民办高等教育公益性的保障：教育中介组织的社会责任

李旋旗

(湖南省教育科学研究院 博士后工作站，湖南 长沙 410005)

在公共治理理论看来，高等教育治理应是一种多元主体的合作治理，参与高等教育管理的主体已经不只是政府部门，还应包括各种社会组织。各个治理主体有不同的权利与义务，在发挥各自作用的同时相互合作，形成多方有序参与的合作范式。作为教育公共治理的重要主体，教育中介组织将成为公共教育治理中愈来愈活跃的重要力量。因此，在引导民办高校坚持公益办学时，既要充分发挥政府的主导作用，还要特别重视教育中介组织的参与，努力形成多元主体有序参与的共治格局，进而推进民办高等教育治理体系与治理能力的现代化，更好地维护民办高等教育的公益性。

一、教育中介组织在维护民办高等教育公益性中的作用

民办高等教育中介组织是“指按照一定的法律法规建立起来的一系列社会组织的法人实体，它遵照独立、公开、公平、公正的运作原则，在政府、社会和民办高校之间的教育活动中分别发挥信息传递和沟通、咨询监督和评价、教育质量评估等服务功能，从而搭起民办高校与社会、政府之间联系的桥梁和纽带”(1)徐绪卿：《对发展我国民办高等教育中介组织的若干思考》，《黑龙江高教研究》2004年第1期，第42-44页。。依靠教育中介组织实现社会对教育的参与，是现代教育管理发展的一大趋势，它对于完善民办高等教育治理、引导民办高校坚持公益性办学等，具有重要的作用。

(一)有利于全面提升政府治理能力，防范和纠正“干预失当”

政府作为社会公共利益的代表，在维护和促进民办高等教育公益性发展过程中负有不可推卸的责任。但是，正像“市场调节不是万能的”一样，政府干预也不是万能的，有其局限性。为“强化政府治理能力、提升政府公共服务品质”(2)文炳勋：《政府干预问题研究》，湖南人民出版社2005年版，第128页。，积极鼓励和吸收教育中介组织参与治理，以弥补政府和市场的不足，逐渐成为教育治理的一大发展趋势。以美国为例，美国是世界上私立高等教育最发达的国家之一，其私立高校数量占美国高校总数的一半以上。为有效维护私立高等教育的公益性，美国政府不仅实行营利性和非营利性私立高校分类管理制度，在注册、税收、产权等方面区别对待，而且十分注重发挥高等教育协会、大学和学院联合会、卡内基教学促进基金会以及83个全国性、地区性和专业性三类认证组织等中介组织的作用。这些中介组织能弥补政府职能的不足，在一定程度上帮助政府从烦琐的事务中脱离出来，实现了政府管理和高校自治的有机结合(3)金东海：《发达国家教育中介组织及其借鉴意义》，《西北师大学报(社会科学版)》1995年第6期，第 64-67页。。这些中介组织的认证活动，也有效加强了对私立高校教育服务质量的监控力度，遏制了私立高校尤其是营利性私立高校的营利行为，有效保障了高等教育的公益性。

由于“政府万能”与“无限责任”观念的根深蒂固，加上体制束缚，我国政府有意或无意忽视了中介组织的作用，对高等教育的直接干预较多，干预失当现象较为普遍。这对高等教育公益性的维护带来了消极影响，比如政府在民办高校师生权益保障、教育质量管理、招生广告宣传等方面“干预不足”，一定程度上加剧了民办高等教育市场的无序竞争，广大师生的合法权益遭受侵害；民办高校财税优惠机制等一些重大制度的“虚位”，致使相当部分民办高校不惜以牺牲教育公益性为代价，盲目追求经济效益，进而使学校的运营严重偏离高等教育公益性的轨道(4)潘留仙、陈文联：《我国民办高等教育发展过程中的非教育性倾向探析》，《中国高教研究》2017年第5期，第87-91页。。面对我国民办高等教育的蓬勃发展以及由此带来的日益繁杂的管理任务，政府要积极鼓励和发展民办高等教育中介组织，注重发挥它们在质量评估、行业自律和信息服务等方面的功能，实现教育公共利益的最大化。一言以蔽之，民办高等教育公益性治理的主体应是多元的，教育中介组织则应成为防范和纠正政府失灵、市场失灵以及维护民办高等教育公益性的重要力量。

