国家公园立法基本问题新探

侯 宇 陈科睿

( 1.郑州大学 法学院 河南 郑州450001；2.河南财经政法大学 民商经济法学院 河南 郑州450053)

1872 年美国设立世界上第一个国家公园以来，国家公园业已成为全世界所认可的自然文化保护制度。迄今为止，近万个各种类型的国家公园分布在200 多个国家。总体而言，欧美发达国家对国家公园立法的研究也往往侧重于联邦与州及中央与地方权限划分、国家公园的分类立法、收益分配、居民权利以及历史文化遗产保护等，其立法被其他国家所仿效。在我国，国家公园制度滥觞于2013 年，在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中在对生态文明建设顶层设计中首次提出了“建立国家公园体制”。2015 年5 月，《关于加快推进生态文明建设的意见》再次提出“建立国家公园体制”。2015 年9 月，《生态文明体制改革总体方案》明确提出“建立国家公园体制”并“加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案”。2017 年7 月，习近平在中央全面深化改革领导小组第三十七次会议上指出： 建立国家公园体制应“坚持山水林田湖草是一个生命共同体”“要在总结试点经验基础上”坚持“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”的国家公园理念。随后，《建立国家公园体制总体方案》中指出：“建立统一规范高效的中国特色国家公园体制”“研究制定有关国家公园的法律法规”。2018 年，国家公园管理局根据《深化党和国家机构改革方案》而组建成立。由于国家公园制度发展的滞后性，使得我国至今尚未制定专门的法律予以规范，而与之相关的自然保护地法律法规属于部门规章，不仅法律位阶较低且内容相互冲突。有学者指出，国家公园立法目前亟需解决的主要问题有：如何构建自然保护地管理分类体系及重新构建相应法律概念、法律框架体系，如何协调、整合国家公园立法和自然保护地立法，确立合理的立法模式和法律体系①如吕忠梅著：《以国家公园为主体的自然保护地体系立法思考》，载《生物多样性》2019 年第2 期，第128-136 页；秦天宝著：《论我国国家公园立法的几个维度》，载《环境保护》2018 年第1 期，第41-44 页。。因此，对我国国家公园的立法理念定位不清、基本原则认识不足、制度规范不健全等基本理论问题进行深入研究，尤为迫切。

一、国家公园立法亟需直面的问题

国家公园不仅对于维系和保护自然生态系统的完整性、原真性方面发挥着至关重要的作用，而且还在科研、教育以及游憩等诸多领域都发挥着无可取代的作用。自20 世纪末，我国依据世界自然保护联盟对国家公园的规定①世界自然保护联盟( IUCN) 将国家公园界定为：大面积自然或近自然区域，用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征，同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游憩的机会。开始建立国家公园，迄今为止，已经建立了自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、世界文化和自然遗产、国家地质公园、湿地公园及饮用水源地、国家级水产种质资源保护区、国际重要湿地等9 种不同类型的国家公园［1］。但是，囿于以往以上述不同类型条块分割式的管理体制，在新的国家公园立法理念下凸显以下问题：

