西方社会保障制度价值理念演变及局限性审视

卢成会， 吴丽丽

(安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243002)

社会保障制度价值理念是一定时期内社会保障制度形成和发展的基本指导思想，是构建社会保障制度体系的基石，对社会保障制度发展方向具有重要影响。与此同时，社会保障制度价值理念也是学术界比较关注，且存有较大争议的议题。研究者从不同视角出发，追寻和探索着社会保障制度价值理念的真谛，并形成了不同的认识，对社会保障制度实践产生着重要影响。对西方社会保障制度价值理念变迁与转向命题进行研究，有助于我们精准把握社会保障制度价值理念的变化规律，科学揭示价值理念与制度发展之间的密切联系，更好地规范我国社会保障制度的发展。

一、西方社会保障制度价值理念历史演变的阶段性考察

从西方社会保障制度一百多年的实践来看，价值理念与社会保障制度实践相辅相成，价值理念影响着社会保障制度的实践，社会保障制度实践也推动了价值理念的变迁。从西方社会保障制度发展的历史阶段来看，西方社会保障制度价值理念的变迁主要经历了四个主要阶段。

(一)以“施舍”为核心的社会保障制度价值理念阶段

社会保障制度的萌芽出现在英国，它以社会救助形式出现，以1601年英国颁布的济贫法为标志，即《伊利莎白济贫法》和《新济贫法》，这两部法律的颁布标志着英国社会救助由“慈悲向善”转入“法律强制”的时代，是社会救助制度法制化的一次大胆尝试，具有很大的进步性。但从其本质来看，社会救助制度价值理念仍带有很强的“施舍”性质。一方面，在价值理念的选择上深受自由主义思想影响。自由主义者认为贫困问题是个人责任，要靠自己解决，而不是靠政府解决。他们认为政府的职能应该是有限的，反对政府推动社会救助事业的发展。例如，李嘉图认为“社会成员应认识到自己的独立价值，通过努力工作来维持自己的生活”[1](P88-91)。马尔萨斯认为“济贫制度虽然救济了一些穷人，但与自由理念相违背”[2](P33-36)。自由主义强调最低限度救助和个人负责的价值理念，这对社会救助制度的设计和实施产生了重要影响。另一方面，在具体操作层面视社会救助为一种恩赐行为。这与传统慈善价值理念相比没有太多进步。其不足表现在两方面：一是社会成员获取救助要以牺牲人格尊严为代价。从新旧济贫法的内容来看，社会成员要获得救助需以失去自由或接受处罚为代价，这严重侵犯了被救助者的人格尊严。“在济贫时期，被救助者要对救助者感恩戴德，救助者可以驱使被救助者，两者地位极不平等。”[3](P125)二是社会救助水平较低。由于社会救助水平较低，被救助者的基本生存需求难以得到满足，许多社会成员仍在生存线上挣扎。

