中国城市群战略变迁逻辑与“十四五”深化方向

杨孟禹，戴祎楠

(云南大学 经济学院，昆明 650500)

提要：从理论和实践两个方面分析了中国城市群战略变迁背后的逻辑，认为西方新区域主义思潮的影响是变迁的理论动因，中国长期以来区域政策与区域现象之间的不匹配是变迁的实践基础。在此基础上，以城市群内中心城市对外围城市的溢出效应为切入点，分析了城市群溢出效应的时空演变特征，并据此将城市群分为3个阶段，作为城市群战略深化的学理基础。最后根据“十三五”规划中城市群建设的战略重点，结合溢出效应的时空演变的异质性和新经济地理学理论，提出“十四五”时期19个城市群战略的可能深化方向。研究有助于厘清中国城市群战略变迁逻辑，加快制订差异化的中国城市群战略，为构建国内与国际“双循环”提供助力。

一、引言

城市群作为我国推进城市化的主体形态，其在促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展方面具有重要作用。2019年12月，习近平发表《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文，提出新形势下促进区域协调发展的总体思路是：……发挥各地区比较优势……增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。当前中国在建和拟建共计19个城市群，包括422个大中小城市，占全国城市总数的63.4%，其中直辖市4个，地级市191个，占全国地级市总数的66.3%，县级城市231个，占全国的62.8%，小城镇11 787个，占全国的60.1%。城市群集聚了中国绝大多数的人口、经济规模、工业规模。可见，牵一发而动全身，城市群是优化中国区域经济格局，构建区域协调新机制，解决区域发展不平衡、不充分问题，实现中国梦的必由之路。其未来发展方向和路径，事关中国经济高质量发展和人民生活福祉。

进入新世纪以来，随着我国区域问题凸显，城市群战略在实践中不断完善。如表1所示，自2006年“十一五”规划提出将“城市群作为推进城镇化的主体形态”到2019年《新型城镇化建设重点任务》强调“深入推进城市群发展”“培育发展现代化都市圈”，中央出台了一系列关于城市群发展的目标、对策、路径和措施的文件，本文将其统称为城市群战略。十多年以来，中国城市群的战略作用依次被定位为“推进城镇化的主体形态”、辐射作用大的增长极带动周边城市发展、“推进新型城镇化的主体”“协调区域发展”、推动大中小城市和小城镇协调发展的主体。中国城市群的战略作用，历经了从“推进城镇化的主体”到“推动区域协调发展主体”的变迁。那么，这种变迁的深层逻辑是什么？遵循该逻辑，未来可能的深化方向和路径是什么？对此，本文从理论和实践两个方面演绎了其变迁逻辑，以及进一步深化的学理基础和可能的方向、路径。

二、从“管理”到“治理”的战略变迁逻辑

(一)西方大都市治理中“新区域主义”兴起

所谓“单体式”是指主要强调强权统治、建立科层制机构、划分行政边界的“旧区域主义(regionalism)”的管理模式；所谓“组团式”则是指主要强调不同层级和区域政府部门间以合作协商以及其他非正式方式实现协同治理的模式。2006—2019年中国城市群战略的频繁更迭的深层逻辑，理论层面可以追溯至西方关于大都市区治理模式的理论变迁过程。20世纪40年代，面对过去传统区域管理模式产生的“碎片化”及其带来的管理低效问题，加之区域发展中大都市区作为一种区域发展新形态的出现，西方关于大都市问题的研究，至少产生了三个理论学派：以强调“集权”管理为重要特征的“旧区域主义”理论，及以强调“分权”为特征的公共选择理论和“新区域主义”理论。“新区域主义”理论一定程度上可看作是前两个理论在“强权”和“分权”思维上进行调和的产物。其强调在大都市区治理中，各个政府主体之间建立信任、合作与协商的机制，强调在治理中非政府主体的积极参与，如企业、公众和其他社会组织[2]。总体而言，西方大都市问题研究的基本变迁逻辑是：传统行政管理的碎片化→旧区域主义→公共选择理论→新区域主义。新区域主义这种具有“组团式”治理特征的大都市区治理模式，直到20世纪90年代才逐渐成为当今世界城市化和区域发展政府干预的主流理论。

