银行业监管法律制度对其银行业的规模、风险和绩效都产生了相当大的影响，《加拿大银行法》最早是在1871年通过的。自20世纪80年代以来，加拿大金融领域出现了大量金融持股公司，从而形成了规模更大的金融联合大企业，使各种金融服务形成一体化。针对这种局面，加拿大财政部于1985年4月颁布了《金融机构的管理：提供讨论的有关建议》绿皮书，其建议进一步推动金融业与实体产业及各种金融中介机构之间的业务分离。“1987年银行法修正案”对银行和证券业分业的立法做出了彻底改革。

加拿大银行立法中的“日落条款”要求定期审核和更新银行业监管法律法规，因此基本上每十年会对银行业相关法律进行审核，到1992年这项规定调整为每五年进行一次立法审核。随着银行法的不断修正，尤其是几次较为重要的银行法案的修正，譬如“1980年银行法修正案”以及20世纪90年代的《金融法案》，决定了加拿大银行业的运行框架以及发展方向。政府定期审核银行法，尤其是针对高度市场化的金融行业发展中衍生出的新问题进行立法审核，有助于提高监管实效，维护金融稳定。

3.日本银行业监管法律制度

日本实行的是“一元多头”监管体制，即全国的商业银行监管权集中于中央一级，地方没有独立的权力，但在中央一级由两家或两家以上机构共同实施对商业银行的监管权。这种监管体制是出于国家权力集中和各机构权力制衡的需要，与其社会经济的发展特点相适应。

20世纪90年代末以来，以1997年“大爆炸”金融改革总体方案和1998年通过的《新日本银行法》为起点，日本开始对其金融监管体制进行了大幅度的調整和改革。改革方案把加强监管作为重要内容，在改革现有金融监督机构的基础上，进一步加强检查、监察、处分，设立独立的金融监督机构，引进早期修正措施，强化金融市场的超前调整措施。1998年4月，修改后的《新日本银行法》在国会获得通过，该法确立了双重监督及稽核制度，使日本银行与金融厅一起成为对银行业进行监管的主体。金融厅全面负责金融监管业务，对银行监管负主要责任，日本银行的监管则注重风险管理。

日本银行和金融厅在内部设立负责协调监管工作的总务机构，在职能监管部门外部设立协调各职能监管部门监管工作的总务课或总务局，共享被监管机构的有效信息，有利于提高统一监管水平，增强不同监管机构在实际工作中的协调与配合，提升监管效率，降低监管成本。

三、完善我国银行业监管法律制度的建议

银行业监管法律制度的完善是金融市场开放的需要，是适应金融体制改革的需要，是完善金融法治体系和监管体系的需要。

（一）建立银行业监管法律更新机制

在我国金融业迅速发展的大环境下，现有监管法律法规的更新速度已不能适应金融业的创新。为了加强对金融业的监管，构建良好的金融秩序，必须建立银行业监管法律更新机制。可在银行业监管法律法规中加入“日落条款”，即规定本法律法规部分或者全部条文的终止日期，同时要求定期对银行业监管法律法规进行审核和更新。可以参照加拿大银行监管法律制度，规定每五年进行一次立法审核。只有规定定期审核银行业监管法律法规，才能维护金融稳定，也有助于银行对自身进行调整以适应市场和监管环境。

（二）在《商业银行法》中完善银行业退出法律制度

一是将涉及银行业破产的标准、申请主体、清算、处置等事项在《企业破产法》《公司法》等的基础上统一修订到《商业银行法》中，使《商业银行法》形成一部完整的适用银行业从设立到终止全过程的法律，这样才能保障银行破产制度的稳定性、体系性，在制度层面为银行业的稳步、健康发展提供支持，更好地保护存款人及其他相关利益主体的合法权益。同时可借鉴日本银行业监管的经验，引进银行业早期修正措施，以最大程度减少经济损失。二是丰富完善接管的程序规定，如在接管条件上引入资本约束指标等客观因素，细化接管组织与银行原治理机关的权力交接和程序等。三是建议通过修法确认《存款保险条例》中的基本条款，增加对存款保险制度的基本要求，包括商业银行的投保义务、强制保险要求和赔付原则等内容。

（三）加强金融消费者权益保护

建议在《商业银行法》中建立起比较完善的金融消费者权益保障机制，明确“金融消费者”概念、权益保护基本原则、金融消费者的基本权利、商业银行保障权益机制、金融消费争议解决途径，并将金融消费者保护原则全面渗透到银行的业务和监管之中。针对金融消费者信息安全问题，建议结合目前有关监管经验，确认金融消费者的“个人金融信息安全权”，对银行使用或者向第三方提供个人金融信息的行为进行有效规制。

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Abstract：With the steady development of China's economy， the trend of banking business integration is more and more obvious， so it is urgent to revise and improve the legal system of banking supervision.This paper analyzes the current situation and existing problems of China's banking supervision legislation， summarizes the legal system of banking supervision in developed countries， and proposes that China establish a bank supervision law updating mechanism， improve the legal system of banking institutions to withdraw from the legal system， and strengthen the protection of the rights and interests of financial consumers.

Keywords： financial regulation;financial regulations

责任编辑、校对：李美婵