(二)以“怀柔”为核心的社会保障制度价值理念阶段

现代社会保障制度出现在德国，它以社会保险的形式出现，以德国19世纪末颁布的《疾病社会保险法》《工伤事故保险法》《老年与残障保险法》为标志，通过立法的形式确立了现代社会保障制度的核心内容。随后社会保障制度以社会保险为主线，在西方工业国家中扩展，覆盖范围不断扩大。1935年美国在参照德国社会保险立法的基础上颁布了《社会保障法》，标志着社会保障制度向综合性方向发展。这一阶段社会保障制度价值理念不再强调救济恩赐，建立社会保障制度的更大目的是防止工人运动和无产阶级革命，社会保障制度价值理念进入了以保障工人基本生活为主的“怀柔”时期，社会保障逐渐成为维护社会稳定和政治统治的工具。一方面，在价值理念选择上深受新历史学派和凯恩斯主义影响。新历史学派提出的劳资合作、国家经济干预、实行社会政策等主张成为现代社会保障建立的理论基础。“新历史学派给德国社会政策发展以最强有力的推动。”[4](P389)凯恩斯作为经济学家对社会保障的直接论述较少，但他的经济主张对社会保障制度的发展产生重大影响，特别是有效需求不足和收入再分配理论观点，为20世纪30年代后西方社会保障制度发展奠定了理论基础。“要实现社会需求和投资的增加，就应该通过收入再分配制度提高消费倾向。”[5](P137)在新历史学派和凯恩斯主义的影响下，这一时期各国推动社会保障制度发展的目的是解决经济危机和社会贫富分化带来的社会矛盾，进而达到维护政治统治稳定的目的。另一方面，在具体操作层面，把社会保障制度当作社会“稳定器”和经济“助推器”。德国《社会保险法》颁布及实施的主要目标是瓦解工人运动及马克思主义思想传播，为工业发展和对外扩张做好准备。正如1881年俾斯麦在德国国会演讲时宣称的那样，要谋求欧洲霸主地位，就要通过社会政策安抚好国内工人群众，处理好劳资关系。他指出“为了没有社会主义，要发展一点社会主义”[6](P15-16)。美国社会保障法的制定及实施的目标是为了化解1929年至1933年世界性经济危机，通过“充分就业”和“内需管理”来振兴美国经济。在这一时期社会保障制度成为了促进社会稳定和振兴经济发展的重要工具，社会保障制度价值理念突显出很强的工具性特点。

(三)以“意识形态优越性”为核心的社会保障制度价值理念阶段

社会保障制度兴起在英国，它以社会福利的形式出现，以贝弗里奇提出的《社会保障及相关福利问题》报告实施为标志。在这一报告指导下，英国制定了多部社会保障法律，设计出“从摇篮到坟墓”的社会保障体系，并宣布建成“福利国家”。随后西欧、北欧一些国家纷纷效仿英国宣布建成福利国家，社会保障制度进入“社会福利”时代。从这一时期社会保障制度的目标和内容来看，通过提升社会保障制度水平解决社会问题及矛盾，无疑是社会治理的巨大进步。但如果把它放到当时历史环境中去考察，这一时期的社会保障制度主要是用来宣誓资本主义意识形态，阻碍社会主义意识形态在西方蔓延的态势，社会保障制度成为了重要的政治工具。一方面，在价值理念选择上深受社会民主主义影响。社会民主主义主张利用改良手段实现社会主义，并认为社会保障制度是实现社会主义的重要工具。社会民主主义提出国家应该干预社会经济，强调阶级间的合作关系，主张建立全民的福利体系。如克罗斯兰认为“社会民主主义者的政治目标不是推翻资本主义，而是关心资本主义给普通人民带来的利益”[7](P145)。瑞典学派代表布兰亭、斯蒂芬等强调社会保障制度应该是一种国家行为。德国民主党在《哥德斯堡纲领》中提出“作为社会福利国家，应为每个公民提供生存保障”[8](P116-120)。在意识形态对立的背景下，通过社会保障制度来防止暴力革命的发生受到了执政者推崇。另一方面，在具体操作层面，这一时期社会保障被视为体现资本主义优越性的工具。第二次世界大战结束后，资本主义制度与社会主义制度之间的矛盾突显出来。资本主义阵营为了防止其社会成员心向社会主义，通过提供优厚的福利制度安抚人心，防止暴力革命的发生。因此，从实际情况来看，这一时期社会保障制度价值理念更多是为资本主义意识形态服务。

