“十四五”甘肃新型城镇化发展研究

孙 倩

(甘肃省发展和改革委员会 规划处，兰州 730030)

提要：新型城镇化是我国现代化的必由之路，也是我国当前发展经济最大的内需潜力和动能所在。甘肃省作为我国西部地区欠发达省份，由于诸多因素的影响，不仅其城镇化水平相对较低，而且有相当一部分资源依赖型城市面临着城市转型的问题。新型城镇化发展不仅是甘肃省经济社会实现快速和可持续发展的基本途径，也是甘肃推进高质量发展的重要保障。在查阅文献和开展实地调研的基础上，分析了甘肃城镇化的阶段特征、主要问题和发展潜力，提出了积极推进甘肃新型城镇化的思路与举措。

一、引言

城镇化是现代化的必由之路，高质量城镇化是现代化发展的必要条件。甘肃是丝绸之路经济带沿线的重要省份，也是黄河文明的发源地，“一带一路”建设与黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的深入实施，将为甘肃省带来新的发展机遇[1]。一是“一带一路”建设是甘肃发展的最大机遇。甘肃地处丝绸之路的黄金地段，全长1 650千米，占陆上丝绸之路的1/4，中国境内的1/2，是“丝绸之路经济带”的重要组成部分。新时代甘肃融入“一带一路”发展，加大向西开放，积极融入中新南向通道建设，推进区域重大基础设施建设，有利于提升沿线重要节点城市的发展水平，吸纳大量农业人口转移就业，为全省深入实施以促进人的城镇化为核心、以提高质量为导向的新型城镇化战略提供坚实支撑。二是黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实施，是甘肃践行生态绿色发展的城镇化理念，在沿黄地区积极探索富有甘肃特色的高质量发展新路子，不断改善人民群众生活，让黄河成为造福人民的幸福河的重要契机。

伴随着甘肃省经济结构和城乡人口结构的深度调整，在未来一段时期内城镇化仍有较大的优化提升空间，实现高质量城镇化的任务十分艰巨。立足省情，摸清全省城镇化现状水平和特征，厘清城镇化发展中的关键问题，抓住国家实施“一带一路”和黄河流域高质量发展战略重大发展机遇，逐步化解发展过程中逐渐凸显的各项矛盾，准确判断发展方向，明确“十四五”时期全省新型城镇化主要任务，从空间布局、农业转移人口市民化、产业发展、城市建设、公共服务、基础设施、城乡融合等方面入手，发挥优势，补齐短板，不断优化经济结构，转换增长动力，精准发力，促进城镇化健康可持续发展，从而推动全省经济社会高质量发展。

二、甘肃省城镇化发展的阶段、现状和特点

2010—2018年，甘肃省城镇化快速发展，城镇化水平提升了近10个百分点，增速快于全国和西北地区平均水平，公共服务水平不断提升，基础设施建设持续推进，城镇化发展取得了较大的成就。与此同时，甘肃省作为内陆欠发达省份，发展不平衡不充分的情况非常突出，表现为经济社会发展基础依然薄弱，地区间存在不平衡加剧的现象，城市发展出现分化，经济支撑力不强等现象，城镇化总体质量还不高。

(一)发展阶段

新中国成立以来，甘肃省城镇化大体经历了迅速发展、基本停滞和快速发展三个阶段。一是迅速发展阶段(1949—1960年)。这一时期，城镇人口由1949年的 91.66万人增加到 1960 年的219.53万人[2]。二是基本停滞阶段(1961—1978年)。在经济建设困难时期，甘肃省压缩基本建设项目，大量精简下放城市人口，先后撤销了张掖市、白银市、平凉市、酒泉市和临夏市。城镇人口占比由1960年的17.65%下降为1978年的14.41%，甘肃省城镇化发展处于低谷状态。三是快速发展阶段(1979年至今)。改革开放以来，随着经济快速发展，甘肃省城镇化得到了较快的发展。城镇人口由1978年的269.44万人增加到2018年的1 257.71万人。

