乡村振兴战略下浙江省农村社区治理的探索·成效及完善机制

摘要 农村社区治理现代化是基层社会治理现代化的核心内容和微观基础，是乡村振兴的社会基石和重要标志，是国家治理体系和治理能力现代化的重要特征和必然要求。浙江省农村社区治理先行探索成效显著，但也存在管理人才缺乏、公共服务有待优化、“三治融合”虚化、动力机制不足等现实困境。消解农村社区治理困境，需要秉持以人民为中心、城乡一体的治理理念;畅通多元渠道，化解人才变量问题;优化服务设施，梯次推进城乡公共服务均等化;整合创新，构建“三治融合”的治理体系，打造“人人有责、人人尽责”“共建共治共享”的农村社区治理现代化格局。

关键词 农村社区;治理现代化;困境;治理;消解路径

中图分类号 D422.6文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2020）22-0258-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.22.068

Exploration，Effect and Improvement Mechanism of Rural Community Governance in Zhejiang Province under the Strategy of Rural Revitalization—An Empirical Study of Three Villages in Jiangnan Town， Tonglu County

JIN Guo-qun （School of Marxism，Zhejiang Technial Institute of Economics，Hangzhou，Zhejiang 310018）

Abstract Modernization of rural community governance is the core content and micro-foundation of modernization of grass-roots social governance， the social cornerstone and important symbol of rural revitalization， and the important feature and inevitable requirement of modernization of national governance system and governance capacity.The first exploration of rural community governance in Zhejiang Province has achieved remarkable results， but there are also some practical difficulties， such as lack of managerial personnel， public services to be optimized， integration of the three rulings， lack of dynamic mechanism and so on.To solve the plight of rural community governance， we need to adhere to the concept of people-centered， urban-rural integration; unblocked multichannel， resolve the variable problem of talent; optimize service facilities， promote the equalization of urban and rural public services step by step; integrate innovation， build a “three-way integration” governance system， and create a “everyone is responsible， everyone is responsible” and “co-construction， co-governance and sharing” rural community.

Key words Rural communities;Modernization of governance;Dilemma;Government;Dissolution path

基金項目 杭州市哲学社会科学规划课题成果（M19JC029）;浙江省社会科学界联合会研究课题成果（2019B01）。

作者简介 晋国群（1977—），女，河南信阳人，讲师，硕士，从事农村基层社会治理研究。

鸣谢 感谢薄子超等同学为该研究提供调研数据。文责自负。

收稿日期 2020-06-30

在实施乡村振兴战略下，农村社区治理现代化既会受到原有体制路径惯性思维的影响，也会受到农村现实环境的制约，需要经历长期探索的过程。准确把握当前农村社区治理现代化转型的挑战，提升农村社区自治能力，是当前极为关键的问题。笔者以桐庐县江南镇深澳、荻浦、环溪3个特色保护古村为个案，围绕农村生态宜居环境、公共服务、乡风文明和基层协商民主等方面展开调研，分别对镇领导、村委、村民、创客等进行访谈，了解农村社区治理的物质基础和社会基础，剖析浙江省农村社区治理的优势与困境，探讨新时代如何继续保持治理优势、消解困境的策略。

1 浙江省农村社区治理的特色与优势

1.1 “千村示范，万村整治”成就宜居美丽乡村

浙江省是“两山理论”的策源地，政府将环境保护作为长期发展战略，依托“千万工程”即“千村示范，万村整治”工程主导生态环境治理，“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念深入人心，为农村社区治理发展提供了良好的宏观环境保障。江南镇三村是旅游资源丰富的特色保护农村社区，生态环境治理呈良性态势。政府有顶层设计，村委有行动，村民有响应。农村社区建设与治理尊重农民意愿，不断满足居民对居住条件、居住环境的改善需求[1]。本着生态环境就是资源的理念，街巷布局合理、村落绿化美观、村容整洁、环境污染少。

1.2 城乡一体标准治理，优化公共服务配置

乡村振兴旨在优化配置公共资源，逐步完善农村社区基础设施、商业设施、医疗卫生和教育条件。江南镇3村总体上做到了“病有所医，老有所养，弱有所扶，民有所乐”。目前基层农村青壮年劳动力多数外出发展，社区的公共服务是老人们强大的后盾。村两委将政府与社会资金补助等优惠政策落到实处，各村均有老年协会保证老年人的应获权益。在荻浦，助老协会会员定期上门陪伴老人，助老协会的前身是中老年会，资金由县里下批，由一些年轻人做类似志愿者的服务。各村社区设有卫生室。对于

