央地协同监管农村合作金融的原理与机制*

胡 卿

(安徽中医药大学 马克思主义学院,安徽 合肥 230012)

我国目前的农村合作金融监管安排主要有两种，一是由中央银监部门(现已改为银保监部门，下同)独立监管的农村资金互助社，二是由地方金融监管机构或农工部门独立监管的各类合作金融。然而，两种安排下的实际监管效果都不尽如人意。银监部门监管的农村资金互助社发展停滞不前，从2007年开始审批至2012年暂停审批，只有49家获准设立[1]。地方监管的农村合作金融发展迅速，据统计，截至2016年12月底，各地组建了约4万家不同类型的合作金融组织，但因缺乏规范管理，部分机构信用合作功能异化，潜藏较大风险[2]。监管安排是影响农村合作金融发展的重要因素，促进农村合作金融健康发展需要我们反思当前的监管安排并作出合理重构。农村合作金融发展的分散性决定了中央银监部门独立监管的效率不高，而其风险复杂性又对地方独立监管形成了挑战。中央监管和地方监管都存在各自的弊端，所以以某一方监管的弊端论证对方监管的正当性是不全面的。农村合作金融监管安排不是在中央和地方间非此即彼的选择，而应构建新的监管体制机制，发挥两者的协同作用。

一、央地协同监管农村合作金融的原理

有效金融监管是人们持之以恒的追求。然而，由于理论不足和实践难以量化，何谓有效的金融监管仁者见仁，智者见智，没有一个统一的结论[3]。虽然如此，学界还是形成了这样一个基本共识，即有效金融监管包括两个方面，一是监管效率，一是监管目标的实现[4]。本文将以此探讨央地协同监管农村合作金融机制的设计问题。

(一)监管效率与央地协同监管农村合作金融的原理

科斯认为，“政府行政机制本身并非不要成本”[5]。农村合作金融监管成本高低与监管信息的完全程度正相关。在完全信息条件下，央地监管机构都可提供一套有效率的监管方案。现实中他们具备的往往不是完全信息，而是分别掌握着不同程度的特有信息。央地监管机构因在农村合作金融不同领域监管中的不同信息优势而存在效率差异，这是中央与地方分工协同监管农村合作金融的依据。分工本身不是目的，而应为了更好地协作、提高监管效率，故还应建立央地监管的合作与制衡机制。

1.央地的分工监管

哈耶克认为，“每个人实际上要比所有的其他人都具有某种优势，因为每个人掌握着有可能极有助益的独一无二的信息”[6]121，同时，“只有当立基于这种信息的决策是由每个个人做出的或者是经由他的积极合作而做出的时候，这种信息才能得到运用”[6]126。前者指的是每个人都有自己的信息优势，后者指的是信息运用者的限定性。农村合作金融监管分为不同的领域、层次，央地监管机构因对不同领域、层次的信息掌握程度不同而有相对监管优势。又因为信息运用者的限定性，所以采取先把相关信息集中到中央或地方监管机构、再由之整合所有信息，而后发布监管指令的方法也不可行。因此单一强调中央统一监管或地方分权监管，都不是可行的选择，必须考虑把农村合作金融不同领域、层次的监管交给那些最能有效利用相关信息的主体。正因为如此，央地分工监管农村合作金融是不少西方国家的做法，美国农村合作金融由联邦信用社管理局和各州政府信用社监管机构分工监管；日本也是由央地分工负责监管农村合作金融组织，其中中央监管机构负责农林中央金库和信用合作联合会的监管，地方监管机构负责辖区内农村合作金融组织的监管[7]。这是从农村合作金融组织的规模和影响范围监督作出的分工安排。而从风险防范角度来看，中央监管机构在整体把握农村合作金融发展规律、防范行业风险方面具有信息优势，监管职责应为制定与防范风险相适应的统一监管规则；地方监管机构则因更贴近辖内的农村合作金融组织，在对个体农村合作金融组织微观活动了解方面具有优势，其职责应为农村合作金融市场准入资料的真实性审查、合规性日常检查、市场退出、风险处置方面等。