(四)以“权利与责任平衡”为核心的社会保障制度价值理念阶段

20世纪80年代初，西方发达国家普遍进入经济发展的“滞胀”期，福利国家的物质基础遭到破坏，政府财政压力不断增大，社会保障被视为沉重包袱和经济发展的绊脚石。在这一时期，各国通过压缩福利水平、调整福利机构、私营化等方式来减少社会保障财政支出，进而达到减少政府责任的目的。一方面，在价值理念选择上深受新自由主义和“第三条道路”学派影响。新自由主义在继承传统自由主义社会保障理念的基础上，提出社会保障制度市场化和私营化。哈耶克认为“普遍追求社会保障制度会对自由构成严重的威胁”[9](P116)；“维持普通生活水平所需的保障应该具有竞争性”[10](P66)。弗里德曼认为“为了实施社会保障制度而进行征税会和自由发生冲突”[11](P167)。“第三条道路”主张国家的有限干预，在社会保障制度的实施中要注重国家、社会、个人责任的平衡。艾哈德认为“社会保障制度应具有竞争性，要强化社会保障中的个人责任”[12](P187)。吉登斯强调“责任和权利统一，无责任即无权利”[13](P470)。在新自由主义和“第三条道路”影响下，在这一时期社会保障制度的价值理念更加强调权利与责任的平衡。另一方面，在具体操作层面，把社会保障视为国家财政压力的来源。特别是随着苏联解体和华约组织解散，意识形态问题已不是困扰西方执政者的主要问题，许多国家开始对社会保障制度进行调整。如美国克林顿时期提出了社会政策既不是共和党的，也不是民主党的，是介于资本主义和福利国家之间的中间道路。德国施罗德时期主张社会保障制度应该是自由主义思想与干预主义思想相互融合的结果。英国布莱尔时期强调在社会保障制度的构建中要注重个人、社会和国家的共同责任。因此，这一时期权利与责任的平衡成为社会保障制度改革的主导价值理念。总的情况来看，20世纪80年代至今，西方社会保障制度价值理念一直处在通过提升个人责任实现“重返效率”改革的道路上。

二、西方社会保障制度价值理念的局限性透视

通过对西方社会保障制度价值理念系统梳理可以发现，西方社会保障制度经历了以政权安全为核心的社会救助阶段、以社会稳定为核心的社会保险阶段、以意识形态优越性为核心的社会福利阶段、以权力和责任平衡为核心的社会保障制度改革阶段，西方社会保障制度从形式到内容都有很大进步。但从西方社会保障制度价值理念变迁的具体内容来看，西方社会保障制度价值理念依然带有较强的工具性色彩，其局限性仍然比较突出。具体表现为以下几个方面。

(一)没有超越社会控制思想的束缚

不论是社会保障制度萌芽和产生时期，还是兴起和改革时期，社会保障理念隐含的社会控制思想一直没有改变，社会保障制度仍被很多人视为“治乱”的首选工具。例如，从社会保障制度实践目标来看，英国济贫法是为防止流民动乱破坏稳定的政治统治；德国社会保险法是为防止工人运动及马克思主义传播；美国社会保障法是为解决世界性经济危机带来的矛盾；英国贝弗里奇报告是为安抚二战后公民的创伤和对抗社会主义意识形态的传播，等等。社会保障制度“稳定器”“安全网”等功能，备受政治家、统治者所推崇。从人类历史的发展趋势来看，强权政治、武装暴力等传统社会控制方式难以适应现代社会治理需要，社会保障制度就逐渐成为一种新的、理想的社会控制手段或方式。“期待和看重社会保障制度待遇的人，是最容易服从治理的。”[14](P113)从客观实际情况来看，执政者通过社会保障制度实现对社会有效控制的动机没有发生改变，只是这种动机变得越来越隐蔽和难以发现。当然有效的社会控制对于社会、经济、政治等有序运行具有积极意义，也是维护现代社会文明不可或缺的部分。但是如果在社会保障制度设计和安排上，过度关注和运用社会控制理念，就会忽视人本身的需要，这不但不能促进社会的进步，还可能会侵犯或伤害到人的自由和尊严。像英国的济贫制度一样，公民要想获得救济就要以失去人身自由或接受惩罚为代价，这势必会将人降到“非人”的位置，违背基本的社会伦理。