村社区不能医治的疑难重症患者，有相应的双向转诊制度的，可以去县级或转到杭州医治。

1.3 重视乡土文化挖掘与传承，以文化滋养乡村振兴

有效的社会治理，无不建立在高度的文化认同上。江南镇3村借助古建筑、历史文化等优势，分别打造以孝道、易理、莲语为文化基魂的农村社区。文化礼堂是农民的精神家园，是浙江农村的金名片。文化礼堂凭借文化礼堂等载体维系道德伦理，纯化滋养社区居民的心灵，营造乡土文化氛围，激发农村社区治理的內生活力。江南镇3村文化礼堂投入力度大，县图书馆每半年更新阅览室中的书，村图书馆、书屋服务正常，村里的古戏台在特定的节日请戏曲演员进行演出。深澳村有一个人民公社时期建造的大礼堂，用作演戏、放电影。环溪村有一间阅览室满足村民日常阅读需要;荻浦村图书馆的设施最完备，管理更到位，书籍数量和借阅人数也更多。

1.4 他治与自治良性互动，协商民主深入人心

浙江省发挥基层党组织领导核心作用，乡镇政府的社会管理能力正逐步增强，镇政府、村两委与村民之间的交流沟通更加顺畅，形成以农民权利为中心，政府公共管理、农村社区与村民的良性互动。受访的村书记、村民反映村委会的自治能力、自治水平较高，服务意识强，行政色彩淡。村干部履职清单通俗明晰，村委会发挥统筹作用，能够做到政府有工作指示，村委第一时间主动与村民沟通、传达信息，积极利用一切资源为村民排忧解难，两个主要方面凸显：一是土地纠纷少。最初土地分户时，村委将原始资料管理得当，村户土地纠纷鲜有发生。二是一切以村民利益为重，让村民“最多跑一次”。社区居民遇到问题向村委提出，村委干部必当倾力而为，村民利益得到保护，矛盾减少，生活质量也随之变高。从江南镇3村社区治理调研情况看，被访村民一致认为生活水平明显变好。村民获得感、安全感、幸福感强。

2 农村社区治理现代化面临的主要困境

2.1 管理人才缺失，制约农村社区治理现代转型

农村社区治理最根本的困难在于青年后备管理人才缺乏。从村委角度看，村委人员配备不足，村干部年龄偏大。为了减轻上级政府的管理负担，村里的事情尽量内部解决，村干部日常事务繁重，行事以便利为准。村委工作推进对大学生村官依赖性强，如多数文件和台账都是要靠“村官”来做。由于大学生村官编制问题及相关政策红利减弱，村官招聘工作难以为继。从村民角度看，参与村内事务的村民在绝对数量上急剧减少，原子化、分散的状态限制了其自身的利益诉求表达及行动效能。农村社区中受教育程度较高的年轻人基本在城市工作或安家落户，外出务工者多半自动放弃对村内事务的治理权利，参与治理的主体主要是一部分留守村民，留守者文化层次普遍偏低，直接参与农村社区治理的村民们中妇女的比重偏小，中年男性通过选举进入村委会参与治理的概率非常大。

2.2 居民自治机制虚化，“三治”融合有待提升

2.2.1 基层治理强行政削弱居民自治。

农村社区治理要承接和协助来自不同部门下延的政务，政出多门、多头管理的“碎片化”局面[2]，带来了繁杂的村级事务，村委变成了一个准行政机构。从荻浦村村委了解到，现在老百姓办事“最多跑一次”执行得非常好，但是村委不能只跑一次，“因为你不是老百姓，是村干部”。农村社区自治组织的村委会，由于村集体没有太多的资源支配，缺乏履行职能相应的资源、资金支撑，往往又依赖于乡镇政府，这也进一步加深了农村社区治理的行政色彩[3]，一些上级部门可能在年度工作总结等其他工作中需要用到数据，要求村里整理表格。实际上，大部分台账对于村委工作而言是没用的，且村里的干部多半年龄偏大，不适合做文件和台账工作，到了下半年，大量的台账工作积压，村干部压力很大，更影响处理其他村务的精力。村干部为村里办事，如果政府效率不高会对其工作热情有一定的打击。不过接受采访的村干部乐观地表示“这个在调整规划当中也是蛮正常的现象，以后会有好转的”。

