马克思系统论视域下基层治理中的审计思维

邓若玉　胡煜

【摘  要】十九大报告提出，要加强和创新社会治理。基层组织是社会的组成单元，基层治理是国家治理的基础。当前，在基层治理中还存在管理思维与服务思维、法治与人治、政府主导与多元参与这三个维度的矛盾冲突。在新的历史方位下，要求审计工作提高整体思维、法治思维以及协同思维，进一步推动政府职能转变，加快基层治理进程。

【Abstract】The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China put forward that social governance should be strengthened and innovated. Grassroots organizations are the components of society， and grassroots governance is the foundation of national governance. At present， there are three dimensions of contradictions and conflicts existing in grassroots governance， namely， management thinking and service thinking， rule of law and rule of man， government leadership and multiple participation. In the new historical direction， audit work is required to improve the holistic thinking， rule of law thinking and collaborative thinking， further promote the transformation of government functions and accelerate the process of grassroots governance.

【关键词】系统论;基层治理;审计思维

【Keywords】system theory; grassroots governance; audit thinking

【中图分类号】F239;A811                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）12-0151-03

1 引言

十九大报告指出：党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。基层治理与人民群众关系最为密切，关乎民生、体现民意、紧贴民情，是国家治理体系落实到基层的关键一环，对依法治国、维护长治久安、治理现代化等方针政策实施具有重要推动作用。马克思主义系统论认为，任何社会形态都是一个特定的有机系统，组成部门、资源要素、管理手段、政治体制、经济政策等都是其中的要素，社会形态的正常运转要求注重各要素间的关系，以系统的思维把握好整体和部分的关系，注重相互间的影响和作用。马克思主义系统论不仅在公共管理领域具有非常强的理论影响，而且对我们积极推进基层治理具有重要的指导价值。在基层治理中，同样需要从马克思主义系统论的视域，重视各构成要素之间的整体性、层次性及关联性。

审计作为基层政府系统的治理要素，在推动公平正义、规范公权力运行、维护人民根本利益等方面发挥着至关重要的作用。在新的历史方位下，探讨如何以系统论视域树立审计思维，进一步推进基层治理，具有深远的现实意义。

2 当前推进基层治理的现实冲突

①治理思维上表现为管理思维与服务思维的冲突。党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。服务型政府的理论内涵在于从理念转变、制度转变及行为转变三方面。理念转变方面，应尽快从管理转变为服务，长期以来，基层政府行政管理者权力本位、官本位的思维依然根深蒂固，其作为基层治理体系中的“经济人”个体，难以避免地具有利益驱使特性，对于基层行政管理者，更多的是监管意识而非服务意识，在公权力行使中缺乏以人为本、服务人民的用权观，依然以管、治、罚为主要手段;制度转变方面，要求服务型政府打破权力部门的利益藩篱，理清权责界限，由治理部门变为服务部门，这必然会使各权力部门在政府行为中以提供公共服务为主，惩治管制为辅，其部门间利益格局受到破坏，从而导致一些服务意识淡薄的部门和个人不愿放弃公权力，只顾部门利益，片面追求领导权威和个人政绩，利用公权插手关键领域和关键项目，对重要的项目审批、社会资源分配等环节进行收费、处罚、越权管理、设置障碍等，对一些服务性职能则不闻不问、爱管不管;行为转变方面，要求基层政府行政管理者摒弃官老爷形象和理念，不再仅仅把基层治理作为权力监管、权力管制、权力处罚，更多的是以群众需要作为服务先导。