(二)有利于民办高校构建现代大学制度，防范公益信任危机

公益性是高等教育的本质属性，是民办高校持续健康发展的保障。但在现实办学中，受制度建设滞后等多重因素影响，相当一部分民办高校在办学过程中出现了营利行为，公益性的办学目标在趋利的要求下被弱化，办学管理降格以求、教学质量名不副实、虚假欺骗招生等现象屡见不鲜。一些举办者甚至通过关联交易将办学结余和资产转移到自己控制的公司中，最大限度地提取回报或转移、抽逃资产。因此，遏制民办高校营利行为的“冲动”，净化民办高等教育生态环境，成为广受社会关注的问题，亟须政府发挥主导性作用，在引导民办高校构建起现代化法人共同治理体系的同时，积极培育民办教育中介组织，充分发挥它们在行业自律、质量评估、信息沟通、关系协调和教育咨询等方面的作用，使它们真正成为引导民办高校坚持公益性办学的重要力量(5)陈文联、涂序国：《民办高校公益性办学实现机制探讨》，《浙江树人大学学报》2017年第5期，第3-7页。。

(三)有利于社会力量参与民办教育治理，减少信息不对称

维护民办高等教育的公益性是一项复杂工程，不仅需要政府加大财政投入，构建起完备的法律保障机制与宏观管理机制，也需要民办高校建立以现代大学制度为核心的管理机制，全面提升治校能力与教育质量，还需要教育中介组织的支持、参与和投入。无论在促进公众对民办高校的理解和支持上，还是在优化市场资源的配置上，民办高校都需要借助教育中介组织的信息服务工作。一方面，受“官尊民卑”传统观念的影响，公众在讨论教育公益性时，往往认为仅公办教育是公益性的。反映在办学实践上，便是公众对民办高等教育的社会认可度偏低，广大学生及家长将就读民办高校视为“无奈之选”。这种排斥与不信任，伴随着信息媒体的不断介入与公众自觉意识的崛起被无限放大，降低了公众对民办高等教育公益性的认可度。因此，民办高校也迫切希望教育中介组织能动员社会力量参与民办教育治理，扭转公众对民办高校的偏见，减少彼此间因信息不对称而产生的不信任。另一方面，与单纯依靠学校或政府作为信息来源相比，教育中介组织提供的信息更加专业、准确、公正，更加注重学校、政府和社会的不同需求。借助教育中介组织的信息服务，民办高校可以更迅捷和全面地洞察社会需求，也为学校科学决策、全面提升管理水平提供参考依据。

总之，在引导民办高校公益性办学中，既要充分发挥政府的主导作用，也要特别重视教育中介组织的参与，努力形成多元主体有序参与的共治格局。国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“国务院30条”)强调：“积极培育民办教育行业组织，支持行业组织在行业自律、交流合作、协同创新、履行社会责任等方面发挥桥梁和纽带作用。”这既高度肯定了民办教育中介组织在推进民办教育公共治理、引导民办学校坚持公益性办学等方面的特殊作用，也为民办教育中介组织的发展指明了方向。

二、教育中介组织在维护民办高等教育公益性中扮演的角色

在引导民办高校坚持公益性办学、提升教育品质方面，教育中介组织应积极扮演好关系协调者、质量评估者、行业引导者和市场服务者等角色，成为引导民办高校公益性办学、促进民办高等教育良性发展的重要力量。

(一)关系协调者：协调多方合作关系，平衡各方利益诉求

民办高校公益性办学过程，必然涉及民办高校组织与政府、公众、企业、学校等多个利益主体及其价值观和目标等方面的协调，甚至在某种程度上还取决于这种协调服务职能的发挥。在这一过程中，教育中介组织扮演着协调者的角色，利用第三方身份为民办高校良性发展提供相应的协调服务，平衡各方利益诉求。这种协调功能包括以下内容：一是通过各种途径下情上传和上情下达，协调民办高校与政府相关部门的关系，避免协调不畅所带来的误解；二是利用第三方身份平衡各方利益诉求，协调民办高校与社会、企业之间的关系，减少因信息不对称而产生的不信任，维持各方合作关系；三是协调民办高校之间的关系，平衡利益诉求，降低交易成本；四是协调学校与师生之间的关系，妥善化解学校与教师、学生及家长之间的各种纠纷，有效整合学校利益，提高办学效益。总之，教育中介组织要充分利用第三方身份和专业性的服务，协调好民办高校与政府、公众、企业、学校等不同利益主体之间的关系，平衡各方利益诉求，减少交易成本，为民办高校公益性办学和健康发展创造良好的条件。