(二)“泛政治化”和“泛经济化”趋势明显

西方社会保障制度价值理念“泛政治化”和“泛经济化”倾向产生的主要逻辑，就是执政者长期以来把社会保障制度当作纯粹的操作性工具，依据经济、政治需要来设计社会保障制度，从而忽视了社会保障制度主体——人的重要性。一方面，从社会保障制度实践历史来看，在专政时期，作为统治者的恩赐之物，社会保障制度成为巩固政权延续的工具；在民主时期，社会保障制度虽然上升到法律层面，但社会保障制度又逐渐演化为政党或利益集团“斗法”的工具，成为能否获得执政地位的重要手段。在“泛政治化”现象影响下，社会保障制度必然会服务于政治需要，成为党派追逐政治目标的工具，这势必会使社会保障制度偏离其本质。“社会保障在现代社会仍不时被有的政党或政治家用作工具甚至被演化为政治手段或政治陷阱。”[15](P111)另一方面，社会保障制度设计出现严重的“泛经济化”现象，设计者把社会保障制度视为经济增长的重要手段，将促进经济增长作为了社会保障制度的最终目的，从而导致社会保障制度发展背离了人民的基本需求。如，在西方许多国家，社会保障制度长期作为经济发展的配套措施存在，这不仅导致社会保障制度发展的高度“碎片化”，同时也造成许多社会成员的基本生存和发展权利无法获得有效保障。

(三)效率优先的传统思维惯性依然严重

效率、公平是社会保障制度设计者无法回避的难题，同时也是最具争议性议题。作为社会保障制度两种价值选择，对社会保障发展有着极其重要的影响。在社会保障制度发展中倡导公平理念者，通常会强调通过政府干预推动社会保障发展，缩小市场分配带来的收入差距；而倡导效率理念者，通常重视发挥市场作用，主张通过市场手段来进行社会资源分配，反对利用社会保障制度推行社会收入均等化。当然，在社会保障发展中还存在另一种倾向，希望在公平与效率之间找到一个完美的结合点，认为公平和效率对于社会保障制度来说同等重要，二者必须兼顾。“为了效率就要牺牲某些平等，而为了平等就要牺牲某些效率。”[16](P185)但从社会保障制度价值理念的发展来看，要想在公平和效率之间找到一个恰当的平衡点是很难的。在社会保障制度价值理念的实际选择中会出现，要么是公平多一些，要么是效率多一些。对于西方多数国家来说，社会保障制度设计更多的是倾向于效率多一些。即使某些国家在某一时期强调公平，但往往也会很快又回到“效率”上来。20世纪80年代，社会福利国家在“重返自由”“返回过去”等思潮下进行的“重返效率”改革就是最好的例子。因此，当代社会保障制度价值理念发展，“效率优先"的传统思维惯性依然存在。

(四)“以人为本”的发展理念彰显不够

“经济增长是达到目的的手段，而不是目的本身，目的本身是消除人类遇到的贫困、疾病和无知，从而增强人控制自然的能力，增加人的自由。”[17](P211)社会保障制度作为人类生存和发展基本的保障机制，在其价值理念选择上应该将人视为制度设计的中心，而不能把其当作控制人类自身的一种工具。从西方一个多世纪的社会保障制度发展来看，社会保障制度价值理念的选择，并没把“以人为本”的基本理念作为核心，而常常把其视为经济发展和社会控制的基本工具。因此，工业革命后，人类虽然在经济发展上取得了巨大成就，社会保障制度也有了较大进步，但威胁人类生存安全的隐患还没有消除,其原因之一就是在社会保障设计中忽视了“以人为本”的重要性。需要特别指出的是，社会保障制度秉承“以人为本”的价值理念，并不是否定社会保障制度其他价值的重要性，而是要确立人在社会保障制度发展中的主体性地位，使社会保障制度设计更加符合人自身的需要，更好地促进人类的生存和发展。

三、社会保障制度核心价值理念选择的前提性反思

社会保障制度作为人类生存的安全保障机制，是人类文明和智慧的结晶，应该遵循这样一种基本价值，即把满足人的需要作为社会保障制度的永恒价值。也就是说，在社会保障制度价值理念的选择中，我们都不能忽视社会保障主体——人的重要性，任何时期我们都应将满足人的自身需要视为社会保障制度发展的核心和基础价值。

