农业灌溉用水管理体制研究

石 斌

甘肃省自然资源规划研究院，甘肃 兰州 730000

在社会的进步发展下，有限的水资源和人们用水需求的无限性之间产生了较大的矛盾冲突。农业用水是我国用水大户，农业灌溉用水量占据我国总体用水量的八成以上。想要解决水资源应用紧缺问题需要采取有效措施合理开发和利用农业灌溉用水。受以往计划经济的影响，农业灌溉用水管理机制在管理模式、管理内容、管理方法层面存在一些弊端，这些弊端的存在制约了我国灌溉事业的深化发展。针对这个问题文章结合实际就如何优化和完善农业灌溉用水管理体制进行探究。

一、农业灌溉用水管理基本理论

（一）产权理论

产权理论是研究产权界定的核心，在产权失灵的影响下会导致市场失灵。水资源管理中的产权是水权。水权是指以水务权和取水权为基础的，对和水资源开发利用相关权利的总结。水资源的所有权是指水资源属于国家所有，水资源的使用权是指水资源使用者在国家法律规定范围内对所使用水资源占用、使用和收益依法处分的权利。水权交易的本质是水资源使用权的全部或者部分转让[1]。

（二）交易费用理论

交易费用也被称作是交易成本。交易费用理论的践行能够充分、合理评估当前我国水资源利用情况，为提升水资源利用率提供重要参考支持。当前我国所实施的灌溉管理制度是在计划经济体制下完成的，在不能和社会主义市场经济相适应的情况下降低了交易成本费用和水资源管理效率，表现为水管部门作为政府管理代理人，在缺乏水利工程投资形成资产所有权和受益权的情况下降低了水资源灌溉服务质量。针对水资源管理效率低下的问题需要深入进行灌溉管理制度改革，进而确保水资源有偿、有序的利用。

二、农业灌溉用水管理体制存在的问题

（一）重视建设，轻视管理

从1998年洪水事件之后水利部门将改造大型水利工程灌溉区作为农村水利工作开展的重点内容，即提出要加大力度抓好大型灌溉区域管理工作，结合实时性的农业用水需求调节灌溉用水管理机制，进而提升水资源的综合利用率。但是从当期农业灌溉用水发展实际情况来看，一些灌溉区域用水忽视了管理，所提出的整改内容流于形式，无法在真正意义上解决农业灌溉用水管理问题[2]。

（二）产权制度改革不完善，管理责任不明确

在传统的制度约束下水资源的所有权、管理权、使用权划分不清晰，虽然水资源归属国家所有，政府、集体和农民在土地使用上都具备一定的权利，但是水资源的资产归属划分问题不明确。灌溉管理的客体是具备公共属性的农业用水及其附属载体（灌溉设施），灌溉管理主体是水管单位，而在具体管理工作中水管单位不具备经营自主权、收益权和法人财产权，最终使得农业灌溉用水管理机构臃肿，人浮于事，灌溉用水管理效果不理想。

（三）政府部门所消耗的管理成本较高，财政负担大

在现代农业发展的过程中为了能够更好的确保粮食安全，国家开始采取多种措施来巩固和提升粮食综合生产能力，为农业发展提供了充足的设施设备。虽然国家为农业灌溉用水管理提供了上亿资金的支持，但是在政府部门管理不科学的情况下使得农业灌溉用水管理总消耗超出了预计的数值，无限制的农业灌溉用水消耗使国家的财政负担加大。

三、农业灌溉用水管理体制优化对策

（一）促进农业灌溉行政管理改革

在我国社会主义市场经济体制的日益完善下农业灌溉管理也开始朝着多元化的方向发展，不同灌溉规模的农业工程所选择的灌溉形式不同。在实施农业灌溉管理的过程中需要明确各方的工作责任，严格划分为灌溉区域、农业地区灌溉承包人、农户三者之间的关系，科学划分各方的工作职能和工作责任，从而更好地解决当前农业灌溉领域发展存在的问题[3]。

（二）深化水权管理改革

第一，明确水资源管理产权。明确产权主要是指在明确权责关系的基础上实现水资源所有权和使用权的分离。我国水资源使用隶属于国家层面的管理工作，在国家统一规划管控的基础上可以根据各个领域用水方式的不同来科学界定水资源的使用产权，充分协调各部门用水户之间的权责关系，提升水资源的共享率和重复利用率。第二，完善水价征收管理机制。在水资源使用消耗的过程中根据水权基本理论要求，水资源使用的行为主体需要定期向国家缴纳一定的费用来获取稀缺水资源。但是现有的水价无法反映用水成本，不利于水市场稳定发展。为此，需要有关人员进一步完善水价征收管理机制，实施差别定价。

1.扩大定价主体，将政府管制与市场运行相结合。自来水公司在了解各个用水政策的基础上和政府部门协商制定水价。

2.完善听证制度。公开水务行业的经营状况，帮助市民更好的理解水价定调。

3.调整水价标准，节省发展资本。在农田水利工程发展建设的过程中需要采取适合的措施降低我国部分地区阶梯水价中第一阶梯最高限定值，提升水价水平。同时，确保水价的保本回收，在考虑下年度预算的情况下制定水价。

（三）加快角色转换，转变政府职能

受计划经济的影响当前我国灌溉管理体制存在职能交叉、政企工作不分的现象。针对这个问题在深化水资源管理体制改革的过程中各级政府部门需要明确各自的工作责任，将灌溉用水改革工作立足实际，做好一系列宏观调控工作。在水价改革工作中需要为政企事业单位留足空间，进而更好的发挥其工作能动性做好本职工作。

（四）打造用户参与灌溉管理的民主管理机制

从1995年发展至今社会范围内打造了多个用水试点，并在积极推进用水试点的过程中取得了良好的成绩，各个用户充分参与到了农业灌溉用水管理中。在农业灌溉用水管理的深化发展背景下人们开始加大对农业灌溉水利用的重视，而打造高效率的民主管理机制能够提升农业灌溉水资源利用效率。为了能够更好的促进农业灌溉用水管理工作深化发展，需要为农业灌溉用水管理提供与之相关配套设施的支持，在真正意义上解决水资源利用问题。

（五）打造完善、稳定的水利投入机制

近几年，在社会范围内掀起了农业灌溉用水管理热潮，怎样为农业灌溉用水管理提供充足的资金成为有关人员需要思考和解决的问题。另外，在充足资金的支持下还需要引导社会各界广泛参与到农业灌溉水综合利用工作中，通过打造持续有效、安全稳定的水利投入管理机制能够取得良好的节水效果。在打造水利投入管理机制的过程中还需要调动一切积极因素来增强水利投入机制的安全性和稳定性，实现用水投入机制的多元化发展。

综上所述，本文在阐述产权理论、公共产品、交易理论对农业灌溉管理体制深刻影响的基础上，针对当前社会范围内的水权、水价改革发展实际情况提出一种适合我国发展的自主灌溉区管理模式，旨在能够更好的促进我国农业灌溉管理改革深化发展，增强人们自主参与到农业灌溉管理工作的积极性，并通过一系列机制、设施的保障支持来更好的促进我国农业用水灌溉管理发展，提升水资源综合利用率。