(二)发展特征

进入21世纪以来，甘肃省城镇化发展速度逐步加快。2005年全省城镇化率达到30%，城镇化跨入快速发展阶段。特别是党的十八大以来，甘肃省新型城镇化发展速度和质量明显提升，呈现出新的发展特征。

一是政策引领。甘肃省委、省政府高度重视城镇化发展，2014年5月，甘肃省政府印发实施《甘肃省新型城镇化规划(2014—2020年)》，系统谋划和部署了甘肃省城镇化建设工作。2019年10月1日，甘肃省委、省政府印发实施《建立健全城乡融合发展机制和政策措施的实施意见》，从城乡要素合理配置、城乡基本公共服务均等化、城乡基础设施一体化、乡村经济多元化、农民收入增长等方面对全省城镇化建设进行了再部署。一系列政策措施支撑和推动甘肃特色新型城镇化健康有序发展。

二是中心城市带动。兰白都市圈，酒嘉、金武城市群，平庆、天水和关中平原城市群取得较快发展。通过城中村改造、新区建设推进了中心城区的发展。中心城市发展促进了全省经济社会较快发展。2018年，占全省土地面积21.6%、占全省人口34.7%的17个设市城市，1个国家级新区完成了甘肃省生产总值的64%、工业增加值的86%、固定资产投资的63%、社会消费品零售额的 70%、房地产投资的92%，地方财政收入占到了全省地方财政总收入的71%。

三是空间优化。甘肃省共有17个设市城市、1个国家级新区(见表1)。按照2018年底城区常住人口计算，其中：Ⅱ型大城市3个(兰州、天水、武威)，中等城市4个(陇南、平凉、张掖、白银)，Ⅰ型小城市7个(酒泉、定西、庆阳、临夏、嘉峪关、金昌、兰州新区)、Ⅱ型小城市4个(华亭、敦煌、玉门、合作)，建制镇892个。初步形成了以西陇海兰新经济带甘肃段、呼包银-兰西拉经济带甘肃段和庆阳—平凉—天水—成县徽县—武都经济带为依托的“一横两纵六区”城镇化发展空间格局[3]。

表1 2018年甘肃省城市类别

四是公共服务水平明显提升。甘肃省教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平逐步提高，2018年民生支出2 983.8亿元，占财政总支出的79.1%。全省城镇供水普及率达到97.9%、垃圾处理率99.51%、燃气普及率90.91%，建成区绿化覆盖率达到33.5%。

三、甘肃省新型城镇化建设存在的主要问题及原因分析

从实地调研情况来看，甘肃省各市城镇化水平发展很不平衡。其中最高的嘉峪关要比最低的陇南高59.13个百分点，张掖、武威、天水、平凉、庆阳、定西、陇南7个市低于全省水平。当前，甘肃省推进城镇化主要的困难是城镇经济发展相对滞后，集聚经济和人口的能力不足；农村人口就业能力不足，落户城镇意愿不强；一些城市落户仍然存在政策障碍和隐形门槛，政策落实不彻底；各地财政支出压力大，难以为农业转移人口提供均等化基本公共服务；全省营商环境和基础条件相对优势不大，大规模吸引省外适龄人口和高素质劳动力落户难度较大。产生这些问题的原因主要有以下几个方面。

一是自然生态环境的制约。甘肃省生态环境脆弱，人口和经济承载力不强，很大程度上限制城市发展、职能发挥、空间布局。甘肃省省域呈带状走向，南北濒临荒漠、高山，省内地形复杂多样，部分城市分布在山间河谷地区，城市扩展的用地条件不佳，城镇化发展空间受限，缺乏广阔腹地。多数城市地下水严重超采，水资源短缺。甘肃省一些矿产资源型城市赖以成长的煤、铜、镍、石油、铁等矿藏，面临资源贫化或后备资源供给能力不足等问题[5]，这对各个城市的长久发展造成很大影响。

二是产业基础相对薄弱。甘肃省经济总量较小，工业化程度不高，产业带动就业人口能力较弱，制约城镇化发展进程。产业结构上，就业吸纳能力弱的采矿业与传统能源产业比重较高，就业吸纳能力强的装备制造等新兴产业比重较低，不利于城镇化快速发展。