2.央地监管的合作与制衡

在中央或地方各自独立监管农村合作金融安排下，由于监管主体的单一性，不存在监管主体间的合作问题。而在央地分工监管体制下，则有必要考虑他们相互之间的协调问题。尽管“如果政府部门之间的权责分工合理，也就不会存在‘碎片化’的政府部门间运行机制，而会带来政府部门协作的有效提升。从这个角度看，合理的权责分工不仅不是作为协作反义的分工，而是一种另一境界的合作”[8]，但科学合理的分工是相对的，不可能绝对符合实际需要。如果只有分工设计而没有协作与制衡的要求，监管难免出现“碎片化”。“碎片化”监管是不符合监管效率要求的。为避免监管“碎片化”问题，需要在央地监管机构分工监管基础上，同时建立监管合作与制衡机制。从监管效率角度来看，其中最为重要的是信息共享机制和权力制衡机制。从监管信息优势共享角度来看，地方监管信息是中央信息来源之一，没有地方提供的监管信息，中央银监机构信息来源是有限的；同样，中央监管机构的信息也可丰富地方信息来源。如果没有相应的信息协作机制，央地信息割裂形成“碎片化”的信息孤岛，是不利于各自监管效率提高的。从监管权力行使来看，有必要建立权力制衡机制。否则，央地监管机构都会按自利的原则行动，从而偏离各自优势领域，妨碍科学合理的央地监管关系的建立。中央银监部门作为上级部门可能忽视地方融资需要，侵蚀地方监管权。地方监管机构可能为了地方利益和短期政绩而“从地方利益出发，选择性地执行中央金融政策，导致金融监管和宏观调控在基层执行受阻。”[9]为了让央地监管机构在农村合作金融监管中既各司其职又不相互摩擦，必须建立一种制衡机制，对他们的监管权力进行制约。制约央地监管机构权力主要应当依靠法律，中央监管机构可依法享有对地方机构制约权力。

(二)监管目标与央地协同监管农村合作金融的原理

金融监管目标是多元的，但金融自由与防范金融风险是其基本方面。金融自由与防范金融风险是一对矛盾，一个目标的实现往往受到另一目标的制约。如果过度强调防范金融风险目标，那么就会抑制或妨碍金融自由；反之亦然，所以金融监管目标必须在两者间寻求恰当的平衡。由于金融自由与风险防范的平衡点并非固定不变，它常因经济金融形势变化而动态变化，监管机构和人员必须能够适应这些变化并采取得当的应对措施。这对农村合作金融监管机构的能力、责任承担提出了相应要求。

1.央地监管的专业化

为适应金融自由与防范风险平衡点的不确定性，监管机构及其人员必须具备相应的监管技能。社会学家鲍曼认为：“现代化自身产生的新危险肉眼看不到并且也不能立即辨认出来；最重要的是，外行人不能发现它，更不用说应付它了。”[10]农村合作金融是一种专门的金融活动，具有自身的活动特征，需要“内行人”来监管，否则就可能被监管对象所蒙蔽，或是不能对症下药。无论是中央监管机构，还是地方监管机构，都需要具备“内行”的监管能力，这也是双方能够分工协作的条件。首先，监管机构应当专门化。专门的监管机构可在农村合作金融监管活动中不断积累丰富经验而成为“内行人”，这是他们应对复杂金融风险情况、采取得当措施的前提。其次，监管人员还应当专业化。金融风险与金融创新相伴而生，金融创新往往是突破既存风险防范措施的活动，合适的监管不是简单地对这些创新活动进行打压，而是在自由与防范金融风险间寻求新的平衡，这在客观上要求监管主体具备相机抉择监管措施应对不同情况、不同风险的能力。此时，监管人员墨守成规地根据经验套用监管规则是远远不够的，农村合作金融风险的复杂变化要求监管者还要有专业化的应变能力。这是一种创造性活动，监管者需要具备准确把握农村合作金融运行规律、准确分析风险生成原因、采取得当措施的专业知识和技能。此外，专业化还意味着监管者不应包办所有监管事务。多中心治理理论倡导者奥斯特罗姆认为，“因为公共治理问题的复杂性，单一强调政府、市场或是社会组织作用，都无法取得满意效果”[11]18，“所有组织安排都有它的优势、弱势和不足”[12]28，公共治理应当打破单中心格局，构建政府与市场、社会多中心协作的体系”[13]31。在农村合作金融监管中，央地监管机构存在能力约束，所以监管机构应当展开与其他组织的合作，把一些其他组织能够高效处理的事务委托给他们完成，以便于自己更加专注于市场准入、现场检查和风险防范等重要工作。