(二)质量评估者：保障民办高等教育质量，提升办学品质

“一般而言，资源投入越充足、办学条件越好，质量越有保障，办学的公益性越明显。”(6)陈文联：《教育公益性的实现：政府和民办高校的共同责任》，中南大学出版社2018年版，第85页。如何提高和保障民办高等教育质量，越来越引起社会各界的普遍关注。引入教育中介组织对高校进行教育质量评估、促进高校提升教育质量，成为很多国家的普遍做法。质量评估者成为教育中介组织扮演的另一重要角色，如“美国高等教育认证委员会”既受民间认可，也受联邦教育部官方认可，它组建起完整的美国高等教育质量认证体系，认证制度因此成为美国维护高等教育质量、保障教育公共利益的重要途径(7)杨凤英、毛祖桓：《美国高等教育中介组织的功能及其启示》，《比较教育研究》2006年第1期，第66-71页。。我国也充分认识到教育中介组织的发展与成熟对加快推进教育治理体系和治理能力现代化具有重要意义，为此，2015年教育部颁布了《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，阐述深入推进教育管办评分离的总体要求，强调“支持专业机构和社会组织规范开展教育评价”“鼓励成立教育评价的行业组织，发挥其在评价机构的资格准入、业务指导、监督管理等方面的作用”；2016年新修订的《民办教育促进法》在教育中介组织内容上沿袭了原法，明确“组织或委托中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”；“国务院30条”进一步明确：“大力推进管办评分离，建立民办学校第三方质量认证和评估制度。”可见，积极培育、扶持教育中介组织，是提升民办高等教育品质的重要政策价值取向。

(三)行业引导者：引导民办高校自律，促进民办教育整体健康有序发展

以民办教育协会为代表的教育中介组织，不仅可以代表民办教育行业表达利益诉求，而且在引导民办学校坚守公益性办学、加强行业自律、创新治理模式和履行社会责任等方面，都可以发挥积极作用，这是民办教育中介组织的重要职能。比如，中国民办教育协会在其章程第六条中明确将“开展民办教育的行业规范、行业自律和行业维权活动”作为自己的七大业务范围之一。各地民办教育协会也无不把“协调、自律”作为自身的定位之一，如湖南民办教育协会章程明确规定：“制定行业操守和自律公约，并监督共同遵守，促进会员学校依法办学、诚信办学，防止损害民办学校整体形象的行为发生。组织开展会员学校的考核评比或争先创优活动。”湖南民办教育协会高等教育分会则表示要“搭建一个交流合作、平等互利、行业自律的平台，促进全省民办高校实现‘抱团发展’的目标”，并通过《成立宣言》向恶性竞争、违规招生等行为说“不”(8)《湖南15所民办高校“抱团”向恶性竞争说“不”》, 2017-06-21，http://henan.china.com.cn/edu/2017/0621/5066201.shtml。。实践证明，各地民办教育协会作为“行业协调、行业自律”的平台，对于引导民办学校坚持公益性办学、杜绝失信失范行为以及促进学校之间平等竞争等具有积极作用。

(四)社会服务者：提供各种服务，提升办学效益

以自身所具有的专业知识和技术为学校、政府、社会等主体提供社会服务，是教育中介组织的基本特征。从服务对象上看，中介组织的社会服务具有广泛性，即服务政府、社会和学校。从服务形式上看，中介组织的社会服务具有多元性，既包括上述的质量评估、关系协调和行业引导，也包括提供信息服务、决策咨询等。这些服务具有公益性，有助于降低交易成本、提升办学效益，对于维护民办高等教育公益性具有积极作用。

三、教育中介组织在维护民办高等教育公益性中的困境及原因

目前，全国民办教育中介服务组织数量不少，但分布较散、权威性不强、影响力不大，“往往成为政府机构的附属物、教育管理的局外人、学校发展的旁观者、社会参与的游离方”(9)张杰：《教育治理视域下教育中介组织的角色定位》，《教育理论与实践》2015年第34期，第21-24页。，难以承担参与教育管理、评估教育质量、引导行业自律和协调社会关系的职责。以民办教育协会为例，自2008年中国民办教育协会成立以来，全国各地均成立了各级民办教育协会和各类行业协会，但当前民办高等教育中介组织的业务和功能还主要停留在政策宣传、专题研究、信息交流和校际合作等方面，尚未有效开展行业自律、行业维权和认证评估等活动，对民办高校无序竞争、“趋利”行为等表现得“无能为力”(10)曾小军：《民办高等教育中介组织发展的动因、障碍与对策》，《浙江树人大学学报》2016年第1期，第8-12页。。究其原因，有以下三个方面。