三是基本公共服务保障能力不足。甘肃省地方财力弱，基本公共服务短板制约仍然比较明显。全省部分中低收入家庭住房困难问题依然存在。医疗卫生资源仍然紧缺、优质教育资源分布不均。城镇基础设施建设与全国平均水平仍然存在较大差距。基本公共服务供给能力与户籍制度改革、农业转移人口落户实际需求还存在较大差距。就业培训资源质量不高、数量不足，大多数农民工技能素质不适应产业转型升级的需要，农民工就业难、企业招工难的结构性矛盾较为突出，制约了农村人口向城镇转移。

四是城镇建设资金缺乏。甘肃省仍处于城镇化建设的高投入阶段，在整改基础设施建设和公共服务配套设施的过程中，投入资金是必需的，资金来源问题亟待解决。甘肃省城镇化发展的资金来源主要是财政资金、银行贷款和企业自筹资金，渠道比较单一。

四、疫情对城镇化的挑战和修正

一场突如其来的新冠肺炎疫情，对经济发展带来较大冲击，同时也给城市发展理念、思路、方式、路径等带来一些新的变化。事实表明，无论是就疫情发展势态还是就防控难度看，以城乡而论，乡村明显好于城市，故此有人放言“大疫止于乡野”。以城市规模而论，城市越大则风险越大、管控越难，且管控的代价越高。以城市格局而论，城市中这样两类地带防控难度之大尤为明显：一是“三高”地带，即建筑物密度高、居民小区楼层高、各类人员聚集度高的地带；二是“三差”地带，即社区老、道路窄、环境乱的地带。

当下新型城镇化表现出两种演进方向：一是农村生产要素向城镇流转的集聚。这也是一般城镇化发展的特点，城市从本源上说是农村生产要素推动和转化的结果。在新型城镇化推进过程中，这种流转集聚仍有很大空间且会明显提速，尤其在农村人口向城镇集中方面体现得比较突出。二是经济和人口向大城市及城市群转移集聚。这是基于一般城镇化之上的深度城镇化，它构成了新型城镇化的一个标志性特征。这两次城镇化并非是分割存在的，而是寓含在同一过程之中。

前一种演进趋势的形成主要依赖于科技进步和工业化的发展，而后一种演进趋势的形成除此之外还依赖于大城市本身所拥有的强大综合优势。也正因为如此，二次城镇化中所转移的产业的层次和人口的综合素质也明显好于一次城镇化。但这两种演进趋势在这种自然演进中，也出现了一些新的问题，比如：形成了不同层级城市间梯次化的“虹吸”状态，而中小城市及农村成为所有大城市虹吸的源头或落脚点。城市发展中出现的这些问题，对整个社会的良好发展带来诸多问题，比如不利于有效防控重大公共安全风险。应当认识到，新型城镇化进程同时也是一个自觉的过程，在把握总体发展趋势的同时，应当通过科学规划和有力举措来克服与防止自然演进中已经出现或可能出现的问题，以使新型城镇化沿着最有利生产力发展和人民美好生活需要，同时所付成本最低和对未来负面影响最小的方向顺利推进。

总结经验，充分考虑这次疫情对现有城市发展问题的揭露与警示，在后续城镇化发展过程中应突出以下两个方面：一是把做实做强中小城市作为推动城市发展的基本导向。应该把发展中小城市作为甘肃城市发展的基本原则和主攻方向。但发展中小城市不是把它们转变成为大城市或特大城市，而是做实做强。结合中小城市的特色，通过功能划分与疏解，引导人口和相关产业由特大城市主城区、聚集区向周边中小城市疏散转移。二是以提高柔韧性为重要内容来改善大城市的建设格局。疫情的发生及其防控提醒我们，城市不仅要宏伟大气，更要舒适安全。在衡量城镇化发展质量时，应考虑风险承载与防范化解能力这一重要标准。把“多中心+功能组团”的城区建设模式与“住宅+公园”的社区建设模式的相组合，以此尽可能形成公共安全风险防控的物理与生态隔带。