2.央地不合理监管责任的分担

为适应金融自由与防范风险平衡点的不确定性，必须赋予监管机构相应的相机抉择权。既然法律对央地监管权力不是绝对明确的限制，而是具有一定的灵活性，那么就存在权力行使的合理性问题。为促进央地监管机构合理行使权力，应当建立监管责任机制，对不当监管行为进行问责。只有当监管者不尽职履责的行为被及时追究，他们的监管行为才能得以规范。与对明显违法行为按照法律规定直接进行处罚不同，对符合法律规定但又不合理的行为很难直接适用法律来解决，需要进行合理性判断。在央地协同监管情形下，由于农村合作金融运行的复杂性，问题的产生极可能是中央监管行为不当引起的，也可能是地方监管行为不当引起的，或者兼而有之。在央地都可能监管不当情况下，只有分清责任形成原因才能进行相应的监管问责。为分清央地不合理监管责任，必须建立责任认定制度。由于农村合作金融监管行为的合理性问题可能需要经过较长时间才能显现，追责时，被追责人可能已经调离原来岗位，甚至可能异地任职。为把农村合作金融监管不合理责任追究机制落到实处，还应当建立“终身责任追究制度”。

二、我国农村合作金融监管问题评析

我国目前农村合作金融处于由中央和地方各自独立监管状态。中央和地方机构间缺乏协同监管机制，导致农村合作金融监管效率低下和金融风险频发。

(一)央地监管分工不合理

银监部门独立监管农村资金互助社导致监管无效率。银监部门直接监管只适合于集中度高、规模大的金融机构，并不适用于规模小且分布于广大农村地区的合作金融组织。银监部门的分支机构只设立到地级市，其下没有自己的机构和人员，而按规定农村资金互助社只能在乡(镇)、村两级设立，监管者与监管对象间距离较大，实地核查很困难，监管成本无疑较高。社会各界对银监部门按照银行业严格审批、控制农村资金互助社数量的做法多有诟病，让之自由发展的呼声很强，然而这并不现实。因为若在全国放开设立数量，仅靠银监部门及其分支机构的现有力量很难有效监管农村资金互助社，酿成金融风险的几率很大。

地方监管机构独立监管农村合作金融组织无法有效防范金融风险。虽然农村合作金融活动的地域性明显，但历史和现实表明，其会突破地域而在更广大区域形成风险。农村合作金融风险的外溢性，客观上需要一个权威机构在全面把握农村合作金融监管信息基础上，对其风险进行准确的评判和控制，防范风险向外扩散。有研究指出，缺乏统一的外部监管是导致20世纪90年代农村合作基金会长期违规经营，扰乱正常金融秩序的重要原因[14]。地方监管机构往往因为监管信息缺乏而难以有效防范金融风险。一方面，地方监管机构因无法掌握区域外的农村合作金融信息而难以防范风险。在地方各自为政监管下，区域间缺乏有效的监管联动机制，各地监管机构不掌握域外农村合作金融活动信息，很难避免本地受到外地金融风险影响。2015年，北方某省一个农民专业合作社涉嫌非法集资达80多亿元，除本市和省内其它地市外，还涉及一些省外农民，危及社会稳定[12]。另一方面，地方监管机构因对农村合作金融监管规律性信息掌握不足而导致风险。比如，农村合作金融优势在于小型化、社区化带来的信息对称，这是农村合作金融发展基本规律。然而，起初地方监管中多没有合理限制农村合作金融组织成员规模，甚至默许或支持农村合作金融机构的扩张行为，导致成员相互间不认识，信息优势丧失殆尽。有资料显示，2014年某市有138个资金互助合作社，吸收20多万户农民入社[14]。平均每个合作社的成员超过1 400人，如此规模很难保证成员间的信息对称，风险也由此而产生。

(二)央地监管合作与制衡机制缺失

一是信息共享机制缺乏。从我国实践看，银监部门有自己的农村资金互助社信息收集体系，部分地方建立了省一级农村合作金融监管信息汇总机制，但全国范围内的信息共享机制远未形成。由于缺乏信息共享制度体系和共享平台，相互间画地为牢，中央不能依靠地方全面掌握全国的农村合作金融信息，地方也无法从中央获取有用信息，形成信息孤岛。