(一)社会保障制度价值理念选择要重视公民的社会权利

公民权利理论在人类历史发展中具有重要意义，公民权利的丰富和发展是人类现代文明的重要标志。从社会保障制度的性质及内容来看，社会保障制度直接对应的是公民权利中的社会权利。具体来看，社会权利又是一个动态概念，在不同制度、环境及历史背景下存在着不同的阐释和理解，这也是造成同一历史时期社会保障制度实践出现多元化和差异化的一个重要因素。从目前社会发展的基本趋势来看，虽然大家对社会权利的具体理解存在较大异议，但就社会权利是现代公民最重要的基本权利已经达成共识。按照这一基本逻辑，社会保障权利也是现代公民最重要的权利。当然，社会权利理论的出现，并不能保证社会保障制度能够自我调节和完善，它只是为社会保障制度的发展和完善提供了理论的可能性。因此，在社会保障制度价值理念的选择上，我们要尊重历史发展的基本规律，要把社会权利注入到社会保障制度发展中去。具体就是在社会保障制度价值理念的选择中，我们要重点解决好三个方面的问题：一是重视社会权利宣传，使全体公民在观念上养成良好的社会权利意识，自觉地维护自己的正当权益。二是贯彻社会权利内涵，在社会保障制度建构中，将公民社会权利视为社会保障制度发展的核心价值元素，保证社会保障制度发展的公平性。三是完善法律制度，强化公民社会权利的法律基础，使公民社会权利更加具有正当性。

(二)社会保障制度价值理念选择要体现基本的人性关怀

从社会保障制度的历史演变来看，任何一个阶段都存在一定的人性假设，影响着社会保障理论和实务操作的发展。一般情况而言，人性假设的差异会形成社会保障制度理念的差异，进而出现社会保障制度模式选择上的不同。在学术界，人性问题是一个极具争议性的问题，也是难以统一界定的问题。本研究认为，人性关怀不是抽象的、历史的，而是具体的，就是马克思所提出人性的三个方面，即人的需要、人的自由活动和人的社会关系。因而，社会保障制度价值理念选择的人性关怀，就是社会保障制度安排要尊重人的需要、人的自由活动和人的社会关系。也就是说，社会保障制度实践应尽力为每个社会成员创造一个平等的发展空间，使其能够自由的地发挥自己潜能，在社会中获得自我实现，从而保障人的需要、人的自由活动和人的社会关系。具体而言，在社会保障制度价值理念的选择中，我们要处理好以下几个方面的关系：一是在社会保障制度价值理念选择上，要注意公平与效率关系的协调，即社会保障制度安排既能调动公民积极性，又不能压制公民生存发展空间。二是在社会保障制度价值理念的选择上，要注意自由与控制关系的平衡，不能使社会保障制度演化为控制人的工具，更不能使其成为干预公民自由的正当理由。社会保障制度设计要体现出弹性，给公民的自由留下足够空间。三是社会保障制度价值理念选择，要注重个人与集体关系的协调。社会保障制度的实施具有普遍性，但人的需求存在差异性，社会保障制度设计既要照顾多数人的需要，也要照顾个人或少数人的需求，避免社会保障制度成为公民之间对立的媒介。

(三)社会保障制度价值理念选择要突显一定的实质公平

自由和平等作为人类孜孜以求的理想，已成为现代社会最重要的价值取向。自由强调个体差异性，强调对个性的尊重和保护；平等强调对人类共性的肯定，重视对人生存权利和发展权利的保护。在现代社会中公平和自由缺一不可，但两者之间却常常产生矛盾，很难找到一个平衡状态。从社会保障制度的实践来看，社会保障制度价值理念更加偏爱自由，平等相对不足，从而导致一部分公民常常被排除在社会保障体系之外，使他们的基本生存安全无法获得应有保障。长此以往，不但会损害社会成员的自由发展空间，也会阻碍社会进步。“自由相对有余而平等相对不足会使一部分人的自由损害到另一部分人的自由，会使市场经济丧失起码的平等性，形成‘强者恒强，弱者恒弱’的社会分层结构。”[18](P104)因此，社会保障制度价值理念应突显一定的实质平等，确保所有公民都能获得基本的生存和发展空间。具体而言，在社会保障制度价值理念的选择中，要重点注意两个方面：一方面强化社会发展成果共享的观念。社会保障制度作为收入再分配的重要手段，具有调节市场分配差距的功能，需用成果共享的基本观念来推动社会财富的公平分配。另一方面突显对公民生存和发展权利的保护。生存和发展权作为人类社会最基本的权利，关系到每个公民的幸福、独立和尊严，在制度设计上应该给予充分的尊重和重视。