首先，立法理念多元与立法理念单一产生严重冲突。国家公园立法理念已不再仅立足于生态保障单一理念，而是呈现出兼具提供科研、教育、游憩等功能的多元理念态势。其重要标志是2015 年《生态文明体制改革总体方案》中强调“加强对重要生态系统的保护和利用”，习主席于2017 年7 月明确提出“生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念”。因此，在目标多元背景下势必带来新问题和新挑战，立法机关须充分考量如何在立法环节中对不同目标之间潜在的冲突进行有效协调，否则将引发执法和司法使用上的困难。比如：鉴于国家公园坚持“国家代表性”以及“全民公益性”，这是否意味着国家公园国有主体地位不动摇，是否意味着断然否认任何形式的私人所有? 申言之，国有的意义和内涵究竟是什么? 占有、使用、收益与处分四项权能是否只能国家才能享有或仅由法定的国有机关( 组织) 才能行使。又如：在生态保护为第一要务的持久目标引领下，是否可以允许国家公园经由“公私协力”②对此可参见黄学贤、陈峰著：《试论实现给付行政任务的公私协力行为》，载《南京大学法律评论》2008 年春秋合卷； 邹焕聪著：《论公私协力的公法救济模式及体系现代化——以担保国家理论为视角》，载《政治与法律》2014 年第10 期，第62-74 页；赵宏著：《合作行政与行政法的体系变革》，载《行政法论丛》第17 卷，法律出版社2015 年出版，第21-45 页；程明修著：《公私协力法律关系之双阶争讼困境》，载《行政法学研究》2015 年第1 期，第9-21 页。在达成“国家代表性”的同时允许私人从中获得自己应得的利益，这是否意味着对“全民公益性”否认或贬损?

其次，统一且适度超前立法的理性化要求与立法混乱且未建立国家公园法律体系的现实之间存在龃龉。国家公园在我国是一新生事物，虽然制定了为数不多的行政法规和部门规章等较为散乱、低位阶的立法③行政法规主要有《自然保护区条例》《风景名胜区条例》，部门规章主要包括《森林公园管理办法》《地质遗迹保护管理规定》《国家湿地公园管理办法( 试行) 》《海洋特别保护区管理办法》《水利风景区管理办法》等。且内容相互冲突，但是目前仍未有专门的立法，与之相关的自然资源等法律体系尚未建立。此外，还存在着现有相关立法欠缺整体协调性、事权划分模糊甚至交叉重叠现象，造成诸多部门各自为政、政出多门的“九龙治水”式“碎片化”监管状况。不仅如此，大多数保护区以经济利益为导向，严重损害了当地的生态环境［2］。因此，应从根本上厘定国家公园立法定位，国家公园立法应采取统一立法且具有适度超前性［3］，籍此有效规范参与国家公园活动各主体的行为。

最后，兼顾利益多元化的理性立法趋势与国家难以有效监管之间的矛盾。根据学者的总结，我国国家公园建设亟需妥善处理诸如“一多、存用、前后、上下、左右、内外、新旧、公众、好快”等相互对立统一的重要关系：一与多，即国家公园与自然保护地体系之间的关系；存与用，即保护与利用之间的关系；前与后，即代际关系；上与下，即中央政府和各级地方政府之间的关系；左与右，即不同职能部门之间的关系；内与外，即自然保护地边界内部和外部之间的关系，其中尤其应关注社区问题；新与旧，即新设自然保护地类型与已有自然保护地类型之间的关系；公与众，即公共管理部门和其他利益团体之间的关系；好与快，即国家公园制度质量和国家公园制度建立速度之间的关系［4］。因此，在坚持国家公园事权统一于中央同时兼顾地方的情形下，如何建构国家公园立法体系已成为当务之急。

由此可见，传统的粗放乱、头痛医头脚痛医脚式且立法理念单一的立法模式愈来愈不适应新时代的发展了，在多元化立法理念指引下的体系化、精细化的理性立法已成为时代的必然选择。

二、国家公园立法理论基础

基于上述现实与问题，为了充分保障各方利益诉求，伴随着国家公园保护理念向“自然资源科学保护和合理利用”和“最严格保护”转变，国家公园立法不能再囿于传统僵化、单一立法理念，更不能受制于以往粗犷式立法模式的藩篱［5］，亟需理性化、体系化并具有适度前瞻性。为此，学者们开始探讨国家公园的立法基础，如有学者提出以新公共服务理论建构国家公园管理体制［6］，也有学者认为国家公园应建立于利益相关者理论之上［7］，还有学者提出合作治理是国家公园治理的理论基础［8］。