五、“十四五”甘肃省城镇化发展的潜力和基本判断

城镇化是甘肃省扩大内需，支撑经济持续健康发展的重要抓手，进一步挖掘潜力，强化政策措施，加大支持力度，力争甘肃省城镇化发展迈上新的台阶。

(一)与周边省区比较

2018年全国常住人口城镇化率达到59.58%，甘肃省是47.69%，落后于全国平均水平11.89个百分点，排名全国倒数第三[6]，仅高于贵州的47.52%和西藏的31%，甘肃省城镇化速度较慢、质量较低。与周边各省相比(内蒙古62.7%、陕西58.13%、宁夏58.88%、山西58.41%、青海54.47%、四川52.29%、新疆50.91%)，甘肃省在城镇化率和城镇化速度上都形成了区域“谷地”[7]。

(二)面临的挑战

“十四五”时期，甘肃省实施高质量城镇化战略的任务依然艰巨，发展中存在的一系列矛盾逐步凸显，为城镇化带来了一定的挑战。城镇化发展既要面临着城乡人口结构的转变，也要面对大量贫困人口将转移至城镇，需要妥善解决其住房、医疗、养老、教育、落户政策等问题；既要面对资源型、高耗能等占较大比重传统产业的转型升级困难，经济支撑能力不足，也要面对庞大农业转移人口的就业压力问题；既要提升城市管理效率，也要推动形成以兰州都市圈为核心的城镇化战略格局；既要突出重点，促进资源和政策向发展速度快、发展潜力大的地区集聚，“把好钢用在刀刃上”，又要面对地区之间城镇化发展不平衡的问题；既要关注兰州发展的“城市病”和城市空间不足问题，也要积极面对兰州新区空间利用效率不高以及妥善处理部分收缩城市的问题；既要促进城镇的集约高效发展，也要面对全省和部分地区地形狭长，多沙漠戈壁，区域间基础设施密度低，建设维护成本高难度大的问题；既要吸引和留住大量高水平人才，也要妥善解决城镇配套不完善，吸引力不足的问题；既要面对城镇人口增多对能源资源消耗的加大和环境污染的问题，也要面对黄河流域上游祁连山、甘南水源涵养区等区域生态环境脆弱，全省生态环境保护日益严格，城镇化发展必须向绿色可持续方向转型的要求。

(三)潜力挖掘

一般认为，城镇化率由30%上升到70%的过程为经济快速发展的黄金时期[7]，较低的城镇化率，也意味着未来有较大的投资发展空间。甘肃省农村人口数量较大，部分农村人口有迁居城镇的意愿，城镇化发展仍具有一定潜力。按照甘肃省“十三五”规划纲要，到2020年常住人口和户籍人口城镇化率分别达到50%、38%以上。从重点人群看，未来潜在的可以在城镇落户的省内人口主要有：农村通过就近城镇消纳人口、农民工、大中专毕业生、集中在城镇或县城郊区易地搬迁安置人口、插花安置人口、生态移民人口等。预计“十四五”将有50万左右重点人口落户城镇。从重点地区看，主要是中心城市和增长点、增长极、增长带。中心城市主要指兰州市、天水市。预计“十四五”期间兰州市主城区将新增城镇户籍人口50万人以上，兰州新区能够新增30万人以上，兰州榆中生态创新城新增35万人左右，以天水为中心的陇东南地区城镇人口能够新增35万人左右。初步测算，“十四五”末甘肃省重点地区城镇人口可以增加150万人左右。从重点产业看，大力发展新兴产业，加快带动新型城镇化进程。主要是通过十大生态产业、数字经济、特色优势产业、“五大制高点”的打造，以产业平台集聚人口，有效带动城镇化人口的集聚和增长，预计产业带动甘肃省可吸引城镇人口增长40万人左右。从重点政策看，针对甘肃省在加快城镇化建设中存在的问题，及时出台促进城镇化建设的政策，有效吸引大量省内外人口落户，预计可以促进大约70万人集中在城镇居住。

综合考虑，“十四五”期间，通过经济发展、产业带动、政策支持、工作创新、人才引进、集中搬迁、区划调整等举措，全力提高城镇化发展水平。粗略估算，甘肃省城镇人口可增加300万人左右，户籍人口城镇化率预计可以达到45%以上，在“十三五”发展基础上每年增长1.2个百分点。常住人口城镇化率可以达到60%，每年增长约2个百分点。