(一)法规政策体系不健全

国家对发展教育中介组织较为重视，新修订的《民办教育促进法》、“国务院30条”等法规政策均有涉及鼓励发展教育中介组织的条款，但这些零散的条款缺乏系统性、针对性和配套性，对教育中介组织的法人地位、类型、运作活动、内部组织、财产关系、权利与义务等相关细则缺乏明确的规定，无法满足教育中介组织多元化发展的需要。教育中介组织常常因合法性不足而陷入“名不正、言不顺”的尴尬境地，亟须政府出台专门的教育中介组织法。

(二)政府干预“失范”

教育中介组织的存在有助于弥补“政府失灵”和“市场失灵”，理应成为民办教育治理的重要力量，得到政府的信任和大力扶持，但政府部门对教育中介组织的管理和扶持时常存在着“干预失范”的现象。一方面，政府对民办教育中介组织干预过度。政府相关部门仍习惯传统的“一元化”教育治理模式，不愿把部分管理权力让渡给民办教育中介组织。政府对民办教育中介组织具体事务干预过多，使其沦为职能部门的“附属机构”，官办、半官办色彩浓厚。我国民办教育协会及近年来在广东、江苏、上海等地出现的高等教育评估机构，无不具有官方背景(11)尤伟：《我国高等教育中介组织的公共治理》，《现代教育管理》2014 年第11期，第36-40页。。民办教育中介组织主要受政府委托或指令开展相关工作，其生存和发展空间被无限挤压。另一方面，政府对民办教育中介组织在授权与委托、类型拓展、财税支持等方面扶持不足，也成为民办教育中介组织类型单一、业务狭窄和经费困难的重要原因。

(三)民办教育中介组织“失灵”

由于独立性和职业化程度不高、资源匮乏，民办教育中介组织在管理和运作实践中也时常出现失范、失灵现象。一是独立性不足，角色认知模糊。当前，绝大多数民办教育中介组织属于官办、准官办性质，在实际运作中依然与政府部门保持着千丝万缕的联系，其业务来源仍以接受政府委托或购买服务为主，许多民办教育中介组织充当了“政府代言人”的角色，缺乏真正意义上的独立性，其功能的发挥与影响也大打折扣。二是职业化和专业化程度不高，参与能力不强。民办教育中介组织中来自教育行政部门的离退休人员、转岗人员居多，专业人员缺乏，因此其服务水平与政府、社会的期待相去甚远，难以较好承接政府转移的教育职能。三是资源匮乏、资金不足，难以保证“非营利性”的价值取向，成为教育中介组织“志愿失灵”的重要因素。民办教育中介组织主要依靠自愿方式筹资，在资源、资金等方面依赖外界，这不仅制约了其功能的发挥，而且使其难以保持中立立场，极有可能被市场力量“俘获”而成为资源提供者的代言人，进而做出违背组织宗旨和公共利益的行为。

四、培育民办教育中介组织的途径

由于我国教育中介组织的产生带有较强的政府主导色彩，政府在完善民办高等教育治理体系过程中应像社会主义市场经济初期培育各类市场经济主体那样，积极培育、发展民办教育中介组织，使其在引导民办高校公益性办学中发挥积极作用。

(一)构建科学有效的法规制度体系，为民办教育中介组织参与治理提供法律保障

良法是善治的前提，教育中介组织的生存和发展必须建立在坚实的法律保障之上。当前，我国尚未有关于教育中介组织的专门法规，因此，建议国家尽快制定“教育中介组织行为法”，从法律上明晰教育中介组织的法人地位、权利与义务、职业规范、行为方式、治理结构、收费制度、税收制度等内容；明确教育中介组织内部运作机制，厘清其与政府、学校的关系，划清各自职责范围，协调和平衡教育各主体间的利益冲突，规范中介组织行为，为民办教育中介组织规范化、制度化和常态化地参与民办教育治理提供保障。此外，还要重视民办高校教育质量社会评价的法规制度建设。对民办高校教育质量进行科学评估，是引导民办高校公益性办学的重要方面，是教育中介组织最重要的核心职能。随着民办高等教育的不断发展，对其进行社会评价活动也将越来越复杂，必须进一步加强社会评价制度和法规的建立与完善，规范社会评价市场，以法律条文的形式将社会评价机构设置合法化、活动规范化、评价结果使用合理化，使政府、学校和社会评价机构的行为都有法可依。