实际上，国家公园理论基础必然以国家公园性质这一根本问题为出发点，它关乎着国家公园的立法原则及具体制度设计。于是，学者们开始聚焦于所有权归属与利用这一核心问题来探讨如何构建国家公园立法。学界对国家公园的性质莫衷一是，主要有国有、全民所有、公有、集体所有等观点①比较有代表性的有张一鸣著：《自然资源国家所有权及其实现》，载《人民论坛》2014 年第2 期，第132-133 页；王克稳著：《论自然资源国家所有权权能》，载《苏州大学学学报( 社会科学版) 》2018 年第1 期，第34-47 页。。目前，不少学者开始从公物视角进行深入探究②如汪秋慧著：《公物利用视域下对公园设置商业设施行为的法律规制——从吃喝公园现象谈起》，载《云南大学学报( 社会科学版) 》2013 年第6 期，第53-59 页。，行政法上的公物理论能够恰如其分地诠释国家公园立法的现实困境以及所要应对的诘难与挑战。

依学理，公物是指行政主体出于公共目的而直接提供给公众使用且受到行政法而非私法规范的物［9］。公物范围涵盖范围宽泛，公物并不关注物的归属而侧重于物的公共利用属性，着重于国家或其他公权力是否享有支配权以及能否供公用。因此有学者认为，公物所具有的提供公共利用这一特性，并不意味着拥有公物即享有了完整的财产权( eigentums-gleiches Vollrecht) ，而仅仅表明拥有有限的权利( ein baschränkt-dingliches Rechts)［10］。因此，国家公园在本质上属于公物( 公产) 的范畴，国家公园的特殊性就表现在它不仅能够提供给公众以物质享受，它更能够提供给公众以精神享受。公物理论可以消弭国有、全民所有、公有、集体所有的争执，在理论层面为国家公园立法提供规范引导和价值支撑。国家公园建设中所涉及的土地势必包括全民所有和集体所有，而且就涉及的土地类型而言，国家公园广泛牵涉到国有与集体林地、草地、水域滩涂以及自留山、自留地和宅基地等各种集体性质的土地［11］。清晰厘定全民所有与集体所有的界限，有助于对国家公园内的土地以及其他自然资源权属进行有效界定［12］。公物不问所有权归属而聚焦于提供公用的特质正是对“全民公益性”的有效践行。不仅如此，公物理论还可以直面国家公园建设中私人能否享有所有权的棘手问题，尤其当有相当数量古建筑、古村落等自然遗产和文化遗产是普通居民私产，且国家仅凭借政府的力量无力对此类自然遗产和文化遗产进行有效保护，因此在不改变其所有权的状况下，将其纳入公物的范畴予以保障实乃可行之举③如早在2001 年，苏州对行政机关及其所属事业单位办公用以及普通居民居住的古建筑立法予以规范。参见黄静著： 《古建筑“私有化”的行政法问题刍议》，载《南京医科大学学报( 社会科学版) 》2003 年第9 期，第251 页。。

从另一视角而言，英美法系公物理论背后的公共信托理念或者大陆法系的双轨制理论都是在区分所有权的名与实的基础上诠释如何使公共财产达成造福全体公众之宗旨。公共信托是对信托所有权的继承和发展，它主张受托人所享有是以纯粹管理权为主的权利，受益人拥有的只是纯粹收益权利。根据公共信托理论，国家对公物享有所有权的目的仅仅是保护公众对公物的自由使用而已，国家是以公益代表人的身份对公物能否达成公共使用目的进行监督。公物在本质上被视为信托财产，在这种特殊的信托关系中，普通民众被视为信托人，而国家和行政主体则充当受托人角色，行政主体即受托人在对公物进行设定、变更、废止以及管理时应恪守以信托人的利益即公共利益为目的行使［13］。而根据德国修正所有权说或“私法和公法双轨制”“双轨制理论”［14］，将公法上的“物的支配”与私法上的“所有权的支配”理念相分离，区分所有权人、支配权人和管理义务人。无论财产私有、共有与否，一旦被纳入公物的范畴，公法支配人即是公法上特定公务目的基础上对该财产享有处分权，管理义务人是对该财产负有维护和保护，原所有人和第三人在法定范围内享有使用权，并且在此范围内排斥私法支配权( 如果该财产属于私人所有)［15］。

