职业院校经费绩效评价：域外模式与我国实践

韩佩冉，辛夏夏，闫志利

(河北科技师范学院，河北 秦皇岛 066004)

近年来，我国职业教育经费投入不断增加，为职业院校扩大办学规模、提高育人质量提供了有力保障。然而，职业院校经费管理仍存在“重投入、轻绩效”的现象，直接影响了财政投入资金的使用效率与效益。2014年6月，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》要求，“县级以上人民政府要建立职业教育经费绩效评价制度”[1]。但时至今日，各地职业教育经费绩效评价制度建设进程依然缓慢，尚未达到理想的效果。2018年9月，中共中央、国务院提出《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求“解决当前预算绩效管理存在的突出问题，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”[2]。2019年12月，教育部就落实《关于全面实施预算绩效管理的意见》做出具体安排[3]，推动职业院校经费绩效评价制度进入全面建设阶段。

相对而言，发达国家职业教育经费绩效评价制度建设起步较早，已成为推动职业院校优化教师资源配置、提高经费使用效率和效益的有效途径，职业教育经费管理已由传统的公共预算模式转变为以绩效为核心的社会治理模式，逐步形成了多类型的职业院校经费评价体系。借鉴发达国家的经验，精准认知我国职业院校经费绩效评价现状，推进职业院校经费绩效评价制度的建设进程，已成为当前建立健全职业教育治理体系的一项重要任务。

一、发达国家职业院校经费绩效评价的主要模式

世界范围内的教育经费绩效评价源于美国的“教育问责制”(Accountability in Education)和英国的“新公共管理运动”(New Public Management)。20世纪70年代，由于教育质量难以满足学生家长的期望和社会的要求，美国民众要求政府建立教育问责制，促使学校以履行承诺为己任、以追求效能为目标，以更低的成本培养更高素质的学生[4]。20世纪80年代，针对公共服务效率低下、资源浪费等问题，以英国为首的发达国家和部分发展中国家逐步兴起了新公共管理运动，政府经费预算绩效评价逐步成为各国普遍采用的政策工具[5]，形成了多种职业院校经费绩效评价模式。

(一)美国的分层监控模式

美国职业教育由社区学院(College)实施，属于高等教育范畴，学生来源广泛，兼职教师占比较高，教育经费主要来源于联邦政府和州政府拨款[6]。20世纪90年代，在“教育问责制”和“新预算绩效评价”制度建设的双重影响下，联邦政府教育部门开始对社区学院实施经费绩效评价。1993年，联邦政府颁布了《政府绩效与结果法案》(GPRA)，规范了社区学院绩效评价的过程，量化了绩效评价指标，逐步形成了社区学院经费绩效评价分层监控模式。

分层绩效评价模式包括联邦政府和州政府两个层次，采取“自上而下”的评价方式实施。评价权力通过国会、联邦政府下放至各州议会、政府，实现了“中央—地方”的分层监控。基于法律约束，评价者即使发现评价方法、评价目标存在某些问题，也要坚持评价过程的完整性。在评价过程中，政府财政部门、教育部门和社会中介机构、社区学院在各自的职责范围内履行绩效评价的权利和义务。评价者可以结合社区学院经费支出的具体情况构建相应的评价指标体系，按照相关程序完成评价任务，评价结果在呈报联邦政府、州政府教育部门、财政部门的同时，也要呈报联邦议会和州议会的相关机构。

由于联邦政府将社区学院经费绩效评价的权力下放至各州政府，州政府教育行政、财政部门将社区学院经费拨款额度与绩效评价结果紧密地联系在一起。1996年，美国南卡罗来纳州(South Carolina)颁布了《绩效拨款法》，确立了以社区学院绩效为依据的财政拨款政策；同年，肯塔基州(Kentucky)建立了社区学院经费绩效评价体系，内含教育机会均等、教育质量等25个评价指标，涵盖了社区学院经费支出的各个方面，有效提升了社区学院经费支出的效率和效益。

(二)英国的“多重制”模式

英国是“新公共管理运动”的发源地，职业院校办学经费的80%由政府承担，20%由企业支持。早在撒切尔(Baroness Thatcher)执政期间，英国就将公共财政支出绩效评价纳入了政府管理体制改革的一项重要内容，逐步形成了具有“多重制”特色的职业院校经费绩效评价制度。“多重制”基于职业教育投入的“多元性”，“自治”职业院校经费由学校理事会拨付，经费绩效评价由学校理事会负责；公立职业院校经费由地方政府承担，经费绩效评价由地方政府负责，中央政府仅负责中央财政支持的职业教育经费绩效评价[7]。