(四)社会保障制度价值理念选择应关心公民的自我实现

生存和发展是每个公民都要面对的问题，也是生命过程中必须要解决的问题。社会保障制度初建时期，制度目标是确保公民的生存安全、维持生命得以延续，但随着时代的进步，这一目标难以满足现代公民的需要。随着生产力的发展，现代公民更加关注个人的发展和自我实现。显然，只关注生存安全的传统社会保障制度已难以适应现代公民的需求，社会保障制度价值理念需要重新定位。新的社会保障制度要突出对公民发展机会的再造上，争取给予每个社会成员平等的发展机会和权利。通过建立完善的社会保障制度体系，提升公民劳动生产技能和素质,推进公民社会生活和交往的现代化,激发公民的潜力、能动性及创造力，帮助每个公民获得自由发展，实现个人价值。因此，为适应公民的新需求，社会保障制度价值理念需从保障公民生存向重视公民发展转变，确保每个公民拥有最大的发展空间。实现社会保障制度价值理念从保障公民生存向重视公民发展转变，需要注意以下几个方面：一是在保障公民生存安全基础上，注重对公民个人能力提升的投资。通过提升公民的能力，使其能够更好地驾驭生命活动，减少对其他主体的依赖，增强其独立自由发展。二是在解除公民后顾之忧的同时，要注重对公民生存环境的优化。在保障公民生存安全基础上，促使公民能够拥有更丰富的精神追求空间。三是社会保障制度要注重每个公民的发展，强化制度的平等性。通过公平的社会保障体系，确保每个公民起点、机会的公平，赋予每个公民平等的发展权利。

四、对新时代中国社会保障制度发展的主要启示

本文认为，西方社会保障价值理念存在很大的局限性，追求人自身需要的满足将会成为主导社会保障制度发展的核心价值理念。因而，当前我国社会保障制度实践，应把满足人民群众的需要作为社会保障制度建设和发展的出发点与落脚点。按照这一基本要求，并结合我国的社会实际，本文认为当前我国社会保障制度发展要重点解决好以下几个方面的问题。

(一)解决好社会保障制度发展的全面覆盖问题

从目前社会保障制度发展的实际情况来看，我国还没有实现社会保障制度的全覆盖，仍有部分的社会成员游离在社会保障制度体系之外，这不但违背了社会保障制度发展应重视公民社会权利、体现基本人性关怀、突显实质平等、关心自我实现等基本理念，同时也严重压缩了部分社会成员的生存和发展空间。王延中等提出“‘十四五’时期社会保障制度建设，实现基本社会保险人群全覆盖”[19](P10)。显然，解决好覆盖面不足问题，依然是我国社会保障制度发展面临的重要任务。依据价值理念“转向”命题的要求，现阶段我们至少可以从三个层面来推动这一问题解决：一是将全体社会成员纳入社会保障体系中，逐步实现社会保障制度的全覆盖。通过分地区、分步骤等方式，将游离在社会保障制度以外的社会成员纳入社会保障体系中，实现人人都享有社会保障；二是将社会保障制度所有项目覆盖到全体社会成员，逐步实现社会保障项目的全覆盖。在社会保障制度的运行中，每个社会成员都能公平地享受到社会福利、社会保险、社会救助等保障项目，进而为所有社会成员的生存和发展提供一个良好的外部环境。三是社会保障制度发展要覆盖到物质和服务两种形式，更好地满足社会成员的不同需求。在社会保障制度的建设中，我们不仅要重视物质方面的供给，而且还要强化相关服务方面的建设，更好地满足人民日益增长的社会保障需求。