表1 与“城市群”战略有关的重要文件、会议的时间及内容

(二)中国长期以来区域干预与区域现象之间的不匹配

中国在改革开放后很长一段时期内，在区域管理中并没有采用城市群(或大都市区)治理的理念，而是坚持以行政区为单位的政府行为激励，但实际上中国城市群(或称为基本经济区)现象早就出现。根据冀朝鼎[3]的观点，随着中国朝代更替，中国基本经济区依次从黄河下游流域逐渐南迁到长江下游流域，至唐代长江下游流域的统治地位得以形成，而到明清两代珠江流域的经济地位就已经得到相当发展。尤其在改革开放后，经济空间中的“城市群或经济区”现象尤甚。很显然，中国长期以来区域管理与区域经济现象本身就是不匹配的。这种不匹配的管理模式后果与西方传统行政管理的碎片化问题的后果几乎如出一辙：区域发展“以邻为壑”“同质竞争”“恶性博弈”行为频发，区域发展相继也出现了“重复建设”“原料大战”“市场封锁”“价格大战”等现象。这种强调地区行政边界的“单体式”的区域管理模式，在中国区域问题管理中长期占据统治地位。

20世纪60年代，伴随信息化和经济全球化进程推进，受技术革新、要素流动和产业更新换代等因素影响，中国区域管理受到了西方思潮的深刻影响。一方面，城市作为区域发展的基本单位，很难独立承载越来越细的产业分工、越来越快的科技创新、越来越频繁的国际交流，以及外部环境变化对区域更高效、更高速、更高端、更平衡的需求。另一方面，“旧区域主义”的“单体式”的大都市区管理政策思路在西方发达国家或地区屡受质疑[4]，直到西方学者提出了“组团式”的“新区域主义”治理模式，才得以平息。20世纪90年代，这些讨论在世界范围内产生较大影响，处于改革开放初期的中国，更是如此。而此时，也正是中国城市群现象开始引起学者关注的关键时期，以姚士谋[5]对中国城市群特征类型和空间布局的分析、顾朝林[6]对中国经济区划分的分析、方创琳[7]对中国城市群体系的分析为开端，西方“新区域主义”在中国城市群问题的研究上产生了较大影响并持续至今。中国作为大都市问题治理研究的后进国，比较西方国家而言，直接从传统行政管理的“单体式”的管理模式过渡到新区域主义的“组团式”治理。其基本逻辑是：传统行政管理的碎片化→西方新区域主义思潮的影响→中国城市群治理引起关注→新区域主义城市群战略。

三、中国城市群战略变迁的实践逻辑

受西方新区域主义大都市治理思潮的影响，中国的城市群治理并未出现西方那样的治理变迁逻辑，而是从传统行政管理的碎片化直接过渡到新区域主义的治理阶段，这种“跨越”式变迁背后的逻辑是，随着中国与世界经济逐渐融为一体，中国区域治理既难以自隔于新区域主义西方大都市治理理论，又根植于“摸着石头过河”式的政策实践逻辑。

(一)传统“单体式”行政管理模式下，城市增长差距持续拉大

首先，从城市GDP总量方面看，如图1所示，2001—2017年间中国36个主要城市GDP的标准差逐年提高①，2001年为1 033，2003年为1 353，2005年为1 913，2007年为2 626，2013年为5 172，2015年为6 042，2017年为7 421，提高的速度越来越快。其次，从城市人口总量方面看，按第六次人口普查(2010年)相对于第五次人口普查(2000年)的人口数据的增长率计，有多达85个地级城市出现了人口负增长[8]。最后，从城市的夜间灯光范围变化角度看②，按2013年相对2004年的灯光范围计，中国共有86个收缩的城市，涉及中西部和东北地区的20个省、自治区。中国城市发展差距不断拉大的现象是客观存在的。

图1 中国36个主要城市年度GDP的标准差变化趋势

(二)传统“单体式”行政管理模式着眼于“跟上”，“引领”作用不足

中华人民共和国成立70年来，中华民族迎来了从“站起来”“富起来”到“强起来”的伟大飞跃③。改革开放后，中国处于“富起来”时代，发展是第一要务，具体到区域层面，可用两个“跟上”概括，即“中国跟上世界发达国家发展”和“内地跟上沿海发展”。所以改革开放初，区域治理战略思想主要源于邓小平“两个大局”的战略构想：沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定阶段的时候，又要求沿海地区拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局④。