“多重制”职业教育经费绩效评价模式要求职业院校递交政府的资金申请，必须反映成本与产出等绩效目标。绩效评价指标分为内部指标、外部指标和运行指标三类，下设二级、三级指标作为测评指标。经过多年的运行，英国政府多次改进了职业院校经费绩效评价指标，将其分为输入、过程和输出三类。1982年，英国财政部制定了《财务管理新方案》(Financial Management Initiatives)，将经济、效率、效益等指标分化为绩效评价指标，进一步优化了职业院校经费绩效评价方法，确保评价者能够为政府提供职业院校经费绩效整体评价的结果。本质上看，英国“多重制”职业院校经费绩效评价多为结果评价，为财政确定拨款额度提供了依据。

2013年，英国职业院校经费绩效评价技术组(UKPITG)确定了绩效评价的具体过程，包括文献回顾、拨款主体访谈、职业院校代表访谈、相关机构和个人在线咨询、审议小组投票等多个步骤。将职业院校经费绩效评价指标分为基础指标和绩效指标两类，基础指标包括学生资质与入学情况、就业去向、财务状况、校企合作、资产管理等；绩效指标涉及人均教学费用、人均教学量、人均设备费用、人均图书费用、学校管理费用占总经费的比例等。

(三)德国的协同治理模式

“双元制”是德国职业教育的主要形式，职业院校与企业均为职业教育的实施主体。学生在职业院校和企业交替进行理论学习和专业技能训练，兼备学生和学徒双重身份。由于学生学习方式、学习地点和学习时间的独特性，德国职业教育经费投入也呈现出“多元化”特征，但政府拨款仍然是职业院校办学经费的主要来源之一。

为提升职业院校经费使用效率和效益，自20世纪90年代，德国开始重视并积极推进职业院校经费绩效评价工作，逐步形成了职业院校自治和联邦政府、州政府分权管理的协同治理模式[8]。联邦和州政府实施“绩效拨款”制度，推进了职业院校经费绩效管理的规范化。拨款额度依据上年度职业院校绩效目标的完成情况确定，结余经费可在下一个财政年度继续使用。职业院校经费绩效评价指标主要包括在校生数量、生师比、高水平研究人员数量、年度科研项目数量、毕业生就业率、毕业生就业质量、学校优质课程数量等，采取“数量取向”和“激励取向”相结合的评价方法。州政府实施的绩效评价“绩效导向”更为明显，对引导职业院校提升经费使用的效率和效益发挥了重要作用。例如，黑森州(Hessen)实行了基本拨款和绩效拨款相结合的职业院校拨款方式，基本拨款以学生数量为依据，占政府拨款总量的85%左右，其余15%则依据职业院校绩效的完成情况确定。

(四)日本的内外结合模式

日本职业教育包括学校职业教育、企业职业教育和公共职业教育(职业能力开发)三种类型。其中，学校职业教育包括中职教育和高职教育两类，中职教育由高等专门学校(招生对象以初中毕业生为主，类似于我国的中职学校)和专修学校实施，高职教育则由短期大学和技术大学实施，公共财政拨款是职业院校办学经费的主要来源。

受“新公共管理运动”的影响，日本自20世纪80年代起实施职业教育经费绩效评价，但由于绩效评价涉及因素较多，职业院校经费绩效评价制度建设始终处于探索过程之中。1998年和1999年，日本政府相继颁布了《21世纪的大学与今后的改革方案——构建在竞争中能发挥个性的大学》和《大学有义务向社会公开本校开展自我检查、自我评估的实施情况及结果》等报告[9]，推动了职业院校经费绩效评价内外结合模式的形成。