二是权力制衡机制缺失。制约中央监管机构权力的相关立法存在缺失。《农村资金互助社管理暂行规定》是银监部门制定的监管规则，其第1条指出其制定依据是《银行业监督管理法》，而农村资金互助社不应属于银行业，也不应参照银行业监管，所以银监部门制定《农村资金互助社管理暂行规定》的法律依据充分性有待商榷，这也就意味着银监部门监管农村资金互助社的权力缺乏法律约束。地方监管权力也缺乏约束。2017年第五次全国金融工作会议强调金融管理主要是“中央事权”，应当执行中央的统一规则。然而，地方农村合作金融监管却是各自出台监管规则，法律和中央监管机构对地方监管均无相应制约。一些地方政府在政绩考核压力下往往重短期效果轻长期风险防范，进而出现金融风险集聚问题。

(三)央地监管专业化能力不足

一是监管机构专门化不够。在中央层面，目前农村合作金融监管机构是银监部门；在地方层面，各地都明确了专门的农村合作金融监管机构，有的是地方金融监管部门，有的是农工部门。从形式上看，央地都做到了由专门机构履行监管职责，实现了监管机构专门化。但我国央地均非由专职农村合作金融监管机构履责，这与美国设立联邦信用社管理局专职负责监管农村合作金融相比，还有些距离。无论地方还是中央监管机构还有大量对他们而言更为重要的监管事务，农村合作金融监管只是他们所有工作中很小一部分，他们监管的精力往往被其它监管事务挤占。

二是监管队伍专业化素质不足。农工部门人员往往不熟悉金融业务，由之监管农村合作金融，很难做到监管队伍专业化，金融监管能力比较有限。实践中，农工部门的监管出现了农村合作金融发展不规范，引发地方金融动荡问题。在某地出现的农村合作金融组织倒闭事件中，资金互助社只向监管机构提供入股单、结息单、分红单等相关单据，而未提供账册、财务报表；实际上合作社未按有关规定设置财务账套，农工部门未能及时纠正[14]。相对而言，地方金融监管部门比农工部门人员的专业化更强一些，但也存在监管能力不足问题。一方面，地方金融监管部门本身没有明确的法定监管权力。金融监管部门最初设立的目的是协调地方金融监管和服务，各类金融法规都没有明确其对农村合作金融监管的授权。2017年第五次全国金融工作会议后，各地金融监管部门加挂地方金融监督管理局的牌子，但仍不具有名正言顺的执法权。另一方面，省以下地方金融监管机构人员匮乏，监管能力不足。地市级金融监管部门一般只有十几个人，县区级则大多只有几个人；金融专业素质也参差不齐，专业培训也很少开展，知识结构与监管对象复杂程度不相匹配，很难应对复杂的农村合作金融风险。

三是与其他组织制度化、常态化的合作缺乏。各地监管机构或多或少已与其他组织展开一些监管合作，但还没有建立制度化的合作机制，合作不够深入，主要还是政府部门单一监管。监管机构在市场基础信息搜集、分析等方面耗费大量精力，反而无力开展实际监管工作。

(四)央地监管不合理责任分担机制缺失

毋庸讳言，我国农村合作金融总体发展并不理想，这与央地监管机构监管不当相关。目前相关法规和规范性文件中只明确了监管机构的农村合作金融风险处置责任，缺少监管不当的法律责任规定。实际上，在央地各自独立监管情况下，除了明显违法行为可依法处罚外，监管不合理责任很难明确究竟由中央还是地方监管机构承担。

中央银监部门的严格监管阻碍了农村资金互助社设立，却情有可原。一是农村合作金融监管成本高、风险点多，客观上决定其无力对为数众多的农村合作金融组织进行监管，限制设立是不得已选择。二是发展地方经济并非银监部门主要责任，银监部门应当支持地方经济发展，但比较而言，其更多地关心全局意义上的金融与经济的契合，因此监管目标上“侧重于规范监管、防范风险，市场准入门槛高，审核过程严格。”[15]78-81

从地方监管机构来看，其重发展轻风险防范也具有合理性。农村合作金融主要为地方经济发展服务，发展地方经济又是地方政府的责任。在银监部门制定的《农村资金互助社暂行管理规定》过于严苛、设立难情况下，地方抓住政策机遇，大力发展本地农村合作金融，解决融资问题，实属无奈之举。地方经济发展情况往往是决定官员升迁的重要因素，而升迁后在原任职地遗留的金融问题基本与其关系不大，也激励他们采取短期化行为，将“发展”摆在“审慎”之上[15]78-81。