针对沿海地区发展“跟上”问题，我国实施的主要区域战略有：1980年设立4个经济特区、1984年开放14个沿海城市、1985年开放长江三角洲、1990年开发浦东等。这一时期的区域战略实际上与经济战略并无二致，因为其并未体现区域发展战略的空间倾斜特征[9]。此后，随着经济发展，区域利益诉求开始分化，由简单的沿海与内地协调发展问题逐渐演变为“四大板块”间的协调发展问题，内地地区“跟上”沿海地区问题凸显，区域发展战略的空间倾斜特征开始增强，如1999年提出的西部大开发战略、2003年提出的东北振兴战略、2006年提出的中部崛起战略等。

进入新时代以来，中国的发展定位从原来的“富起来”转变为“强起来”，在世界竞争格局中的角色也由“追赶者”正转变为“引领者”。原来基于“两个跟上”制订的区域战略思路在应对新区域问题(以城市群为单位的世界经济竞争)时，制度优势已经丧失，因此必须探索具有中国特色的新区域发展战略。中国传统区域发展的“四大板块”格局，已经转变为包含京津冀协同发展战略、“一带一路”倡议、长江经济带发展战略的“4+3”格局。在此背景下，2014年以来中央依次提出的京津冀协同发展、粤港澳大湾区战略、长江经济带发展、长三角区域一体化发展四大国家发展战略中，城市群建设都成为重要国策。具有中国特色的、针对城市群特点的一系列战略和政策，在未来很可能会持续创新。可以预见，城市群战略作为区域战略的一种，其将在“引领”国内国际发展方面发挥越来越重要的作用。

(三)传统“单体式”行政管理模式着眼于“地方竞争”，缺乏合作基础

一直以来，地方经济增长竞争是推动中国经济增长的关键因素[10]，但也引起了发展模式粗放、区域产业雷同、产能过剩等问题。针对这些问题，中央提出了“去产能”“加快产业升级”“加快经济转型”以及“提升经济发展质量”等各种政策。在实施过程中，受官员晋升激励体制、财政分权体制、GDP考核体制等因素的影响，各地方政府“一哄而上”“大推进”，在产业选择、经济发展战略和规划制定中往往“一刀切”，忽略发展规律及区域优势，盲目“去产能”，盲目推动“产业转型升级”，从而导致不该“去工业化”的地方过早“去工业化”，这种现象在全国层面、“四大板块”层面、省级层面、城市层面均有出现[11]。

中国现阶段过早“去工业化”，除了受到地方竞争引起的“一哄而上”的产业升级冲动、去产能政策的误解、阶段性产能过剩和要素价格上涨的影响外，最重要的原因是地方之间缺乏精诚合作的制度基础。过去针对“城市个体”的发展激励，势必引起地方增长竞争，而且在一定空间范围内的各个地区，由于具有相似的文化背景、要素禀赋和制度背景，很可能引起同质性竞争，从而导致产业发展模式粗放、阶段性产能过剩等问题发生。地方在实施解决这些问题的政策时，也正因为缺乏精诚合作的制度基础，处于不同发展阶段地区的地方政府不考虑其阶段性而“一刀切”，过早“去工业化”。城市群战略的一个关键点，就是要先通过正式或非正式的制度安排，建立政府间精诚合作机制，引导城市群中处于不同发展阶段的大中小城市和小城镇，形成空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡的都市圈，进而推动城市群中不同都市圈协同发展，从根本上改变地方政府间只有“竞争”而无“合作”的现实。

(四)新时代城市群战略的环境要求

对中国经济增长的解释，比较有影响的是“地方政府竞争”理论[12]，该理论解释了中国政府运行的本质：上下级间的承包关系、同级政府间的竞争关系以及市县政府高度的经济自主权。正是这样的政府运行机制设计才使得地方政府发展经济的能动性被激发，这是我国过去几十年取得经济增长奇迹的重要制度基础。在此背景下，一方面1997—2008年两次金融危机间，美国、欧盟两大经济体之间及其内部矛盾不突出，经济相对繁荣。另一方面中国对内实行的住房改革和土地市场改革对地方政府竞争有强化作用。概括起来，2008年之前中国政府运行的机制与“外部相对繁荣、内部相对分权”的环境刚好产生的正因果累积效应，是中国经济腾飞的关键。