(二)解决好社会保障制度发展的“碎片化”问题

从目前我国社会保障制度的实际运行情况来看，我国社会保障制度的“碎片化”情况还比较严重。以社会保障制度核心组成部分养老和医疗保险制度为例，社会养老保险分为公务员社会养老保险制度、企业社会养老保险制度、城乡居民社会养老保险制度；社会医疗保险分为城镇职工医疗保险、农村合作医疗保险、城镇居民医疗保险。社会保障制度的“碎片化”，不仅在社会保障水平和社会保障内容上人为地将社会成员分为“三六九等”，而且还形成了制度性区隔，限制了部分社会成员的社会流动及发展空间。“政策碎片化依然制约着我国社会保障制度持续发展。”[20](P74)因而，解决好社会保障制度的“碎片化”问题，就成为当前我国社会保障制度发展亟待解决的重要问题。依据价值理念“转向”命题的要求，现阶段我们至少可以从两个方面来突破社会保障制度 “碎片化”的限制：一方面，积极地推动社会保障制度整合。从当前我国社会实际出发，适当地、有步骤地推行社会保障制度项目、管理等方面的整合，实现社会保障制度的公平及可持续发展。另一方面，不断提升社会保障制度的供给水平。通过增加社会保障制度的供给水平，逐渐缩小我国社会保障制度在城乡、区域等方面的差距，推动社会保障制度科学发展，实现人人合理享有社会保障制度的理想目标。

(三)解决好社会保障制度发展的协调性问题

目前，我国社会保障制度发展出现了失衡现象，具体表现为城乡、区域和职业群体之间社会保障权益分配的不公平。“当前我国社会保障制度建设和实施中仍然存在一些亟待解决的矛盾和问题，不平衡不充分的特点在社会保障领域也有所体现。”[21](P12)在社会保障利益的分配中，城市优于农村、东部地区优于中西部地区、体制内群体优于体制外群体。社会保障制度安排的失衡，不仅形成了“一国多策”的社会保障运行模式，而且还造成了社会成员生存和发展机会的差异，给社会经济的持续健康发展带来严重的负面影响。依据价值理念“转向”命题的要求，现阶段我们至少可以从两个方面来推动社会保障制度协调发展：一方面，国家应尽快制定社会保障制度协调性发展的标准。国家通过建立社会保障制度发展的统一标准，消除社会保障制度安排差异带来的不平等问题，引导各地区社会保障制度规范发展。另一方面，完善社会保障相关的转移支付体系。通过完善相关转移支付体系，逐渐提升中西部、农村和体制外群体的社会保障待遇，解决社会保障权益分配的分化问题，促进社会财富收入分配格局趋向更加合理。

(四)解决好社会保障制度发展的法制化问题

西方社会保障制度发展的基本经验启示我们，解决好社会保障制度发展的法制化问题，不仅可以有效规范政府、企业(单位)、个人三者之间的社会保障权利与责任，提升社会保障制度运行的权威性和强制性，而且还可以更好地贯彻新的发展理念，推动社会保障制度持续健康发展。“我国政府坚持社会保障制度建设与法律建设并重的发展道路。”[22](P127)显然，社会保障制度价值理念“转向”的实现，离不开完善法律制度的支撑。结合我国的社会实际情况，现阶段可以从两个方面来推动社会保障制度发展的法制化：一方面，加强我国社会保障立法工作，改变社会保障法律建设滞后带来的负面影响。我国社会保障立法工作存在明显的不足，具体表现为社会保障立法层次较低、法律体系不够完善等方面，这严重制约着社会保障制度的健康持续发展，因而，加强我国社会保障制度的立法工作，建立完善的社会保障法律和法规体系，是解决好社会保障制度发展法制化问题的关键步骤。另一方面，进一步强化全民的法律意识，保证社会保障制度相关法律、法规等能够得到有效地贯彻和执行。通过强化全民的法律意识，更好地保证社会保障制度相关法律的执行力，推动社会保障制度法制化顺利进行。