(四)基本判断

全省城镇化发展空间仍然较大。甘肃省与全国城镇化水平相比还有10年左右的差距，经济社会发展基础薄弱，贫困人口众多，城乡居民收入和非农产业与农业之间生产效率差距仍然较大，农村基础设施和公共服务配套水平较低，农村人口向城市转移的动力依然非常强劲，全省总体上处于城镇化快速增长阶段，城镇化发展仍有较大发展空间，预计“十四五”期间甘肃省城镇化水平年均增幅介于1.4～1.5个百分点之间，至2025年城镇化水平达到58%左右，与2017年全国城镇化水平(58.52%)相当。

脱贫攻坚即将面临“转段”，贫困人口市民化将成为下一阶段工作的重要任务。甘肃省受历史、自然、地理等因素影响，贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深，2018年贫困人口为111万人，贫困发生率为5.6%，高于全国水平(1.7%)，全省常住人口占全国的1.89%，而贫困人口占全国集中连片特困地区比例达到11.87%。目前甘肃省正大力实施脱贫攻坚，未来将有大量贫困人口转移至城镇就业和生活。做好深度贫困地区生态移民搬迁和易地扶贫搬迁人口的集中安置工作，通过城镇化妥善解决进城贫困人口的就业、住房、医疗、养老、教育、落户政策等问题，将成为“十四五”期间全省新型城镇化的重点工作之一。

城镇化空间布局面临进一步优化。甘肃中部地区经济比重不断提升，资源环境承载能力较好，兰州市作为省会城市，城市化水平高，经济集聚能力强，公共服务资源集中，但受地理条件限制，中心城区进一步扩展的空间已经不足，作为国家级新区的兰州新区发展空间较大，经济发展快，但发展理念有待优化，城市功能亟待完善，需要不断提升人口吸纳能力。河西走廊地区已经出现经济和人口比重的下滑，狭长的地形难以形成发展腹地，限制了区域中心城市的形成，部分地区自然条件严酷，大量吸纳人口的空间有限。陇东陇南地区自然条件较好，城镇化起点低，发展潜力大，接受关中辐射带动作用强，近年来就地城镇化和异地城镇化的人口规模都较大，城镇化发展较为活跃，但深度贫困人口众多，各市州中心城区经济和人口承载能力有待提升。

六、推动甘肃省新型城镇化发展的路径选择

(一) 优化城镇布局

城镇布局应顺应经济发展和人口流动的客观规律，充分发挥发展条件好、承载能力强的城市的人口吸纳潜力，妥善处理部分城市收缩来来的发展问题，以都市圈和区域性中心城市为核心，辐射带动周边中小城镇发展，提升城市群发展质量[8]。

加强兰白都市圈在甘肃中部地区的辐射带动作用。近年来，甘肃中部地区经济发展较快，但吸纳人口速度较慢，经济比重和人口比重变动出现偏离，吸纳人口的潜力尚未充分发挥，尤其是省会兰州市，在经济快速增长的同时，并未同步吸纳更多的人口。未来，以兰白都市圈为核心的甘肃中部地区将有潜力凭借较强的经济实力，优越的区位条件，明显的交通优势，集中的教育科研资源，较好的资源环境承载能力等优势，吸纳省内更多人口集聚。尤其是国家级新区兰州新区的建设，为甘肃省构建了具有较大发展空间和较强增长潜力的发展载体，随着未来新区发展理念的逐步优化和城市功能的日趋完善，将有潜力进一步吸引全省人口的集聚。“十四五”期间，应充分发挥以兰州为核心的兰白都市圈的核心带动作用，继续发挥兰州规模效应，提升对吸纳人口的配套服务能力，更新兰州新区建设发展理念，加快建设兰州白银国家自主创新示范区，推进白银资源型城市转型发展，形成高质量发展的重要助推力。加强交通基础设施一体化规划建设，提高都市圈一体化水平。探索互利共赢的税收分享机制和征管协调机制，鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。