但在2008年金融危机之后，美国、欧盟两大经济体因各种问题而自顾不暇，印度、东南亚及非洲国家的制造业发展后来居上，给中国制造业发展带来了相当大的压力，而以美国为首的发达国家相继提出了“再工业化”的口号，尤其是2012年美国对外战略中心再次回到亚太地区，提出PPP。同时在国内，住房改革以来的城市土地和住房市场繁荣已渐衰微，劳动年龄人口已负增长，过去无序的地方政府竞争积累的产能过剩、产业结构雷同、增长粗放等经济增长质量问题开始凸显。面对外部经济环境转向萧条、国内各种制度改革红利的旺盛期退去，过去的地方政府竞争机制已很难适应新时期的国际国内环境变化。“十八大”以来，为改变中国经济增长路径，改变过去地方政府的竞争模式，中央开始增强宏观调控，其中以“城市群为主体”的区域协调战略最为典型，它打破了以往中央政策的“单体式”思维，而以“组团式”思维代之⑤。成熟的城市群内大中小城市和小城镇，争而有序，兼顾效率，讲究公平；有相对完备且独立的产业分工体系和价值链体系，及较强的创新能力。无论对内对外，发展城市群、提升城市群竞争力无疑是不二之选。

当前国际环境日趋复杂，单边贸易主义势力迅速扩张，反全球化趋势愈演愈烈，而新冠疫情在全球的蔓延更为世界经济发展蒙上了一层阴影。为此，2020年7月30日，中共中央政治局召开会议，对国际国内最新形势做出了准确研判，提出要“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，并且再次强调“要以新型城镇化带动投资和消费需求，推动城市群、都市圈一体化发展体制机制创新”[13]。2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上做出重要指示，“要以畅通国民经济循环为主构建新发展格局。推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的”[14]。要构建国际国内双循环的新发展格局，离不开城市群的建设和升级。以国内大循环为主体，就意味着以高质量发展为牵引，挖掘内部需求更好满足人民美好生活需要成为我国发展的焦点问题[15]。推动中国城市群建设，能够最大程度上发挥城市群的主体功能，集中人力、资本、资源优势，形成国内经济良性循环，以巨大的内部循环力推动国际循环，再以国际循环推动国内经济持续发展，有效应对国际国内挑战。

(五)新时代城市群战略的内在动力与挑战

改革开放以来，虽然形成了以长三角、京津冀、珠三角等为代表的重要城市群，但从全国范围看，城市群数量和质量都还不够，内在动力不足，城市群发展面临诸多挑战，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中强调，进一步提高长三角、京津冀、珠三角等城市群的国际竞争新优势，“在更高层次参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用”。同时，“加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极”[16]。在新时代背景下，找准城市群发展的内在动力成为提升城市群竞争力的关键路径。王婧，方创琳[17]通过对中国城市群的综合比较分析发现，经济全球化、新型工业化、信息化、交通快速化、新政策是中国城市群发展的五大动力。而于迎[18]在总结长三角、京津冀、珠三角三大城市群发展经验的基础上，提出了城市群的发展应采用整体性规划引领模式，实施规划引领、创新驱动、协同共赢、绩效保障和生态友好等五大战略。当前中国城市群的发展仍然处于功能重复、过度竞争、协作不足的阶段，要实现城市群跨越式发展，增强城市群间以及城市群内部各城市间的协作程度是重要动力，从而逐渐建立城市间分工体系，发挥比较优势。以京津冀城市群为例，通过交通、信息、行政的一体化可以实现京津冀三大行政区域的资源整合，发挥北京的政治、文化、科技创新优势，天津的先进制造、航运、金融创新优势，河北的物流、产业、生态优势，既有合作，又有分工，提高京津冀城市群的国际竞争力。

中国城市群发展面临的挑战大致分为以下3个方面。一是城市群之间协作激励不足。城市群并不是孤立的王国，当前城市群建设中对城市群间，尤其是地理条件、发展基础、发展战略接近的城市间还缺乏有效的协调沟通机制。二是城市群空间范围过大，稀释了国家建设城市群的经济集聚功效。城市群旨在充分发挥其集聚效应和规模效应，但当前在许多欠发达城市群的建设中，核心城市在集聚能力不强的情况下，过多强调其带动作用和溢出作用。三是地方政府和国家存在的博弈行为阻碍城市群健康发展[1]。由于国家对于城市群的建设是从整体出发，以城市群整体的利益最大化为目标进行规划，因此地方政府在执行国家政策的时候，会出现利益的冲突或受损的现象，从而出于自身利益考虑而与中央政府进行博弈甚至交易行为，这会在一定程度上降低国家城市群规划的执行效率，无法达到城市群规划的预期目标。