②治理方式上表现为依靠法治与依靠人治的冲突。习近平总书记指出，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。基层治理作为全面推进法治建设中的重要内容，其治理效果直接影响着基层社会法治建设的进程和总体成效。但在基层实践中，基层治理的合法性、合理性、有效性常常难以实现有机统一。从部门行为上看，不少基层权力部门长年累月处于基层矛盾处置的第一线，纠纷错综复杂、事务类别繁多，而权力部门人员有限，严格按照法治程序进行处置，战线容易拉得过长、耗费时间精力、投入大量人力。因此，一些部门及领导认为基层治理中法治仅仅是花架子，人治才行得通，轻视法治治理意识，重视个人权威、主观判罚等在社会矛盾处置中屡不鲜见。而对于一些较为棘手，或是长期存在的矛盾问题，为了不激化矛盾无原则让步，虽然看似平稳解决问题，但将隐患埋藏其中，这些不稳定因素常常被转由群众买单，矛盾处置责任由其他部门或是继任者承担。从公权力实施个体上看，一些行政管理者在工作方式上主观执政的现象严重，崇尚人治主义，依法治理、依法办事沦为空话，甚至以权谋私、知法犯法，极易引发矛盾难以调节、利益分配不均、激化社會矛盾甚至群体性冲突。

③治理主体上表现为政府主导与社会参与的冲突。十九大报告提出，创新社会治理，建立共建共治共享的社会治理格局。基层治理的有序推进，对治理主体除了要求合法化外，还应实现多元化，营造各方齐抓共管的治理新局面，杜绝原先政府部门一揽子管理的独角戏，而应转变为权责清晰的有限型政府，以系统论视域正确认识和发挥系统内部各组成要素的作用，多方搭台，激活各要素活力，使其参与到系统治理中，以开放包容的心态平等地对待各类社会主体，整合各类治理资源，号召社会各界、民间组织、群众个人等共同投身基层治理中。但在基层实践中，政府主导与多方参与的冲突仍然较为普遍，如一些基层行政管理部门死守着一亩三分地，认为部门作为基层治理实施主体，不愿意引导社会各界共同参与管理，甚至连基本的政务公开化都多方阻扰，意图将治理权力当成自家权威的武器，或是有选择性实施共享共建，对一些不涉及重大利益的事项采取多元治理，对涉及部门利益的事项，尽管与基层群众利益息息相关，也选择唱独角戏。对于社会个体，受到基层多元化治理体制机制建设起步较晚的制约，公民及社会组织参与能力及个体素质参差不齐，治理效果与参政议政能力也难以达到和谐共治的客观要求，因此，社会参与基层治理的范围、广度和深度有限，很难打造起多方参与、多方管理、多方尽职的基层治理格局。

3 系统论视域下基层治理应把握几个着力点

①整体性。马克思认为，在系统视域下，整体与个体是辩证统一的关系，系统认知需要运用整体的视角，将社会形态看成一个有机系统，把各组成部门、社会体制、意识形态等作为一个整体进行研究。个体视角要以整体认知为基础，整体认知又是要统筹于个体认知之上，两者相互影响、不可分割，不能单纯地将整体性认为是系统内个体的简单相加，或是机械作用累进，而是要把握好系统中不同发展阶段、社会结构下个体元素的作用和效果。对于认知层面，应认识和了解系统中各组成要素的特性，掌握各要素作用以及对于社会形态发展的影响，个体在整体范畴内静止与变化的作用区别，认识到组成个体要素的运行情况直接决定着系统运行的整体成效;对于实践层面，要深刻理解和把握马克思主义系统论中的整体性思维，对于基层治理实践，要运用系统论视角的整体思维去观察、解读、优化基层治理系统中的各个组成要素，顺应个体要素特征，促进个体发展推动整体进步，实现基层治理实践整体的不断发展。

②层次性。基层社会是一个由各要素组成的系统，要整体认识各个构成层次特定的结构，理解其复杂的多维性质。基层治理从宏观、中观、微观上看包含了多个层次内容，不能简单作为单一层次去理解和认知，在从上至下的层次中又分别有其特点，各层次运行的情况直接影响其他层次发展。对于基层治理运行系统，其系统内部的相互关系在其中同时存在而又互相依存。例如，需要透过社会形态、政治制度的层次看到基层治理中蕴含的国家治理现代化大局，透过政府权责、部门协同的层次去看基层治理问题，透过人员素质、执法氛围去查找依法治国的基层进程等，这些都是在不同层次的视角、不同层次的内涵中去理解和认知基层治理。因此，马克思主义系统论视域下推进基层治理，正是对层次性的正确指导和丰富实践。