2.2.2 农村社区居民治理意识缺失。

农村社区居民无心关心村务，村民自身事务变成占整个村干部工作很大比重的行政事务。“空心化”使部分村民“不在场”，留守妇女、老人不能充分行使知情权、质询权、监督权。大部分村民对村委的工作范畴并不了解，导致任何问题都会交由村委去处理，作为服务者的村委无法拒绝村民的求助，所以大多数时候村委都是作为一个枢纽，帮助村民与相关部门进行沟通，简单来说，就是村民把村委当“110”，可惜村委只是“114”。村民议事会、村民大会因为在村人员的数量少、到会率不高而召开的频率低，村务很少及时准确地公开。在为数不多的“讨论会”上，村民因为主观或客观原因不能充分表达个人意愿，导致个人诉求得不到有效回应和满足，“讨论会”实际上成为“宣布会”[4]。

2.2.3 农村社区文化精神长久维系艰难。

农村社区治理深层次的根基是乡土文化精神内核，它孕育着深厚的道德基础。调研中，荻浦村村委指出，美丽乡村建设，靠的不是“有钱”，而是“有心”。美丽乡村建设得如何，并不是看这个村庄的公园设计得多么漂亮，简单地“涂脂抹粉”只要有资金都能做到。真正的美丽乡村，不只停留在美丽的外貌，而是美在其乡土文化精神内核。荻浦村的图书馆和村刊创立并不难，难的是后续的管理。村民是农村公共文化建设的主体，但在离农化、陌生化与空心化社区[5]的背景下，农村居民的“缺席”对文化秩序的重构无疑是个严峻的挑战。

2.3 多元主体角色不明确，农村社区服务功能尚不完备

2.3.1 治理机制不健全，社区社会组织培育受限。

多元主体角色不明确，缺乏公共服务机构，导致本属于政府履行的部分公共服务职责落到了村委会身上，然而村委会条件所限以及不具有政府功能等因素，最终不仅使公共服务的传递出现问题，而且也损害了其自治功能，难以结出农村社区良性治理的美好果实，严重影响社区管理和服务的效率和水平，从而无法满足居民的需求。以老年食堂为例，目前3村失去了曾经的乡镇企业优势，经济实力不强，老年食堂要长久地运转必定要有经济支撑，全部由政府出资可行性不高。此外，专业的社会工作者、社区组织等介入缓慢，阻碍了社区治理现代化的步伐[6]。

2.3.2 农村社区工作人员配备不足，无法打开优质服务局面。

传统社区工作机制很难适应新型农村社区治理的高要求，无法打开全面的服务局面。如政府在医生编制方面扶持力度不够。基层医务人员配置不充足，卫生室医务人员一部分上门为行动不便的老年人做检查服务，普通村民自行前往卫生室。因为患者大多为年老村民，且人数众多，导致卫生室在职人员工作繁忙，村民难以得到正常的医治服务。深澳村卫生院是私人医院转国有，村民认为失去了原本的营利目的，所提供的服务不及从前;荻浦村有2个医疗室，一个是中医世家的私人诊所，单人坐诊;另一个是村卫生室，也只有1个医生且双休日不开门。桐庐县目前实施的方案为卫生系统统计好在医院确诊过的60岁以上糖尿病和高血压病患名单，每天会有1～2位医生定时分地区上门服务病人，不失为一种减轻农村医疗负担的方法。

3 农村社区治理的困境消解及完善机制

3.1 治理机制：整合创新，破解“三治融合”难题

3.1.1 延续德治引领，重塑乡土精神。

与城市社区不同，农村社区依然是乡土性很强的礼俗社会，居民更注重礼节与人情等道德规范与社会信任认同。继续发挥德治优势，从内心最柔软的情感、社会舆论与自我修养规范居民的行为，“一把钥匙开一把锁”有效地化解农村的矛盾。浙江省农村社区将社会主义核心价值观和中国传统孝道等传统文化有机融入村规民约，弘扬文明乡风、和顺家风、淳厚民风，使新型伦理道德“软治理”内化于心，外化于行，以规立德涵养农村社区治理的传统文化氛围，净化引导社会风气，凝聚向上向善的人心，守护农村社区德治秩序，为自治、法治赢得社会认同。