四、中国城市群战略深化方向

(一)理论基础

“城市群”是指在特定地域范围内，以1个以上特大城市为核心，由至少3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络，所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。在研究城市群与区域发展的文献中，常用“溢出效应”，它指城市群与大中小城市、小城镇发展的相互作用。相关研究最早可追溯至诸多经典的经济地理理论，如中心地理论[20]、增长极理论[21]、城市群理论[22]。这些理论均认为核心区-外围区间有两个作用力：极化力(集聚力)和扩散力(辐射力)，经济集聚体演变中两个作用力彼消此长，呈现不同的集聚形态。从时间演变看，极化效应呈倒U形，扩散效应呈U形，溢出效应呈U形，前者最大值的时间点对应后两者最小值；从空间演变看，影响溢出效应的因素可概括为“溢出端溢出力、传递端通畅力、承接端接受力”三类。对此，学者们主要围绕深化城市群内功能分工[23]、增强大城市优质要素选择效应与需求关联效应[24]、优化核心城市与城市群区域的交通联系[25]、增强核心城市对周边城市经济的溢出效应[26]、提高城市群的投资潮涌效应[27]展开了研究。有主张优化溢出渠道和改善溢出承接[28]，有主张提升中心城市溢出能力[29]，以及主张溢出能力、溢出传递、溢出承接均增强的观点。

基于以上研究取得了以下基本共识：城市群发展的本质是要素集聚程度的不断提高，核心-外围城市间分工不断加深的过程，而核心-外围城市间的相互作用也可称之为空间溢出。从时间演变看，城市群发展必然伴随着中心城市的扩散效应和极化效应的对称变化，溢出效应为扩散与极化效应的差，因此也具有相应的时间演变特征，城市群发育的这种特征亦被诸多研究所证实[30-31]。根据陈栋生[32]提出的“经济净溢出”框架，如图2所示，本文将溢出效应划分为负溢出减弱(0-t0)的Ⅰ阶段、负溢出增强(t0-t1)的Ⅱ阶段以及正溢出增强(t1-∞)的Ⅲ阶段：Ⅰ阶段显著特征是中心城市集聚程度逐渐提高并达到最大，中心城市极化效应最强，但溢出效应最弱，城市群处于集聚期；Ⅱ阶段显著特征是中心城市的极化效应开始减弱，扩散效应开始增强，二者相抵趋向于零，城市群处于过渡期；Ⅲ阶段显著特征是中心城市正溢出效应开始发挥，对外围城市的带动效应逐渐增强，城市群处于中心城市带动外围城市的协调期。

图2 城市群核心城市空间溢出效应的时间演变

而从空间溢出角度看，城市群发展促进区域协调则与“空间溢出”密切相关的“三个能力”有关。如果将“空间溢出”看作是核心城市带动外围城市发展的一种力，且这个力会随着距离的增加而衰减，那么与这个力的传播范围有关的“三个能力”是来自核心城市的“溢出能力”、溢出渠道的“传播能力”以及外围城市的“承接能力”。核心城市的创新能力、产业扩散能力、公共服务扩散力等决定了溢出能力，而溢出渠道“传播能力”则受到核心-外围城市间的市场分割、文化差异、交通基础设施等因素的影响，外围城市“承接能力”则由产业基础、制度基础、市场开放度等决定。

以上分析可知，从时间演变方面看，城市群发展需经过Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ阶段，且由于空间溢出具有时间演变特性，同空间的城市群很可能处于不同的发展阶段，为促进城市群发展，那么不同发展阶段的城市群必然有不同的战略选择。这种空间差异是城市群战略深化的第一种思路；此外，城市群中核心城市对外围城市的影响，即空间溢出，会受到核心城市的“溢出能力”、溢出渠道的“传播能力”，以及外围城市的“承接能力”影响。为促进城市群发展，不同的城市群需要不同的着力点，这“三个能力”的存在为城市群战略深化提供了第二种思路。而实际上，现实中的城市群既是“时间演变”的载体，也是“空间演变”的载体，城市群发展的这种时空演变特征，是探讨深化城市群战略、找寻推进路径的基础。