内外结合模式主要包括职业院校内部评价与外部评价两种方式。职业院校经费绩效内部评价包括教育实施情况、毕业生情况、教育教学环境和基础设施建设情况等内容。其中，教育实施情况侧重于评价教师和学生两个群体；毕业生情况主要评价毕业生就业率和就业满意度等指标；教育教学环境和基础设施建设情况评价侧重于办学特色以及基础设施建设完成情况。经费绩效评价各项指标均可纵向延伸，设定若干具体测评指标，与主要指标一起构成了完整的职业院校经费绩效评价指标体系。职业院校经费绩效外部评价由政府相关部门或社会组织实施，目的在于排除职业院校内部因素的干扰，客观地剖析职业院校经费使用过程中存在的问题。同时，外部评估组织确定的职业院校经费绩效评价指标也可作为内部评价指标体系的必要补充，为职业院校制定经费使用优化措施提供重要依据。通过实施内部评价和外部评价相结合的经费绩效评价模式，有效提高了职业院校经费的使用效率和教育资源的配置效率。

二、我国职业院校经费绩效评价的发展历程及特点

我国职业教育经费绩效评价经历了教育评估、财务评价、绩效管理等时期，目前已经进入制度建设阶段，呈现出“四期叠加”的特点。尽管教育评估、财务评价、绩效管理等蕴含的评价方式、评价内容的逻辑起点和时间节点不同，评价目标和评价方法各异，但基于各类评价的优点至今仍在延续，形成了与制度建设并存的局面。

(一)教育评估

我国从1983年开始实施教育评估工作，分为合格评估、优秀评估和随机评估等三种类型，均蕴含了经费绩效评价的相关内容。1983年，我国召开改革开放后的第一次高等教育工作会议，首次提出了“我们办学要讲究经济效益”的理念，强调“要充分挖掘潜力，充分发挥设备的利用率，减少浪费，把有限的财力、物力用到刀刃上”[10]，将职业院校经费使用情况纳入了教育机构工作评价。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》提出，“衡量任何学校工作的根本标准不是经济收益的多少，而是培养人才的数量和质量”[11]，完整体现了绩效评价的理念。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出“建立各级各类教育的质量标准和评估指标体系”，要求“对职业技术教育和高等教育，要采取领导、专家和用人部门相结合的办法，通过多种形式进行质量评估和检查”[12]，促进了教育评估专业队伍建设。1994年，国务院提出《关于〈中国教育改革和发展纲要〉实施意见》，要求“研究制定各级各类学校的基本办学条件标准和质量标准，建立和完善教育监测评估和督导制度，提高学校的规模效益和办学效益”[13]。据此，国务院教育行政部门启动了全国教育评估工作。1994年对“文化大革命”后新建院校进行了“合格评价”，1996年对办学年限较长或重点院校进行了“优秀评估”，1999年对职业院校进行了“随机评估”。由于教育评估具有督促、督导的作用，故至今仍在定期(间隔一定年限)实施。

(二)财务评价

针对教育评估中发现的问题，1998年财政部进一步修订了《文教行政财务管理和经费使用效益考核办法》，构建了学校经费使用效益考核指标[14]。2003年，党的十六届三中全会提出了“建立预算绩效评价体系”的要求，使预算、绩效、评价等紧密地联系在一起。2004年，财政部提出《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》，要求“政府投资项目绩效评价工作要采用定量分析与定性分析相结合的方法进行，尽量采取定量分析方法”[15]。定量指标包括一般性指标和个性指标，定性指标指无法通过数量计算进行分析，只能采取客观描述的指标。2009年，财政部制定了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，将评价指标分为共性指标和个性指标两部分。共性指标指适用于所有部门的绩效评价，个性指标则根据不同部门的具体特点确定，要求“绩效评价方法的选用应当坚持定量优先、简便有效的原则”[16]。2011年，财政部重新修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，就评价目标、评价指标、评价过程、评价报告等做出了具体规定[17]。

在财政部的推动下，各地政府财政部门也制定了相应的实施细则。2012年，河北省财政厅制定了《河北省省级财政支出绩效评价专家管理办法(试行)》，明确了绩效评价专家的任职条件[18]。2014年，北京市财政局制定了《北京市财政支出绩效评价实施细则》，确定采取内外绩效评价的两种方式，财政(预算)部门组织的绩效评价为内部评价，其他部门组织的评价为外部评价[19]。2013年，财政部制定了《预算绩效评价共性指标体系框架》，包括项目支出绩效、部门整体支出绩效、财政预算绩效三个部分，赋予了各类评价指标的权重，明确了评价标准，形成了较为完善的预算绩效评价指标体系[20]。由于该指标框架具有权威性，很快成为职业院校经费绩效评价指标设置的根本遵循。