③关联性。关联性是马克思主义系统论的又一重要着力点，对于整体而言，不同的元素组成了系统整体，各组成元素间的运动与冲突不可避免，发现元素间的关联性对于正确认识系统发展至关重要。任何孤立分析基层治理系统的视角都是片面的，它在否定其系统关联性的同时，也无法解释系统的运行机理。因此，要求我们在认识系统时把握其关联性，对组成要素的相互联系、相互作用加以研究。对社会结构系统能正确认识到各要素之间的关联性，才能去寻求其协同合作的路径，发挥出整体性效应。对于行政管理者，应着重在其关联性中寻求协同效果，对行政管理部门之间加强协调合作，行成协同效应，寻求实施的最佳效果，推动基层治理协同发展;对于接受者，应在基层治理过程中强化监督，寻求各权利个体之间的关系与相互作用，达到个体获益、共同发展的效果。因此，马克思主义系统论即以一种关联的、协同的、发展的眼光去看待治理系统，正确认知蕴含在事物内部的关联性，在遵循个体发展规律的基础上寻求各要素长期发展的稳定性。

4 推进基层治理中的审计思维

①提高全局思维，厘清权责解决思维冲突。习近平总书记指出，审计机关不仅是国家机关，更是政治机关。审计机关最初为依法监督财政、财务收支，保证资金来源和使用的真实性、合法性、效果性而应运而生。随着机构职能的不断深化，审计工作在国家治理中的作用和范围越来越广，对维护国家财政经济总体平稳、提升财政资金使用效率、推动党政作风建设和廉政建设、保障社会稳定发展大局等具有重大作用。在新的历史方位下，推进基层治理，需要审计工作进一步树立全局思维，将审计与各项中心工作紧密结合，服务国家治理大局。对于基层治理进程，要拓宽宏观视野，把揭示个体问题与服务全局结合起来，推动治理主体权责边界和治理规程的规范运转，促进基层行政职权深化改革，依法对不同治理主体的行政管理实施流程和成效进行监督，深入分析当前实践困境中暴露的体制机制漏洞和管理盲区，推动政府职能转变，切实打造服务型政府。

②提高法治思维，内外兼修解决人治困境。新时期审计工作的作用其一便是要促进权力规范运行，推动依法治国。这就要求基层治理具备法治思维，将审计与基层公权力规范运行结合起来。一是对内发挥审计反腐倡廉作用，在基层治理中充分发挥审计工作专业性强、点多面广的特点，重点对公共资源分配领域、重大项目招投标、行政审批、民生工程建设、基础设施建设等与群众利益息息相关的重点领域进行审计，规范基层公权力运行，着力消除权力运行过程中的腐败土壤;二是对外规范权力运行，依靠审计力量在基层全面铺开依法治国，努力营造行政管理者严格执法、公平公正的良好环境，确保公权力行使在为民办实事、办好事、办成事的正确轨道上，进一步压缩人治的生存空间。

③提高协同思维，多方联动解决主体矛盾。习近平总书记提出，创新社会治理的新思想、新理念，要更加注重联动融合、开放共治。构建社会共建共治的基层治理局面，需要牢固树立协同思维，建立联动机制，行成审计合力。一是在部门联动方面，建立联合审计工作制度，组建由审计、住建、发改、国土、财政、国资、税务、市监等多部门组成的联合工作组，围绕审计发现的问题按照权责归口责任部门落实整改责任，推动各类基层公权力规范运行，同时，将审计工作与纪检监督、公检法司等部门密切结合，严格责任追究与违法行为查处;二是在多元主体方面，打造各方齐抓共管的参与格局，号召社会各界人士、基层群团组织、社会组织，协调各阶层利益关系，拓宽审计职能，努力实现多方共同参与治理。

【参考文献】

【1】杜玉华.马克思社会结构理论视角下的国家治理体系构建[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2014，46（06）：100-107+152.

【2】孔凡河.困境与解局：社会管理创新语境下基层服务型政府建设的思考[J].学术探索，2011（06）：110-114.

【作者简介】邓若玉（1988-），女，四川成都人，成都工业学院马克思主义学院，讲师，从事马克思主义中国化;胡煜（1981-），男，四川成都人，成都工業学院审计处，从事审计学研究。