由此可见，处于Ⅰ阶段的城市群，实际上处于中心城市利用外围城市的资源实现快速发展，增强溢出能力的过程。虽然可能缩小与其他发达城市的发展差距，但城市群内中心-外围城市间的发展差距是逐渐拉大的。如果将中国所有城市看成以北京、上海和广州为中心，其余城市为外围的城市群，那么这种发展虽然加剧了群内发展两极化，但却能缩小与发达城市的发展差距，有利于发挥中心城市的空间溢出效应。因此该类城市群战略深化的重心应该是核心城市溢出能力的提升。处于П阶段的城市群，经过前一阶段的溢出能力积累后，中心城市扩散效应开始发挥，但由于不够强，不足以抵消极化效应，空间溢出能力弱，且在该阶段城市群才开始形成较完善的城市产业分工体系、基础设施网络体系。因此该类城市群战略深化的重心应该是溢出渠道的传播能力的提升。处于Ш阶段的城市群，经过前两个阶段的发展，无论溢出能力，还是传播能力，都得到了一定程度的发展，中心城市虽然还有一定的集聚能力，但扩散效应大于极化效应，此时正溢出效应开始发挥，并随着城市功能分工体系、基础设施网络体系的完善，核心城市的空间溢出能力得以增强。因此，该类城市群的战略深化重心应该是外围城市承接能力的提升。

(二)深化方向

国家“十三五”规划纲要提出要加快京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、海峡西岸、长江中游、成渝、哈长、北部湾、黔中、滇中、晋中、关中、兰西、中原、呼包鄂、辽中南、宁夏沿黄、天山北坡等19个城市群的建设发展。同时也明确了各城市群未来的主要战略重心，“优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展……”

根据前一部分的分析结果，要推进城市群战略深化的基础是，需确定城市群当前正处于时空演变的哪一个阶段。对此，国内有影响的研究已有2项：方创琳基于2007年的数据从城市群发育度、城市群紧凑度、城市群空间结构稳定度、城市群投入产出效率四个方面对中国主要城市群发育水平进行了综合评价；叶裕民、陈丙欣则根据2010年的普查数据从经济总量、人口规模、就业规模、流动人口、通勤时间、城市数量6个方面对城市群的发育水平进行了类型划分。为使分类更加客观，取这两个文献的研究结论中关于城市群发育水平评价的“交集”，且考虑到2018年和2019年京津冀协同发展和长三角区域一体化发展已上升为国家战略，以及“十三五”规划的战略重点分类，将战略重点为“优化提升”的京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群划为Ⅲ类城市群；将战略重点为“发展壮大”与“提升开放水平”的长江中游城市群、成渝城市群、哈长城市群、中原城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、山东半岛城市群、关中城市群划为Ⅱ类城市群；将战略重点为“规划引导”的其余8个城市群为Ⅰ类城市群⑥。

如表2所示，通过对19个城市群2018年的人均GDP数据的分析，不难看出Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类城市群的类内核心城市群人均GDP均值、类内非核心城市人均GDP均值是成梯度排列的，其中Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类的类内核心城市群人均GDP均值分别为79 309、98 637、140 311，不同类别的核心城市群人均GDP整体差距较大，并且Ⅱ、Ⅲ类间的核心城市群人均GDP均值差异显著；类内非核心城市群人均GDP均值分别为51 736、55 250、69 970，差异明显，并且Ⅱ、Ⅲ类间的非核心城市群人均GDP均值差异较为显著。由于Ⅰ类城市群内的呼包鄂榆城市群人均GDP异常高，在所有城市群人均GDP中位居第一，显著提高了Ⅰ类城市群的人均GDP均值，如果剔除呼包鄂榆城市群重新计算Ⅰ类城市群GDP，如表2最后一列的类内城市人均GDP均值(不含呼包鄂榆)所示，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类的类内城市人均GDP均值仍呈梯度排列，且呈现出差距越来越大的特征。需要说明的是，如果城市群内具有一个以上的核心城市，则在计算城市群内核心城市人均GDP的时候，取核心城市的人均GDP均值作为结果，如成渝城市群中将成都市和重庆市的人均GDP均值作为成渝城市群的核心城市人均GDP。

表2 19个城市群发展阶段划分及2018年人均GDP数据汇总(GDP计算单位：元)

如表3所示，从Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类城市群内部来看，除呼包鄂榆城市群内的核心城市人均GDP与非核心城市人均GDP的比值在1以下，其他各城市群内的核心城市人均GDP与非核心城市人均GDP的比值均在1.2以上，兰西城市群的比值最大，达到了3.0以上，说明各城市群内的核心城市均起到了经济发展的引领作用。而各城市群内核心城市人均GDP与类内核心城市人均GDP均值的比值均在0.76～1.37之间，说明各类城市群内的核心城市经济发展差距较小，处于同一发展阶段。另外，各城市群内非核心城市与类内非核心城市人均GDP均值的比值、各城市群内与类内城市人均GDP均值的比值范围分别在0.40～2.22和0.66～1.76之间，说明各类城市群内的非核心城市和城市总体经济发展差距不显著。可见上述将城市群发展分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类较为符合现实发展状况。