(三)绩效管理

20世纪90年代中期，我国行政事业单位开始实施预算绩效管理。1994年，全国人大审议通过了《中华人民共和国预算法》，在强化收支平衡、控制财务赤字、加强债务管理等方面发挥了重要作用。此后，随着我国社会经济的快速发展，财政收支总额快速增长，教育经费总量不断增加，成为我国规模最大的公共财政支出项目。2003年，中共中央提出“建立预算绩效评价体系”的要求[21]，在推动职业教育经费管理方面发挥了重要作用。2014年，全国人大再次修订了《中华人民共和国预算法》，明确了预算绩效管理与财政绩效评价的关系，规定财政绩效评价包括事前、事中、事后的全过程评价，将财政资金、预算、绩效、评价等紧密地联系在了一起，推进了财政资金由“预算管理”向“预算绩效管理”的转变。2018年8月，国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构 提高教育经费使用效益的意见》，围绕教育经费的使用结构和效率、效益等重点，要求落实管理责任，增强管理能力，改进管理方式，提高使用绩效[22]。各级政府教育行政部门、财政部门逐步提升了对教育经费实施绩效评价的认识，并采取了系列举措积极推进。但是，由于缺乏完善的经费绩效评价指标体系，评价方法单一、地方教育经费支出仍存在“重硬件轻软件、重支出轻绩效”等问题。教育经费绩效评价仍存在教育部门管理绩效目标、财政部门管理经费使用的“两张皮”现象。职业院校经费绩效评价采用了与普通高校、中小学相同的方法，未能体现职业教育的类型特征。

(四)制度建设

在实施教育评估、财务评价、绩效管理过程中，人们逐渐认识到，运用统一的教育评估方法评估职业院校、运用统一的文教行政经费绩效评价指标评价职业院校，存在许多不尽适应之处。2014年，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》要求，县级以上人民政府要建立职业教育经费绩效评价制度[1]。然而，由于缺乏必要的检查督导机制，各地职业教育经费绩效评价制度建设进程依然较慢，难以满足提升职业教育经费使用效率与效益的要求。同年，财政部、教育部等部门发出通知，要求“切实提高财政资金使用效益，建立完善高职院校生均拨款制度”，强调“要与强化绩效管理相结合，将绩效理念和绩效要求贯穿于高职教育经费分配使用的全过程”[23]。然而，由于缺乏行之有效的职业院校经费绩效评价制度，职业院校经费管理仍未达到应有的效果。

2018年9月，中共中央、国务院提出了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措”，要求“解决当前预算绩效管理存在的突出问题”，采取有效措施，“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”[2]。2019年12月，《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，全面实施预算绩效管理是“优化教育资源配置、提升教育公共服务质量、构建服务全民终身学习教育体系、推动加快实现教育现代化的重要举措”，要求各地积极“推进绩效评价，注重结果应用，不断提高教育预算管理科学化水平”[3]。至此，我国职业院校经费绩效评价制度进入全面建设阶段。

三、我国职业院校经费评价制度建设的目标取向

在我国职业教育经费绩效评价制度进入“全面建设阶段”的新形势下，基于问题导向，应通过中外比较，精准认知职业教育的实施主体——职业院校经费绩效评价制度建设存在的“短板”和“弱项”，按照“固基础、扬优势、补短板、强弱项”原则，精准确定职业教育经费绩效评价制度建设的目标取向，积极推进评价主体的多元化、评价指标的体系化、评价模型的适用化、评价过程的规范化，进而建成全方位、全过程、全覆盖的职业院校经费绩效管理体系。

(一)评价主体多元化

基于职业教育投资主体的多元化发展态势，发达国家逐步形成了“外部评价—社会问责”与“内部评价—自我改进”相结合的职业院校经费绩效评价模式，中介组织成为职业院校经费绩效评价的重要力量。美国职业院校已形成了政府评价、认证评价、社会评价等多种评价类型以及政府、中介组织、社会团体等多元评价主体。我国职业院校多为政府兴办，经费绩效评价呈现出“自上而下”的特点，形成了政府财政部门为评价主体、教育行政部门为辅助主体、职业院校为责任主体的评价机制。为避免“行政问责”，职业院校对经费绩效评价发现的问题，往往“全方位解释”，改进策略不够积极，结果运用依然效果有限。职业院校经费使用状况公布渠道不畅、及时性较差，长期处于“灰箱”状态，社会监督、舆论监督、民主监督等难有作为。落实党中央、国务院相关部署，必须积极推进职业院校经费评价主体的多元化进程。特别对企业以及其他社会组织的职业教育投入，应借鉴域外经验，授权投资主体实施绩效评价。