(二)进一步转变政府职能，为民办教育中介组织的生存与发展提供空间

政府能否切实简政放权、真正实现职能转变，对于教育中介组织能否可持续发展至关重要。各级政府及其职能部门应贯彻落实2015年教育部颁布的《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》精神，从观念到行动，从职能定位到制度供给，全方位进行变革，为民办教育中介组织的生存与发展提供空间。

1.正确认识教育中介组织的作用。政府要从国家教育治理体系和治理能力现代化的战略高度来正视教育中介组织，充分认识到其在沟通、协调、监督和服务等方面具有政府、公民个人无法比拟的作用，与政府治理、法人治理在资源上形成互补，它们具有共同的目标和使命；要积极转变思路，视教育中介组织为平等的教育治理主体，为其提供适宜的制度环境，引导其健康发展。

2.科学定位政府的职能。政府职能应定位为“掌舵人”而不是“划桨人”。就民办教育管理而言，政府应从过于微观的管理职能中解放出来，集中精力抓好战略规划、宏观调控、市场监管以及核心公共服务，将办学自主权归还给民办高校，减少对民办高校办学行为的行政干预，支持民办教育中介组织规范开展教育评价等工作。

3.明晰政府与民办教育中介组织的关系。首先，政府职能部门要深入推进民办教育领域“放管服”改革，进一步简政放权，主动为教育中介组织提供成长空间。政府可通过建立公益信托制度，将诸如民办高校准入、年检、评估等政府“管不了”和“管不好”的公共教育事务，通过授权、委托方式交由民办教育中介组织，推进教育事务的多元化主体参与。当然，政府的授权、委托必须有明确的法定依据，不能逃避责任。其次，政府职能部门要进一步推进与教育中介组织之间关系的脱钩，使教育中介组织真正成为自主决策、自主管理、自主发展的“中介性”组织，真正维护教育中介组织的独立性。两者和谐的关系应是：教育中介组织依照国家现行的教育政策法规，遵循独立、公开、公正的原则，开展认可、评估等中介服务，同时接受教育行政部门的宏观管理与监督，确保认证评估结果的公平、公正、合理；政府职能部门则从宏观上把握教育认证评估的方向，制定有关政策与法规，对中介组织的评估结果进行“元评估”，将评估结果对外公开并作为政府资金扶持和项目委托的重要依据。当然，政府在授权或委托教育中介组织开展认证评估活动的同时，也要通过建立教育中介组织的信用评估制度、年审制度与财产公开制度等多种方式，开展对教育中介组织的社会监督，防止权力滥用与腐败现象的滋生。

(三)完善培育和扶持政策，重点扶持行业协会型、鉴证评估型两类中介组织的发展

我国高等教育中介组织正处于起步阶段，政府要通过完善购买服务机制、改善财税优惠政策、资助中介从业人员培训等举措，扶持教育中介组织的发展。同时结合我国民办高校的实际，重点扶持行业协会型、鉴证评估型两类中介组织的发展，使其成为引导民办高校公益性办学的重要力量。

1.行业协会型中介组织。这是目前我国具有一定基础但又亟须政府培育与完善的一类民办教育中介组织，以中国民办教育协会、非营利性民办高校联盟等为代表，能在行业自律、交流合作、协同创新、履行社会责任等方面发挥桥梁和纽带作用。因此，积极培育民办教育行业组织，发挥行业组织作用，是贯彻落实“国务院30条”要求、引导民办高校坚持公益性办学、加快推进民办高等教育治理体系与治理能力现代化建设的必然要求，也是今后一段时期重点扶持的发展方向。

2.鉴证评估型中介组织。对教育质量进行认证评估，是提升民办高校办学质量、推进民办高校公益性发展的客观要求。鉴证评估型中介组织的主要功能是对民办高校教育质量进行评价，确保教育机构和专业能够达到认可的质量标准。该类中介组织应类似于美国高等教育认证委员会。美国高等教育认证委员会“代表了全美3 000 多所高校和80个全国性、地区性、专业性的认证机构，并与联邦教育部共同负责协调全美高等教育认证活动和认可认证机构”(12)李丙龙：《美国高等教育认证述论》，《教育评论》2013年第2期，第156-158页。，其开展的高等教育质量认证活动一直深受美国联邦政府的信赖，认证结果往往成为政府财政拨款的重要依据。培育类似的民办高等教育中介组织，是今后我国应大力扶持和发展的重要方向。