因此，在契合新时代国家公园秉持“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”理念下，为了妥善处理国家公园立法所面临的诸多难题，我们应摒弃以往纠缠于国家所有理念的做法，应务实地仿效英美或大陆法系的做法，区分国家所有的名与实［16］，将公共信托理论作为国家公园立法的理论基础。即在形式上或理念上始终坚持国家享有对国家公园的所有权，但是具体制度架构上可借鉴修正的所有权说，透过规范体系定位、统一立法( 法律保留) 对具体管理主体、管理权限、国家公园的处分权及收益分配等做出严格的规定。唯此，才能兼顾各方利益与诉求，才能将国家公园建构为我们“生命共同体”的有机组成部分，真正践行“生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念”。

三、国家公园立法模式选择

鉴于经济发展程度、土地利用形态、历史背景以及行政体制方面的不同，各国公园立法大相径庭。根据学者研究总结，国外目前存在着中央集权型、地方自治型和综合管理型三种不同的国家公园立法模式［17］。

中央集权型立法模式是以美国、巴西和南非为代表，其显著特征就是透过中央立法并由中央政府统一管理，不受地方自治的制约。如美国透过联邦国会1916 年制定并于1970 年修订的《国家公园管理局组织法》(The National Park Service Organic Act) 、1964 年制定的《原野法》(Wilderness Law) 以及1968 年制定的《原生自然与风景河流法》(Wile and Scenic Rivers) 和《国家风景与历史游路法》(National Scenic and Historic Trails) ，构建起联邦统一立法模式。美国国家公园土地虽然以公共土地为主，仍然有少量私人土地和印第安人保留地［18］。尽管如此，美国联邦政府透过上述立法对所有国家公园享有管理权。鉴于美国各国家公园间存在较大差别，美国政府透过授权立法和单行法以及部门规章授权联邦国家公园管理局、州政府以及其他部门行使具体的管理权，从而对全国58 个国家公园进行有效的行使，形成了“一园一法”的授权立法特色。这种立法模式不仅可以有针对性地对具有历史性、文化性和独特性的历史文化遗产和人类自然遗产的保护、开发和利用提供明确的法律保障，而且可以最大限度地消弭各管理机关的权限冲突与矛盾。

以德国、澳大利亚地方自治型为代表的国家公园立法模式，其特征是联邦政府只负责原则性立法、制定宏观政策等事务，地方政府根据各自的具体情况进行有针对性的具体执行性立法并开展具体的管理活动。如德国1976 年颁布的《联邦自然与景观保护法》虽然只有11 条，但它对国家公园的设立目的、当局的职责、公有土地管理、合同协定、容忍义务和监管规划等均作出了框架性规定。各州根据实际情况对其国家公园的建设和管理进行具体立法，因而有别于美国的“一园一法”制度。

混合立法模式或综合管理型立法模式又可分为纵向混合模式和横向混合模式。纵向混合模式是以日本为典型，其特征是在中央和地方进行分级管理，如根据日本1957 年《自然公园法》，将国家公园划分为设立国立、国定、道立三种不同类别进行分级管理［19］。而在英国、加拿大为典型的横向混合模式下，兼具中央集权和地方自治特色，即在中央地方分权指引下，中央虽然在宏观上对国家公园进行统筹管理，但是地方政府及其部门享有一定的自主权，不仅如此，还允许私营和民间机构参与到经营活动中［20］。这种模式也被称为协作共治共管模式［21］。如英国透过以1949 年《国家公园与乡村进入法》为核心制定了大量不同层级且错综复杂的国家公园保护法律、政策等，以实现国家公园建设与管理任务。尽管英国国家公园中依然有大量居民拥有私人领地并居住，但是国家公园管理局始终是法定的主管部门，而具体管理工作是由各部门乃至经由公私协作方式来完成。