提升天水区域中心城市在陇东陇南地区的带动能力。陇东陇南地区自然条件较好，接受关中辐射带动作用强，近年来城镇化发展较快，一些城市近年来也在不断出台政策，加快产业发展，产业支撑力度不断加大，对人口的吸引力不断加大。天水市作为该地区的区域中心城市，城镇人口规模快速扩大，还吸引了一定比例的外出人口回流，根据《甘肃统计年鉴》数据，2010年天水市流出人口规模为43.77万人，2017年为36.98万人，流出人口规模减小了6.79万人，出现了人口回流现象。但近年来出现了经济支撑能力不突出，中心城区人口承载能力不足的现象。“十四五”期间应加强政策和资金扶持，加强与关中地区基础设施网络互联互通，积极建立城市之间的紧密联系，充分借力关中地区发展资源，协同构建以绿色生态为特色的现代产业体系，不断提高中心城区经济和人口承载能力，促进城市集约发展，提升综合服务功能，形成在陇东陇南地区具有较强辐射带动作用的区域中心。

依托河西走廊节点型城市，构建丝绸之路文化走廊。受自然和地理条件的限制，河西走廊进一步吸纳人口的空间有限，未来应以“一带一路”建设为契机，发挥河西走廊厚重的丝路文化底蕴优势，加大对外开放，构建文化和城镇化领域的国际交流合作平台，充分挖掘文化资源，加强城市精细化管理水平，不断提高沿线节点型城市的城镇化质量，建设丝绸之路文化走廊。

推动大中小城市协调发展。发挥中心城市的辐射带动作用，不断提高中小城市产业支撑能力和公共服务品质，促进人口就地就近城镇化。强化县城基础设施和公共服务补短板，提高服务镇区居民和周边农村的能力。提高贫困地区中小城市基础设施和公共服务水平，全力保障和改善民生。

引导收缩城市从扩张向缩量规划治理转变。甘肃已经出现了一定数量的收缩城市，“十四五”期间应遵循城市发展的客观规律，转变惯性的增量思维，避免大规模的城市空间扩张带来的人气不足和债务隐患问题，充分利用存量空间，引导人口和公共资源向城区集中，提高集约化发展水平，降低城市运营成本。

引导沿黄地区实现绿色发展。甘肃位于黄河流域上游，生态环境脆弱，生态屏障意义重大，兰州、白银、临夏等沿黄城市，以及位于黄河支流流域的城市，在发展中需要杜绝粗放的发展模式，坚持绿色可持续发展，更加强调人与自然和谐相处，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口，科学划定城市发展边界，因地制宜探索产业发展方向，坚决抑制不合理用水需求，着力保护流域水质，提升水源涵养能力，使资源利用更加节约，让生态文明融入城镇化全过程。

(二)加快农业转移人口市民化

按照尊重意愿、自主选择原则，以人的城镇化为核心，充分利用城市提供的非农就业机会，有序引导有意愿有能力的农业人口转移到省外或就地进城市民化，从以鼓励落户为目标转向以提供平等公共服务和均等发展机会为目标，不断增加进城农业人口的获得感、幸福感和归属感，积极关注推动贫困人口市民化工作，同时从根本上解决贫困人口问题。

引导农业人口转出就业。当前甘肃转到省外就业的农业人口相对不多，“十四五”时期应加强对农业劳动力就业转移服务，做好农业转移人口的劳动技能培训，加强与省外劳务市场对接力度，建立就业信息发布平台，发挥好政府和市场就业中介组织的作用，积极引导有能力有意愿的农业人口转到省外就业，做好外出转移就业人口在农村的权益保障工作。

提供均等的基本公共服务。让全体居民能够平等地享受各项社会基本公共服务，是以人为本的新型城镇化应有之义，也是现代化建设的基本内容。建立多渠道住房保障体系，加强大型易地扶贫搬迁安置区城镇设施的配套建设，优先安排进城务工人员居住，建立稳定租期和租金等方面的制度，支持其通过住房租赁市场租房长期稳定居住。明确一定比例的公办中小学，优先安排贫困人口随迁子女，确保以公办学校为主安排农业转移人口随迁子女就学。