表3 19个城市群发展阶段划分及2018年人均GDP数据比值汇总(GDP计算单位：元)

因此，根据本文分析，处于Ⅰ阶段的城市群，其未来战略深化的方向应是增强核心城市的“溢出能力”层面上，而这些城市群的主要城市仍处于集聚阶段，需要政府从空间层面进行战略规划引导；处于Ⅱ阶段的城市群，其未来战略升华的推进路径是增强核心城市溢出的“传播能力”，该类城市群需要打通溢出渠道，增强溢出效应的空间传播范围；处于Ⅲ阶段的城市群则需要从外围城市对溢出的“承接能力”提升方面着手，全面提高区域一体化水平，精细城市功能分工水平，提升全球价值链竞争力，具体如表4所示。需要说明的是，关于城市群战略深化的推进路径分析，是基于学者对城市群发展阶段划分以及“十三五”规划的战略重点综合分析而得出的，是本文立足于未来城市群战略深化路径必须具有差异性的观点而得出的基本判断，这不意味着某城市群仅采取某方面的战略政策而忽视其他，在实际战略政策实施中，该路径只是与其他战略协同推进的“龙头”。

表4 19个城市群发展阶段划分、战略重点及深化方向

需要注意的是，在具体城市群战略的推进中，必须立足于地区比较优势。正如2019年8月，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议发表的重要讲话中，所强调的要立足地区比较优势，形成优势互补高质量发展的区域经济布局。根据新地理经济理论[33]，核心城市带动外围城市发展有个临界值，该临界值由两区的市场开放度和外围地区相对于核心地区的比较优势决定。当市场开放度一定，外围城市的比较优势越大，该临界值就越小，外围城市就越能被核心地区带动，实现协调发展；而城市群是有少量核心城市、多个外围城市组成的，那么很显然多个外围城市的比较优势有可能存在差异，这种差异性就决定了外围城市不可能被核心城市一并带动，而是依次带动的；空间中各城市群间的发展联系其实同样存在与“核心-外围”结构相似的规律。遵循该规律，政府在制定城市群战略时，在明确各城市群的发展方向和战略重点的基础上，必须考虑外围城市或城市群的比较优势差异，发挥各城市或城市群的比较优势，促进各类要素在城市群内或群间合理流动和高效集聚，推动形成优势互补高质量发展的城市群内或城市群间空间布局。

“十四五”时期的城市群战略创新路径可以考虑如下：一是创新区域治理政策。从中央层面规制和激励同一地区城市群间的博弈和分工行为。应该持续推进超省级行政机构的建立。超省级行政机构作为城市群发展的总体行政单位，负责协调城市群内各地方政府的利益冲突，维护城市群整体发展利益，发挥城市群内各城市的比较优势，形成一个和而不同、各具特色的城市群整体，从而形成优势互补、高质量发展的区域经济布局[19]。二是创新地方城市群互动机制。欠发达地区城市群之间的要素竞争和产业冲突，可能比发达城市群之间要强；通过自下而上的方式建立欠发达地区城市群产业战略、城市规划和对外开放方面的定期协调互动机制尤为重要。三是创新欠发达城市群核心城市的集聚模式。不能依靠传统被动式的产业转移和技术溢出，而应该积极探索新产业，提前布局面向2035年的新产业空间。

五、结论与启示

从学理上来说，中国的城市群战略源于过去“单体式”的区域治理模式在面临中国现阶段国内国际问题时的失效。国际区域治理实践表明，“单体式”的区域治理虽能在特定阶段发挥巨大作用，但其在实施环境发生变化后，是难以自我演化升级的；此时需要转变思维模式，“组团式”区域治理思想因此应运而生。中国的城市群战略实施一方面受到国外这种“大都市治理”思潮的影响；另一方面，也确是过去十多年来中国区域治理在应对国际国内新问题时的实践需求。当前，世界正经历百年未有之大变局，国际环境最大变化是世界上两大经济体美国和欧盟间，及其内部的矛盾频发，以及美欧对华的战略变化，这是过去十多年来未有之局，而新型冠状病毒肺炎疫情在全球的蔓延使得国际环境更加风云变幻；国内方面最大变化是过去几十年“单体式”区域治理模式的后果积患成疾，如城市差距不断扩大、产业同构、产能过剩、土地财政依赖等等，并形成了较强的路径依赖；更为严重的是，过去通过制度改革刺激经济发展的模式也相形见绌，如人口红利、改革红利开始逐渐消退。