以上三种立法模式各有利弊，鉴于我国国家公园试点区跨界现象普遍( 有一半试点区跨越2 个以上省份) ，加之中央和地方博弈激烈、园区及周边居民利益调和与原私人所有历史文化建筑归属权等诸多矛盾，有必要采取中央集权辅之以分级管理的立法体例，即所谓的“框架立法、实施细则与技术导则相结合”的立法模式［22］。因此，应在中央集权模式下探索省代表中央政府行使所有权( 以三江源国家公园等为代表) 、国家林业和草原局代表中央政府行使所有权( 以东北虎豹国家公园为代表) 、县级地方政府主导( 以钱江源、神农架、南山等国家公园为代表) 等不同模式，并对中央与地方的国家公园管理权限予以明晰、法定化。

为了实现国家公园立法的体系性、超前性、渐进性、本土性、协调性、针对性［23］，应着重从以下三个方面进行考量：

首先，在明确国家公园国有定位、国家公园立法事权统一的前提下，建立统一管理体制。如前文所述，在秉持公物理论和公共信托理论的指引下，国家仅仅在形式上享有对国家公园这一公物的所有权，政府接受人民委托对其所有的国家公园进行管理，最终受益属于全体人民，由此践行“国家代表性、全民公益性”的宗旨。自此基础上，建立健全自中央到地方自上而下的严格保护管理制度。为此，应与之相关的自然保护地管理职能结合，与生态环境保护管理、自然资源监管等体制改革相呼应，建立统一的国家公园管理机构，由该部门统一履行国家公园管理职能。

其次，在国家公园类型化、事权统一基础上建立分级管理机制。对国家公园类型化的目的在于透过立法强化中央与地方关系法治化。应在清晰划定全民所有和集体所有界限的基础上，厘定不同类型的集体所有者的范围，务必做到权属清晰、权责明确。因此，在将国家公园事权统一于中央的前提下，施行分级管理体制。在前述的统筹考虑之下，中央政府和省级政府分级对国家公园行使管理权； 根据自然资源属性与管理目标的不同，合理划分出不同的国家公园功能区，从而实行差异化保护管理；积极探索协议保护等多元化保护模式。

此外，因不同类型国家公园直接关乎中央与地方就国家公园管理事权具体划分这一根本问题，因此，国家公园的类型化直接关乎分级管理的成效。就此应仿效美国、加拿大等国的做法，从规划、建设和管理等各方面对国家公园严格实行分区制①美国将国家公园划分为原始自然保护区、特殊自然保护区/文化遗址区、公园发展区和特别使用区四个功能区，德国划分为核心区、限制利用区和外围保护区三个区域，加拿大划分为特别保护区、荒野区、自然环境区、游憩区和服务区五类区域，新西兰划分为特别保护区、荒野区和游憩区三个区域，日本则划分为普通区域和特别区域两类。参见杜群等著：《中国国家公园立法研究》，中国环境出版集团2018 年版，第100-102 页。。根据我国《建立国家公园体制总体方案》的要求，可将国家公园划分为风景名胜区、自然保护区、地质公园、森林公园、文化自然遗产等的不同类型实施差异化管理，对现行自然保护地保护管理效能进行评估，逐步改变以往根据资源类型设置自然保护地体系的做法，研究新的科学合理分类标准，进一步厘定各类自然保护地的性质及相互关系，透过分类立法建立以国家公园为核心的自然保护地和文化自然遗产保护体系。在对国家公园进行科学分类的基础上，经由中央立法明确中央和地方事权进而实施分级管理。须注意的是，在确定国家公园中全民所有自然资源管理权究竟由中央政府还是省级政府分级行使时，应对诸如生态系统功能重要程度、生态系统效应外溢性、是否跨省级行政区和管理效率等各种因素予以综合审慎考量。其中，国家公园中某些特定的全民所有自然资源管理权必须由中央政府直接行使，而其他部分则可以委托省级政府代理行使。待到时机成熟时，逐步过渡到由中央政府对所有国家公园内全民所有自然资源直接予以管理。