有针对性的加强职业技能培训。就业问题是解决农业转移人口市民化的关键所在，健全覆盖贯穿农民学习工作终生、适应就业创业和成长需要的终身职业培训制度，打通农民职业发展上升通道。把用工企业纳入培训体系，由政府出资，采取机构提供前半程通用能力培训、企业提供专业化职业技能培训的方式，实现培训和就业的顺利对接。未来应不断加大对农村贫困人口较多地区的劳务对接服务力度，优先向农村贫困人口提供职业技能培训，鼓励引导企业积极吸纳进城贫困人口就业。

探索农业转移人口“带宅基地指标进城”，推动落户城镇的农业转移人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。

(三)提升产业支撑能力

城镇化直接表现为城乡人口结构转变，伴随着城乡人口结构转变，产业结构也在发生变化。从一些国家的发展历程来看，在城市化成熟之前，实体经济过早空心化将成为经济增长的障碍，近年来甘肃省工业发展速度放缓，还面临着大量农村贫困人口转移就业问题，必须坚定不移的提升实体经济发展水平，不断吸纳人口就业，加强对城镇化发展的支撑能力。为解决甘肃省经济支撑能力不足的问题，“十四五”期间必须坚持创新驱动，坚持绿色发展，促进各类要素聚集，积极发展“十大生态产业”，抢占“五个制高点”，优化产业布局，提高城镇经济承载能力，吸纳农村就业人口，促进人口向城镇集聚，推动全省城镇化高质量发展。

完善省域产业布局。引导兰白都市圈产业高端化发展，形成以高端制造业、生产性服务业为主的产业结构，加强兰州新区、兰州高新区、兰白承接产业转移示范区等重要产业载体建设，构建以先进制造和绿色生产为重点的中部绿色生态产业示范区。完善酒嘉承接先进高载能产业示范区建设，提升河西走廊先进制造业承接能力。提升天水承接装备制造和再制造产业示范区产业集聚能力，构建陇东陇南绿色生态产业发展区。

因地制宜发展黄河流域生态产业。作为黄河流域的上游地区，甘肃省应引导黄河流域各市县从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，因地制宜发展循环农业、中医中药、文化旅游、高端装备制造、节能环保等绿色生态产业，积极探索富有本地特色的高质量发展新路子。祁连山水源涵养区、甘南黄河水源涵养区等生态功能重要的地区，不宜发展大规模产业经济，也不宜进行大规模的城市建设，应以保护生态，涵养水源为主，创造更多生态产品。

优化兰州科技创新环境，提升对全省的引领能力。从世界工业化、城市化发展的历程来看，城市历来是创业和创新的主要平台，而且只有在城市化发展到一定阶段，城乡要素充分交流以后，农村活力才能被激发。城市人口的增加不仅会提高城市总产值，而且会提高人均生产效率。这种现象的产生，得益于人口，尤其是高素质人才在城市中集聚，同时大量的科研机构和科研经费投入，提供了专业化、多样化的交流网络环境，使得技术创新在城市中更容易实现。兰州作为省会城市，拥有兰州大学、中国科学院兰州分院等一大批知名高校和优质科研机构，与国内外知名高校和科研院所也有着良好的合作关系。“十四五”期间，兰州需要不断优化公共服务配套和生态文化环境水平，发挥知名高校和科研院所的科研创新优势，加强对高素质人才的吸引力，进一步增强城市发展的包容性，降低创业和创新的成本，推动社会纵向流动，充分激发各类市场主体的活力，不断提高科技创新和成果应用对全省产业发展的引领能力，促进产业高质量发展。

发展优质便捷的城镇服务业。满足人民基本生活需求的服务业是城市存在的基础，也是一个城市的魅力所在。城市是能提供舒适、便捷生活条件的场所，未来的城市发展需要不断提高城区人口密度，增加各级城市临街商业服务业场所供给，为城市居民工作和生活提供便利的消费服务设施条件，建设活力街区，留住城市生活的“烟火气”，更好的服务市民生活。与此同时，也需要创造城市便利创业和就业的空间和政策条件，让服务业业主稳定下来，提高服务质量，打造百年“服务老店”，为消费升级提供条件[9]。

