新土地管理法背景下农村土地制度浅析

李特

摘要：本文对新土地管理法中农村土地制度的变化进行梳理，发现征地制度、建设用地入市和宅基地制度有重大突破，包括缩小征地范围，变更补偿标准，破除集体土地入市法律障碍，允许经营性建设用地入市，允许宅基地有偿退出，鼓励宅基地盘活利用。在此基础上，本文对农村土地制度的这些变化和影响以及今后改革的方向作简要评析。

关键词：土地征收；经营性建设用地；宅基地

近年来，我国一直在探索农村土地制度改革。2015年国务院在北京大兴区等33县（市、区）进行土地制度改革试点，通过此次试点，总结了一些经验。2019年对土地管理法进行修订，2020年1月1日正式施行。此次修订，对农村土地制度影响最重要有三个方面，土地征收制度、建设用地入市和宅基地制度。现结合2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称新土地管理法），对农村土地制度改革进行简要评析。

一、土地征收制度

土地征收制度方面的改变主要有两点。

一是缩小了征收范围。旧土地管理法只规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但并未对“公共利益”进行明确定义。此次新土地管理法明确了公共利益，列举了6种，包括军事外交、政府组织实施的基础设施建设、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设六种情况。

二是变更了补偿标准。旧土地管理法规定补偿费用只包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。新土地管理法增加了住宅补偿费和社會保障费。旧土地管理法规定土地补偿费按照土地年产值的倍数设置上下限，新土地管理法以区片综合地价为补偿标准。新土地管理法保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。

此次修订总体来说缩小了征地范围，以前发生的随意侵占耕地的情况会减少，对农民土地权益的保护增强了。私有产权并非神圣不可侵犯，任何人的权利都是有限范围的权利，都有边界，农民的土地权益也是如此。政府主要有两个作用，一是为市场经济提供保护私有产权的法律制度这种游戏规则，二是运用强制力来降低涉及大量人参与的地役谈判的交易费用。在土地利用这方面，需要政府的强制力将土地征收为国有后进行“招拍挂”以降低土地使用权受让者与数量众多的农户谈判的交易费用。征地范围的缩小，使得政府征地的能力受限，一些有利于全体的建设项目需由市场上土地使用权的需求者与农村集体各成员直接谈判，费时费力，甚至流产。

幸运的是，此次修订在缩小征地范围上留有余地，可以征地的六种情形中有一种，即在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的，可以依法实施征收。目前相关部门尚未明确何为成片开发，存在可探索空间。成片开发的定义对征收范围有着较大的影响，对政府作用的发挥也有着较大的影响。笔者认为，对成片开发不可限定过死，否则政府征地范围极度狭窄。应立足于政府建设需要，由各地自行裁量，通过区域竞争，提升整体经济实力。

关于补偿标准的变更，从整体上来看，补偿提高了，被征地农民的补偿更多了。但农户这种增加的补偿收益的获得并不均匀，能被征的绝大多数都是城市郊区土地，而且经济越是发达的地方，其郊区农民获益就越大。

农民土地的增值得益于政府的规划和基础设施的建设，而基础设施建设的资金主要来自土地出让金，这些土地出让金就是由通过“招拍挂”获得国有土地使用权的单位和个人缴纳的。正是政府收取的土地出让金用于基础设施建设，被征的土地价值才上升。而被征地农民并未为自己的土地付出过超出其贡献的代价，并未对即将获得的基础设施服务付费，就想享受增值收益。天下没有免费午餐，要获得这些基础设施服务，必须付费，在我国就是通过缴纳土地出让金。因而给农民过高的补偿是不太适合的，因为这一方面会强化农民的不劳而获预期，另一方面会增加政府支出。

幸运的是，此次修改，并未规定补偿价为市场价，而是综合片区价，这既增加了征地补偿，又未因完全按市价补偿而给政府公益事业造成过大的阻碍。

二、建设用地入市

建设用地入市方面的改变主要有两点。

一是破除了集体土地入市的法律障碍。旧土地管理法规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，所以集体经济组织外的单位或个人要使用集体建设用地，必须先将集体建设用地征为国有，然后通过“招拍挂”取得所有权。新土地管理法删除了这条。

二是经营性建设用地可入市。旧土地管理法规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。新土地管理法改为符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用。

集体建设用地包括三类，一是乡镇企业用地，二是公益性建设用地，三是宅基地。新土地管理法规定符合条件的经营性建设用地可以入市交易用于非农建设，但是对其他集体土地未做明确规定。其中乡镇企业用地是经营性建设用地，符合要求可以直接入市交易。公益性建设用地一般而言不可入市交易，因为入市交易后使用权转至集体经济组织以外的单位和个人后，他们必定要进行盈利性项目建设，这与公益性建设用地的性质背道而驰。宅基地是否可以入市交易，此次新土地管理法未明确规定，只做了原则性规定。宅基地先按下不表，下文再述。