最后，建立国家公园协同管理机制。在中央和地方就国家公园事权精细、合理划分的基础上，建立健全主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园协同管理机制。即在中央政府直接对国家公园内全民所有自然资源行使管理权的领域，地方政府应根据需要积极辅助、配合中央层面国家公园管理机构的工作。在省级政府对国家公园内全民所有自然资源代理行使管理权的，中央政府及其所属部门不得无端施加干预，仅能依法给予必要的指导。国家公园所在地方政府应通过积极履行其应有职责推动其辖区( 包括国家公园) 的经济社会发展。

四、国家公园立法中的权利保障建构

由于生态系统具有整体性、系统性与脆弱性的特点，人们必须敬畏自然，“只有尊重自然规律的发展，尊重自然规律的布局，通过整合各方力量来保护生态系统的原真性和完整性，才能开展好国家公园体制建设”［24］。因此，国家公园立法须对各种利益关系审慎考量，尤其是亟需面对围绕着国家公园所涉及的土地、自然资源、历史文化遗产等的所有权、使用权、收益权、处分权而引发的，以及在中央与地方之间、不同政府职能部门之间、国家所有与集体、私人所有之间、国家公园与原住民及周边居民作为受益人的全体人民之间各种法律关系。为此，应重点从以下四个方面对国家公园涉及各方的权利予以切实保障：

首先，建立各方利益参与主体的表达机制。国家公园在性质上属于公物，其本质在于提供公共使用，因此国家公园必须坚持全民公益性。为了确保因设立国家公园而受到影响的各方能够顺畅表达其利益诉求，自园区规划之初就应依法进行规划并举行听证征求有关利益方意见；在园区以及根据功能区划分而须搬迁的居民，应依法进行生态移民搬迁；对于纳入国家公园的集体和私人土地或建筑物，可依据公物理论在不改变其权属情形下，通过租赁、置换等方式由国家统一纳入国家公园法律体系调整范畴中，集体和私人可以从国家公园的开发收益中享有法定或约定的利益。此外，国家还应当透过立法和政策鼓励普通民众尤其是国家公园所在地民众积极参与到国家公园的规划、建设、运行、监督等各过程，建立与完善国家公园运营第三方评估制度和社会监督机制，确保各方利益得到有效保障。

其次，建立国家公园特许经营制度。根据《建立国家公园体制总体方案》的要求，国家公园应实行“特许经营管理”，在国家公园生态保护及其公益属性得以确保的前提下，透过公私协力或引入民营资本等投资、融资模式积极探索多元化管理机制。为了提高特许经营的有效性和竞争性，使得特许经营制度最大限度地高效开发并利用资源，各国均透过立法对特许经营进行严格规范。鉴于国家公园的公物属性，国家公园必然由公法予以调整而不属于私法的客体。就国家公园相关事项设定的特许经营在性质上为行政许可，属于政府特许经营范畴，应严格依照《行政许可法》的规定做出特许。除此之外，囿于国家公园的特殊性，应在将来制定的国家公园法中对国家公园的特许经营许可的原则、条件、范围、采取的经营费率计算标准①存在单一标准和符合标准两种：单一标准是指法律规定统一的费率计算方式；复合标准是指根据不同申请项目、不同申请人、不同合同时间或项目开展的区域设置不同的特许经营费率。参见陈朋、张朝枝著：《国家公园的特许经营： 国际比较与借鉴》，载《北京林业大学学报( 社会科学版) 》2019 年第1 期，第85-86 页。等做出特别的规定。只有这样，才能确保透过特许经营制度达到兼顾各方利益并调动各方积极性最终实现合理、有偿利用国家公园资源的宗旨。