结合产业布局发展高水平职业教育。深入贯彻落实习近平总书记考察山丹培黎学校时的重要讲话精神，紧密对接全省产业发展需求，结合产业布局发展职业教育，培养专业化技术人才，培育一大批大国工匠，服务甘肃省实体经济高质量发展。

(四)提高城市发展品质

城市是人民的，城市建设需要坚持以人民为中心的发展理念，拿出“绣花”功夫，构建精致化的城市空间，建立精细化的治理体系，积极应用新技术，贯彻生态文明理念，不断提高城市品质，让群众过得更幸福。

积极应用新技术，加强智慧化精细化的城市管理。智慧城市建设将不断提高城市居民的获得感与幸福感，数据驱动的城市运营管理模式将不断提高城市运营效率，基于物联网技术的新一代信息技术的推广和应用，将会影响到城镇化发展的方方面面，城镇化发展需要不断拥抱新技术。应加快推进兰州、金昌、白银等7个国家智慧城市试点建设，积极应用新一代互联网科技，完善网络信息基础设施，建立数字化城市管理平台，加强城市经济社会发展、生态环境保护、基础设施运营、能源调度和节能、社保体系运营、治安网格化监控等的系统集成，增强城市管理综合统筹能力。

转变兰州新区发展理念。促进功能集聚，集中精力打造城市核，推动城市的公共服务、行政管理、商务金融、商业消费等功能在空间上叠加集聚，打造城市功能完备的城市核心。通过功能、服务、消费等功能的叠加来塑造城市核，承载人口消费和服务功能，集聚城市人气，推动功能集聚，塑造城市新核。加密新城新区路网密度，提高消费便利度，按照中央城市工作会议精神要求，实行“小街区，密路网”的布局模式，降低城市开发尺度，率先在城市核心区加密道路密度，降低道路间距，增加便于行人和非机动车出行的各类设施供给，增加临街商业服务业场所供给，为新区的居民工作和生活提供便利的设施条件，增加消费便利化设施条件，建设活力街区。实施土地混合利用，提高空间利用效率，允许和鼓励土地混合使用，通过用途混合利用提升资产价值，同步降低居民和企业的创业和居住成本，丰富产业的业态。放宽对土地和建筑用途转变的行政审批条件，简化审批程序，对符合规划的可以实行备案制，优化营商环境，切实提高新区建设投资便利化程度。

(五)建立城乡融合机制

甘肃省城镇化水平仍低于全国平均水平，农村人口众多，未来随着全省城市化水平的提高，随着农村进城人口的不断增多，农村人口减少是一个基本趋势，城乡融合发展必须在这一个基本趋势下推进。当前农村存量用地存在巨大空间可以利用，应充分利用耕地、宅基地和集体建设用地等存量用地，探索发展农村新产业、新业态，促进城乡要素流动，充分盘活农村资源。把耕地资源合理利用与生态保护结合起来，积极发展高原夏菜等特色农业，创造更多生态产品，推动城乡产业融合，创造要素融合、设施融合和公共服务均等的城乡发展新格局[10]。

创新规划管理。鉴于农村新产业新业态用地在空间使用上的不确定性，在土地利用规划和城乡建设规划修编时，要根据发展的实际需要，预留一定规模建设用地，这部分用地在规划时不落到具体空间上，未来根据农村新产业新业态发展的实际需要再逐步落地，这样既实现了“一本规划，一张蓝图”管到底，也有效保障了发展用地需求。

创新指标使用方式。对可以公开出让的用地，要采取土地“招拍挂”方式供地；对部分与产业发展密切相关的用地需求，可以根据产业发展的实际状况捆绑供地；对于具有一定发展基础条件的村庄，可以将指标留给有需求的村集体，允许村集体经济组织以用地指标入股方式参与产业发展，让村集体共享发展红利。

采用点状供地和弹性供地等灵活形式，促进休闲旅游与农业的结合，积极发展乡村旅游。简化农村集体建设用地用于餐饮、住宿等乡村休闲服务业发展和休闲娱乐设施建设的行政审批程序。探索小块用地开发，吸引中小投资者参与投资建设。