可见，在央地分别监管农村合作金融情况下，各自都有为自己不合理监管行为辩护的理由，追究他们的监管责任比较困难。而在央地协同监管下，发展农村合作金融是他们共同的责任，都应当对农村金融发展问题负责，追究他们的不合理监管责任将成为可能。如前所述，在央地协同监管情形下，先要对不合理监管责任认定，然后才能追究相关者责任。因为央地协同监管农村合作金融尚属构想，所以实践中也就没有责任认定、追究机制。协同央地监管农村合作金融亟需建立与之相适应的相关责任机制。

三、央地协同监管农村合作金融的实践机制

由上可知，我国的农村合作金融监管只有相互独立的、割裂的监管分工，而无协同监管机制，这是农村合作金融监管问题产生的重要原因。央地协同监管农村合作金融是实现有效监管的途径。与之相适应，应当建立相关的实践机制。

(一)央地监管分工实践机制

一是农村合作金融监管规则的制定主要由中央银监部门统一行使，地方不可独立制定监管规则。地方监管机构可以对属地农村合作金融进行有效监管，在其权限范围内制定具体的日常监管制度，但不应享有自主决定农村合作金融组织设立条件和程序的权力。我国当前既有银监部门制定的《农村资金互助社管理暂行规定》，也有各地自行出台的农村合作金融管理规定。在统一监管规则下，后者应当属于清理之列。但是统一监管规则不是简单地适用当前银监部门制定的《农村资金互助社管理暂行规定》，其因严格的准入限制而受到学界诟病，并不能适应目前农村合作金融的发展需要。对于中央银监部门而言，依法行政之“法”主要应当是全国人大制定的法律，而非其自行制定的部门规章。即使因为法律原则性、稳定性和滞后性的原因，其可根据不断变化的情况制定具体的监管实施规则，但制定依据也只能是全国人大制定的法律。当前，应当加强农村合作金融监管的立法，然后在此基础上，由银监部门制定具体的监管细则。

二是农村合作金融的具体运行监管主要由地方监管机构行使，中央只对规模大且影响范围广的跨地域组织进行监管。目前由中央银监部门直接监管乡(镇)、村农村资金互助社的做法不再适宜，应当改革为地方监管。目前地方监管存在由县级或市级机构承担注册、监督管理职责两种模式。笔者认为，从信息对称和监管效率出发，两种模式都有一定的可行性，问题是应当根据农村合作金融组织成员、资金规模和影响范围的不同在市、县级间进行合理分工。实际上，不仅市、县级监管机构可以对相应的农村合作金融组织进行监管，省级监管机构对规模较大、具有全省重大影响的组织也应当直接进行监管。进一步地说，中央监管机构也不是对农村合作金融组织的具体运行完全放手不管。从长远来看，农村合作金融应当是一个完整的体系，若干村庄的农村合作金融组织可以组成镇级联合社，在此基础上可再组成县级联合社，一直到在全国建立一个联合总社。考虑到联合社的集中性和影响问题，县级以上联合社应当由中央监管机构的地方分支机构监管，其中联合总社应当由中央机构监管。总之，分散、独立的小规模农村合作金融组织应当由县级监管机构监管，而规模较大的农村合作金融组织则需根据影响范围分别由地市级、省级机构监管，农村合作金融组织联合社根据其层级不同由相应的机构监管。与监管体制相适应，风险预警、处置由相应的监管机构负责，也即“谁监管、谁负责防范化解风险”，另一方应提供必要的协助。

(二)央地监管合作与制衡实践机制

一是建立信息共享机制。为实现监管信息共享，应当建立制度化的信息交流制度。地方金融监管部门应将农村合作金融组织业务经营、资金投放、违法情况和风险隐患等信息定期逐级上报中央，中央应将各地汇总信息和自身搜集、分析得来的信息及时通报地方，实现信息资源共享，进一步丰富各自监管信息资源。为提升监管效率，需要打造农村合作金融监管信息共享平台，便于央地监管机构及时互通信息，推进监管信息共享。