再次，建立健全国家公园生态保护补偿制度。能否妥善处理国家公园法律关系中所涉及的不同利益群体的诉求，是国家公园稳定有序建设的前提。比如许多国家公园的建设必然涉及有一定数量的原住民，而绝大部分国家并未采取将原住民全部迁出，或牺牲原住民利益和原有生产生活方式［25］。这势必对上述原住民进行搬迁补偿，此外还应根据土地权属差异分别建立行之有效的生态补偿制度。根据《建立国家公园体制总体方案》的要求，在耕地、森林、草原、荒漠、湿地、水流、海洋等领域建立健全与之相配套的生态保护补偿机制，同时加大对重点生态功能区转移支付力度，建立健全国家公园生态保护补偿政策与机制。透过加强生态保护补偿效益评估机制，鼓励受益地区以及国家公园所在地区积极稳妥地透过资金补偿等方式建立横向生态补偿关系。

鉴于国家公园的公物属性，传统的生态资本理论、外部性理论、公共物品理论以及特别牺牲理论都无法为国家公园生态补偿制度提供有说服力的理论支撑［26］，唯有公物理论定位于形式上全民所有而在将具体管理权透过公共信托依法授予国家公园管理机关，进而实现全民共享即“全民公益性”而不仅限于国家独享收益。因此，在公物理论指引下，有助于拓宽国家公园生态利害关系人的范畴，从而推动建立行之有效的国家公园生态补偿机制。除此之外，还应辅之以建立诸如国家公园生态产品交易、生态环境损害赔偿与生态保护补偿等国家公园生态补偿市场机制，积极推进诸如碳权、水权、排污权等与生态相关的权利有偿使用与交易，建立健全生态权益储备机制，由此透过市场看不见的手达成国家制度层面实现的任务。不仅如此，有学者甚至提出政府以生态购买方式进行生态补偿，政府直接参与到生态补偿市场中，政府以生态产品或服务提供者或购买者身份参与到生态补偿中［27］。

最后，建立国家公园社区共管机制。如前所述，可参照国外通行的做法，将国家公园划分为不同的功能区，透过国家公园立法和规划明确各功能区的居民、游客等各种主体的权利与义务，最大限度地保障国家公园所在区域及其周边民众的合法权益。此外，国家公园相关配套设施建设要符合国家公园总体规划和管理要求。鉴于可以透过集体和私人所有的土地或建筑物上设定公物而纳入国家公园管理范畴，国家享有管理权居民居住并依法维护，政府对私人的维护予以补偿并允许私人通过约定从政府开发收益中分享应有的利益。因此，一方面可以参照美国的做法由国家公园管理部门与资源获取者协商对国家公园资源的开发利用进行惠益共享［28］；另一方面可借鉴社区共管模式，即相关社区从决策制定、决策实施、各主体利益诉求与权利救济等全过程、全方位地有效参与到国家公园的保护活动中［29］。不仅如此，还可以在国家公园周边合理规划建设特色社区和特色小镇，进而推动普通民众、各行业领域的专家以及企业和社会组织等各种社会主体积极投身于国家公园的规划、建设与管理中，从而最终达成多元共治模式［30］。

五、结语

国家公园已成为世界各国生态资源保护与促进可持续发展的重要方式。国家公园制度的建立健全不仅对于我国生态文明建设和人类生命共同体意义重大，而且还有助于推动国家生态法治化进程、治理模式的转变。然而，我国至今尚未建立起完整的国家公园立法体系，现有的相关立法存在理念落后、立法散落且职能交叉堆叠诸多弊端。因此，亟需借助公物理论将国家公园视为一种特殊公物，通过专门国家公园立法予以规范，从而理顺各种法律关系、对利害攸关各方的权利给予全面保障，建构起完备的公园法律体系，调动全民积极性，推进生态文明建设，践行“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”的国家公园理念。