在我国城镇化发展的进程中，曾经就应以大城市发展为主还是以中小城市发展为主的问题，产生过分歧。在一段时间内，我国城镇化的发展方针为积极发展中小城市、严格控制特大城市和大城市的发展规模。这就在一定程度上造成了我国许多中心城市带动引领作用不足，部分本该起到龙头作用的省会城市或副省级城市没有充分发挥其集聚优势，我国城市的发展规模整体呈现扁平化的特征。而在城镇化推进的实践中，中心城市引领带动作用越来越重要，政策开始向扩大中心城市综合承载能力和城市规模，推动城市群内各城市协同发展的方向倾斜。因此，早在2006年“十一五”规划中，中央就提出了要“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，这是对“组团式”的新区域治理模式的第一次探索。此后的2007—2016年间，在中央政府的重要文件或报告中，城市群对区域协调的重要性多次被强调，但未有深化推进之意。2017年，党的十九大报告提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。首次明确推进大中小城市协调发展的主体是城市群，明确了城市群建设发展的战略取向。2018年出台的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》以及2019年出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》都是对该战略的深化。

当前中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，区域发展不平衡、不充分也将是新时代中国“强起来”而长期面临的治理问题。对此，文章通过对国外区域治理变迁的逻辑、国内实践的逻辑两个方面的分析，并结合学理基础分析，提出了城市群战略深化的异质性特征，试图刻画未来中国城市群战略深化方向。研究结果表明，京津冀、长三角以及珠三角城市群未来战略深化方向在于，提升城市群外围城市对核心城市溢出的承接能力，优化外围城市与核心城市间的产业、空间匹配性，以此为“龙头”，协同推进其他战略政策，才可能真正促进区域一体化；长江中游、成渝、哈长、中原、辽中南、海峡西岸群、山东半岛和关中城市群未来战略深化方向是，打通群内溢出渠道，提升核心城市的传播能力，因为这些城市群核心城市已经有一定溢出能力，因此溢出渠道的完善、传播能力的提升，不但可以加快核心城市发展，也能促进核心城市辐射范围、壮大城市群；晋中、呼包鄂榆、北部湾、黔中、滇中、兰西、宁夏沿黄和天山北坡城市群未来战略深化方向是，通过规划引导城市群核心城市科学发展、协同城市规划，提升城市群核心城市集聚力，提升未来核心城市对外围城市的空间溢出能力。最后，城市群战略应发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动形成优势互补高质量发展的城市群内空间布局，为推动国内与国际“双循环”提供助力。另外值得关注的是，由于我国城镇化发展中政府主导的特点，城镇化发展的整体政策方向对于城市群的健康发展至关重要。城市群发展政策的一致性和连续性对于科学规划引导我国城市群的发展、提高我国城市群的国际竞争力具有十分重要的意义。因此，我国的城市群发展战略应立足于经济发展的客观规律和我国城市群的发展现状，致力于解决我国城市群发展中的各种现实问题。当然，上述结论是本文立足于未来城市群战略深化路径具有差异性的观点而得出的路径判断，这不意味着某城市群仅采取某方面的战略政策而忽视其他，实际上在区域战略政策实施中，战略政策的协同推进也是极为重要的。

注 释：

①36个城市分别为拉萨、西宁、海口、银川、兰州、呼和浩特、乌鲁木齐、太原、贵阳、南宁、厦门、昆明、南昌、沈阳、哈尔滨、石家庄、长春、福州、济南、合肥、大连、西安、郑州、宁波、长沙青岛、南京、杭州、武汉、成都、天津、重庆、广州、深圳、北京、上海。

②全球夜间灯光数据来源于美国国防气象卫星计划(DMSP)于1976年开始发射的一系列观测卫星，这些卫星上面搭载了OLS传感器，其目的是观测夜晚月光照射下的云的密度、温度、分布等信息，因而具有较大的光电放大能力，可观测到城市灯光、火光以及车流灯光。目前在轨运行的卫星包括F10、F12、F14、F15、F16、F18六颗。

③习近平在庆祝改革开放40周年大会上的讲话。

④《邓小平文选》第3卷，第277-278页。

⑤十九大报告提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局；“十三五”规划提出建立健全城市群发展协调机制，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，实现城市群一体化高效发展。

⑥2019年国务院政府工作报告中，明确将长三角区域一体化发展上升为国家战略。