经营性建设用地入市为城市建设用地提供了来源，在当前各地城市建设用地不足的情况下，经营性建设用地入市盘活了农村沉睡资源，一方面有利于缓解城市建设用地不足的问题，另一方面增强了农村集体经济力量。内地乡镇企业很少，相应的经营性建设用地也少，而且内地经济落后，经营性建设用地在市场中的价值也偏低。沿海发达地区乡镇企业多，建设用地也多，入市交易的收益也多。

需要注意的是，所谓经营性建设用地，其实就是指乡镇企业用地。过去特殊历史时期，乡镇企业的发展带动经济的增长，这些乡镇企业使用的土地是集体土地，形成了经营性建设用地的事实。当前，工业企业都是集中在工业园区，而非零散地分布在农村。乡镇企业已经退出历史舞台，乡镇企业用地现在利用率较低，经营性建设用地入市正是解决这个历史遗留问题的时机。这些因特殊历史原因形成的经营性建设用地入市交易，就可以盘活农村土地资源，提高利用效率，提升农民收入。

现在有一种做法，通过一定的方式将集体土地中的非经营性建设用地转为经营性建设用地，然后入市交易，这样就变相形成集体土地自由入市。笔者所在的县城也曾尝试过这种操作。对这种做法，学界因对经营建设用地入市的不同认识而有两种截然不同的态度。一种观点认为，经营性建设用地入市是为了还权赋能，盘活沉睡的土地资源，所以认同将其他集体建设用地想尽办法变为经营性建设用地。另一种观点认为经营性建设用地入市的目的仅仅是为了解决历史遗留问题，决不能再新增经营性建设用地，即只能在存量上进行操作，不能做增量文章。

三、宅基地制度

宅基地制度方面的改变主要有两点。

一是允许有偿退出。新土地管理法新增了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”的规定。

二是鼓励盘活利用。新土地管理法新增了“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”的规定。

宅基地有偿退出和盘活利用都增加了农民宅基地产权的完整性，给予农民更多的选择权和支配权，使其可以更加有效的利用宅基地，在保证居住属性的基础上强化宅基地的财产属性。但是，此次修订增加的这两点只是对宅基地流转的一种原则性的规定，并未补充详细具体的规定。

2015年国务院在北京大兴区等33县（市、区）进行土地制度改革试点，就已经在进行宅基地制度的改革了，2018年中央一号文件也提出探索宅基地的所有权、资格权、使用权三权分置改革。但是此次土地管理法修订，并未将三权分置体现在新修订的土地管理法中。

之所以未将三权分置体现在新修订的土地管理法内，笔者猜测可能是当局认为这种改革事关重大，耕地和宅基地是农民的根本，宅基地制度的改变影响农民最基本的生存问题。很多人担心在宅基地制度改革上走得过快会导致农民失去宅基地而为社会发展埋下隐患。有人认为宅基地涉及农民居住权的问题，不能允许自由交易。即使由于城市化，农民进城务工，宅基地和农房空置，但其可作为农民在城市生存不下去时返回农村的退路，这种空置的宅基地是城市化进程中的“资源冗余”，空置无妨。

但农民自有自己的考虑。作为宅基地及住宅的实际使用人，农民可以将其使用权进行转让，发挥其资源优势，充分利用，实现资源的优化配资。虽然囿于土地集体所有的限制，宅基地的流转上存在诸多障碍，但是通过三权分置，可实现在不违背集体所用和保障农民宅基地资格的基础上，实现宅基地的充分高效利用。笔者所在地区专门出台过关于农村宅基地三权分置试点的的政策意见，鼓励农户利用空闲农房经营农家乐民宿。随着全国农村宅基地三权分置试点改革的推进，以及三权分置成果的显现，相信将来会在全国推行。

四、结语

新土地管理法吸纳了前期大量农村土地制度改革试点的经验，对農村土地征收、建设用地入市、宅基地制度等方面进行了重大修订，包括缩小征地范围，变更补偿标准，破除集体土地入市法律障碍，允许经营性建设用地入市，允许宅基地有偿退出，鼓励宅基地盘活利用等，这对农村发展和农民增收有着很大的促进作用。然而，新土地管理法的修订实施并不意味着农村土地制度改革的完成，在农村仍有不少土地相关问题未得到解决，这需在农村土地制度改革中继续探索。■

参考文献：

[1]中华人民共和国土地管理法.http：//www.npc.gov.cn/npc/ c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6e8473347.shtml.

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[3]贺雪峰，桂华，夏柱智.地权的逻辑3——为什么说中国土地制度是全世界最先进的[M].北京：中国政法大学出版社，2018.

[4]贺雪峰.地权的逻辑1——中国农村土地制度向何处去[M].北京：中国政法大学出版社，2010.

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[6]李俊慧.地役权·外部性·科斯定理.载微信公众号李俊慧[M].北京：中国人民大学出版社，2016-09-05.

[7]周其仁.城乡中国[M].北京：中信出版社，2017.

[8]刘守英.土地制度与中国发展[M].北京：中国人民大学出版社，2018.

作者简介：李 特（1989—），男，汉族，湖北石首人，中共云和县委党校讲师，经济学硕士，主要从事制度经济与产权经济研究。