二是建立权力制衡机制。对中央监管权力进行制约需要依靠法律制度。这就要求加快推动国家层面立法，发挥法律对农村合作金融的统领作用，使央地分工监管真正做到有法可循。有学者提出，因为农村合作金融超出了中央监管的半径和能力，中央金融监管机构要向地方下放金融监管权，由地方对合作金融进行监管，发挥其不可替代的信息优势[2]。笔者赞成此分工主张，然而，如果把地方监管权作为中央监管机构对地方的“下放”，那么，中央就有可能出于各种目的而随时“上收”，进而违背央地分工监管的效率原则。所以法律应当明确，地方监管权力源于法律授权，而非中央机构的单向放权；中央监管机构与地方监管机构都是法律执行者，地方监管机构不是中央监管机构的附属。中央对地方监管执行权的制约是防止后者选择性执行统一监管规则，或者自行制定监管规则、突破法定监管范围的不可或缺手段。为此，法律应当明确中央银监部门可对地方机构依法监管情况进行监督检查。为保证金融监督功能的有效发挥，法律应当赋予中央金融监管机构相应的职权，如检查权、调查权、处分建议权、政策建议权以及限期改正权等等[16]。具体到农村合作金融组织来说，中央须对地方监管部门的执法合规性、风险处置适当性进行督查。

(三)央地监管专业化能力实践机制

一是健全专门化的央地监管机构。像美国那样设立专门的农村合作金融监管机构无疑比较理想，然而，在机构精简的背景下，此举难以实现。鉴于此，我们主张，首先，由金融监管机构承担监管职责。在中央层面仍由银监部门承担监管职责，在地方层面统一由地方金融监管部门承担监管职责。相对而言，地方金融监管部门比农工部门更有专业人才优势。从风险处置来看，地方金融监管部门负有协调处理区域金融风险防范和处置职责，金融风险往往由不当金融监管引发，监管主体和风险处置主体合一有利于促进其尽职监管。其次，在各金融监管机构下新设专门的职能部门，配备专人负责监管农村合作金融。

二是建设专业化的监管队伍。不掌握专门化知识不可能成为一个合格的农村合作金融监管者。因此，除了充实县区基层金融监管部门人员外，更关键的是培育具有专业化能力的农村合作金融监管队伍。在人员选择上，注重其金融专业教育背景和金融从业经历等条件；同时，配置“金融+技术”类金融监管人才，充分利用科技提升监管能力。在业务培训上，应加强农村合作金融专业知识教育，提升监管技能等。此外，应当建立专家顾问机制。农村合作金融监管的专业技术性非常高，发挥专家的知识优势是弥补监管机构专业化不足的可行途径。监管机构应当充分尊重专家提供的意见，并经过民主决策后形成监管依据。

三是健全与专业组织的协作机制。健全央地监管机构的购买服务制度，委托银行等金融机构监测农村合作金融组织资金流动状况；委托协会完成数据统计、汇总等工作；借助会计师事务所、审计事务所的专业优势对农村合作金融组织进行财务审计[17]。农村合作金融监管机构的购买服务制度应当明确服务主体适格条件、服务内容、购买方式和程序，以及双方权利、义务、违约责任等。

(四)央地监管不合理责任分担实践机制

一是建立监管不合理责任的认定机制。责任认定主体应当独立于央地监管机构，由专家学者、专业机构、农村合作金融组织和其它利益相关者等多元化的参与者组成。法律应当明确责任认定主体的参与方式、参与程序，赋予参与主体相应权力，同时要求其承担相应责任，以实现责任认定的法治化，保证责任认定结果的科学性。从认定内容看，主要包括：央地监管机构执行法律法规的合理性，即是否符合法律目的、是否有正当的动机、是否与当时的经济金融形势相符合、是否有较好的执法效果；早期风险干预的合理性，即风险源和敏感点数据库是否完备、风险研判决策机制是否科学、干预方案可行性和干预效果是否符合预期；风险处置的合理性，即风险处置方案是否与风险性质相适应、措施是否可行、落实是否到位和处置效果是否符合预期。

二是建立监管不合理责任追究机制。法律应当明确规定追究监管机构及监管人员不合理监管责任的原则、条件、程序和追责方式，解决责任不明、权责不对应的问题。从追责方式来看，除党纪处分外，还应采取民事和行政、刑事法律责任单一或多种并用方式进行。同时，法律要对追责机构的权限、权力行使程序也要有明确规定。为避免前任问题需要继任者担责现象出现，应当建立不合理监管责任终身追究制度。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。这为终身追究农村合作金融监管中的不合理行为责任提供了政治依据，同时也指明了追责范围。目前需要加强立法，建立终身追究不合理监管农村合作金融的重大责任制度，其中的关键是要确定“重大责任”的范围。总体来说，重点是追究农村合作金融监管措施严重失误或者监管不及时不到位造成重大金融风险的人员法律责任，对监管基本合理、没有造成严重后果的行为人不予追究。