3.1.2 转向法治保障，推进现代规则治理。

法治是实施乡村振兴战略的内在要求和有力抓手，也是夯实农村社区治理的固本之策。农村社区治理要改变以往法治氛围较弱的情况，防止社区权力随意运行。治理理念从人情化转为法治化，以规范化的“硬治理”将各项民生政策落地。①推动法治工作网络和法律从业人员等法治资源和力量下沉，建设覆盖农村居民的公共法律服务体系，提升农村社区治理法治水平。②持续加强普法宣传，加强对基层干部和村民的法治教育，培养办事依法、遇事找法等法治思维的，使农村社区居民敬畏法律、尊崇法律。③有良法可依，清晰定位并完善居民自治法律法规。可将国务院及地方政府的相关法规进行补充，鼓励地方人大根据本地区的实际情况制定相关条例[7]。完善村民自治章程，修订完善村规民约，落实村规民约的备案制度。④列好村干部的小微权力清单，完善农村社区干部考核机制。厘清基层政府、村委会、社区村民代表大会、社区理事会和社区监督委员会的关系;依法培育农村社会组织;厘清农村社区内部组织体系的关系。⑤探索村民小组协商的有效方式，逐步实现社区协商规范化、程序化、制度化。在政府的引导下进行，通过规则之治促进农村基层民主有序良性发展。

3.1.3 回归自治本质，激发民主活力。

3.1.3.1 发挥基层党组织的核心地位，创新党领群治工作机制。农村社区自治面临的首要课题是如何在坚持党的领导和基层群众自治的基础上，处理好党的领导与扩大农村基层民主的关系;如何在肯定和尊重农民主体地位的同时，确保基层党组织对农村社区协商发展的推动力与领导力[8]。当前要充分发挥基层党组织在农村社区治理的领导核心地位，切实增强政治功能和服务功能，发挥党委领导，党建引领和以村民自治为基础的党领群治工作机制。农村基层党组织要动员组织农村自治组织、群众组织、经济社会服务组织建设，发动农村居民广泛参与农村治理促进村级组织开展自治活动，以党的领导与基层民主相互协调推进农村治理现代化。

3.1.3.2 增权赋能，扩大基层治理自主空间。基层政府与社区是指导与被指导关系。在社区治理实践中，镇政府对农村社区自治的引导变为了主导，侵蚀了农村社区部分自治权力，挤占了自治空间。村委会是双重职能的结合体，但行政职能往往超过自治职能，使其成为政府的执行机构。为了使行政权与自治权能够良性互动与有效衔接，首先，政府不得越位，尽量回缩行政权力，清除其渗透在农村社区中的压力，变压力型体制为动力型体制。基层政府官员要以“壮士断腕”的决心改变对农村社区控制的惯性思维，真正做到“放管服”，提高政府官员的服务意识与能力。县乡村一体联动，加强政府服务能力建设，落实、落准和落细农村社区工作事项准入和清单制度，切实做到民主协商。其次，增权赋能，归还村委会自治性质，褪去村委会的行政色彩。充分发挥村委会和监督委员会等基层自治组织的智慧，赋予村民更大的自我服务、自我管理和自我监督主动权，让农村社区选举、决策、执行真正来自于民意，让村委会的工作重心放在村内事务的自治上，充分调动村民参与治理的积极性。走群众路线，赢得村民的信任和支持，才是调动村民参与的前提和基础，使村民自治制度运转起来并不断融入农村社区治理全局，继而推动农村发展。

3.1.3.3 尊重農民主体地位，激活农民内生动力。农村社区治理现代化归根结底是人的现代化，真正意义上的自治需要激发农民内生能力尤其是公民意识的培养、利益的表达。当前农民利益表达能力不足成为基层治理现代化的重要制约因素。以人民为中心，打造人心共同体。农民的事农民自己说了算，“村民说事”等居民自我治理是实现农村社区有效治理的根本途径。 首先，打通政策“最后一公里”，满足农民主体利益的需求，积极挖掘本土“能人”。积极引导和培养居民自组织能力、自主性[9]。其次，政府部门加强公民意识的宣传力度。让村民明白村务协商、决策与每位村民的切身利益相关，树立主人翁意识，形成基于村民利益的公共意志，转变农民“搭便车”的思想，促进农民自我意识的觉醒、社会知觉的养成，习惯并且有能力参与社区治理，不再对村委会、村党支部等干部的行政安排“言听计从”。要求村干部及时透明公开政务，提高“村民大会”“村民代表大会”的召开频率，以平等、协商和合作的方式参与到社区治理中来。消除村民对一些非政府组织、非营利性组织的误解，允许非政府组织、非营利性组织对村务进行有效参与。