(二)评价指标体系化

发达国家职业院校经费绩效评价指标呈现出体系化的特点，体现了评价内容，反映了职业教育全要素。我国职业院校经费绩效评价指标多参照普通高等学校或中小学评价指标实施，难以反映职业教育的内容及相关要素，难以全面彰显职业教育的类型特征。贯彻党中央、国务院提出的建设“全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的要求，应立足职业教育发展实际，建立全方位、全过程、全覆盖的职业院校经费绩效评价指标体系。“全方位”应体现在评价主体的多元化和评价视角的多方位两个方面，评价指标的设定应能有效满足内外评价的要求，让评价者能够从不同视阈发现问题，帮助职业院校解决问题；“全过程”应体现在职业院校预算编制、经费执行、产出结果及改进策略等事前、事中、事后整个过程，让评价者及时发现问题，避免“秋后算账”；“全覆盖”应体现在职业院校的所有经费支出，不可出现任何“漏斗”。唯有推进职业院校经费绩效评价指标的体系化，才能有效推进职业教育经费绩效评价制度的建设进程。

(三)评价工具适用化

发达国家职业院校经费绩效评价多采用量化实证的方法，借助相关模型评价“投入—产出”效率和效益。我国将职业院校经费绩效评价纳入了行政事业单位或教育单位的统一评价，恪守了“费用—效益”的评价逻辑，职业院校绩效评价的适用工具较少，直接影响了评价的效果。建设职业院校经费绩效评价制度，应按照财政部提出的“绩效评价方法的选用应坚持简便有效原则”的要求，依据职业院校经费预算(事前)评价、经费执行(事中)评价、执行结果(事后)评价的需求，分阶段创制先进适用的评价工具(方法)。目前，有学者借鉴域外经验，将数据包络分析法(DEA)、平衡计分卡(CBSC)以及因果测算法(CFM)等评价模型引入职业院校经费绩效评价，在获得有效结果的同时也出现了一系列问题。如数据包络分析法适用于数据较多、信息复杂的绩效评价，难以作为经费执行的评价工具。因此，应加快职业院校经费绩效评价适用工具的开发进程。

(四)评价内容标准化

评价内容是职业院校经费绩效评价的核心，由评价指标体系表达。因此，评价内容的标准化直接影响了职业院校经费绩效评价的实际结果。一般认为，从标准的来源看，可分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准；从标准的地域看，可分为国际标准、国家标准和地方标准。目前，发达国家已经建立了与职业院校经费绩效评价相配套的法律规制，评价指标实现了国家层面的标准化管理。一是绩效目标的标准化，确保职业院校经费绩效目标的合理性和可达成性。二是经费支出的标准化，确保职业院校经费支出的合规性和有效性。三是结果评价的标准化，确保评价活动能够准确判断职业院校资源配置状况及“投入—产出”状况。2019年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》指出，到2022年，要“建成覆盖大部分行业领域、具有国际先进水平的中国职业教育标准体系”[24]。职业院校经费绩效评价应借鉴已有标准确定具体评价标准，推进评价内容或评价指标的标准化，保障经费绩效评价有据可依。

(五)评价过程规范化

评价过程的规范化直接影响着职业院校经费绩效评价活动的实施效率与效果。发达国家经验表明，绩效评价过程实现规范化，必须充分考虑政府的参与度、评价主体的专业性和评价过程的完整性三个要素。目前，美、英等国均制定了职业院校经费绩效评价过程，并在实践中逐步得以完善。基于政府的权威性、评价对象的服从性、财政或预算部门的决定性，政府相关部门审定的评价过程均成为职业院校绩效评价活动的实施准则。评价过程的制定者均具备较高的专业素质，能够保证评价过程的衔接性、评价指标的合理性、评价方法的适用性和评价内容的完整性。同时，也能够引导利益相关主体参与绩效评价活动的过程监督。目前，我国财政部也提出了财政支出绩效评价的流程框架，但未能体现职业教育的类型特征，不尽符合职业院校经费运行的具体状况。因此，依据职业教育的类型特征和职业院校经费支出的具体过程确定规范化的经费绩效评价过程，也是建设职业教育经费绩效评价制度的一项重要任务。