3.2 人才機制：畅通多元渠道，化解“人”的变量[10]问题

3.2.1 提振农民精气神，点燃变革激情。

农村社区居民精神，是乡村振兴的原动力。中国历来重视人的精神追求，继续发挥浙江人的首创、实干、进取精神，通过支持先进、奖励创新等措施，鼓励农民有信心依靠自身的力量振兴乡村。

3.2.2 争取校地合作，加强职业教育培训。

随着农业供给侧改革、互联网+农业等新业态的发展，农业从业主体将面临变革，新型职业农民群体积极涌现。新型职业农民是农村社区治理的内生资源，为农业现代化注入新的生机和活力。政府通过财政投资、价格支持、金融支撑等激励方式，争取高等学校、职业院校等校地合作，尽快建立职业农民的在地学习机制和农村基层干部的终身学习机制，培育农民现代化的理念，提高农民经营素质，提升农民受教育水平，提高农村自我管理、自我服务和自我发展的能力。

3.2.3 充分动员“乡贤”，让“贤”不“闲”。“乡贤参事”是农村社区治理的新亮点。“乡贤”特指经济条件好，政治觉悟高，组织能力强，有较高声望，时间也相对充足的乡村能人。就其群体构成来看，既有长期工作生活在乡村，对村庄事务和村民意愿都十分熟悉的老干部、老党员、老教师和致富能手等，有早年离开乡土在城市奋斗打拼，现退休或退居二线后回归故土，有希冀通过故土再次升华自己人生价值的退休公职人员、学有所成的专家学者、企业家群体、返乡务工人员等。乡贤组织以乡情乡愁为纽带，吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，积极参与农村社区公共事务治理，反哺乡村经济、引领乡风文明、传承传统文化。

3.2.4 扩大志愿者队伍。建议吸纳有情怀又有专业优势的高校专家学者、高校大学生群体积极投入到农村社区治理中来。实现大学生下基层志愿服务的常态化和规范化，尤其是大学生可以利用假期社会实践活动，进入农村社区参与各项社会管理和服务工作，弥补当前农村社区管理和服务专业技术人员力量不足的缺陷;继续加强体制内帮扶力量如大学生村官、驻点包村干部、机关党员到农村任职挂职干部等进入农村;建立健全人大代表和政协委员联系农村居民、支持农村社区发展机制。总之，调动一切社会积极力量为农村基层治理提供智慧与方案。

3.3 服务保障机制：优化完善服务设施，消解城乡公共服务失衡问题

农村社区公共服务薄弱是农村青壮年人口向城镇持续外流的重要原因之一，两者互为因果，农村人口持续外流又会加剧农村公共服务的有效供给。乡村振兴战略下，需要不断优化公共服务理念，将农村社区治理置于城乡一体化治理体系、国家治理体系与治理能力现代化之中，借鉴城市社区服务经验，促进城乡社区治理无缝对接与融合，优质服务资源下沉，完善农村社区服务体系。①藉由“精准扶贫”等政策的实施，进一步加大农村公共服务的投入，提供充足的财政支持，完善教育、医疗、卫生等农村社区生产和生活基础设施、服务保障机制，提升农村基本公共服务水平，为社区治理的成长提供物质基础。②通过健全市场机制，充分吸纳社会力量扩充多元治理主体，提升公共服务品质。政府财政供给及公共服务能力是有限的，仅依靠国家投入建立公共服务体系难以充分满足农民日益增长的美好生活需求[11]。可以采取政府购买服务的形式，给予商会等各类社会组织一定的权限和足够的生存发展空间，发挥它们在医疗、教育、养老等公共领域的优势，推动服务下乡，协同提升农村社区公共服务。③充分利用农村互联网的发展普及，进一步提升农村社区智能化治理水平，运行公共服务信息平台为居民提供包括家政和医疗就近便利服务。④利用区位条件，充分挖掘农村内部投资潜力，以乡土文化及乡愁情怀为基调发展休闲农业和乡村旅游业，吸引城市人员及资本下乡，实现村民与投资企业的双赢，为村民创造更多的就业机会，有利于留住农村人口，有利于青壮年劳动力的分批回流，有利于为农民提供多元化、多层次和便捷可及的服务，逐步实现城乡基本公共服务均等化，提高新型农村社区的吸引力，解决留守村民及返乡农民后顾之忧，破解农村社区老龄化困境。

参考文献

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