新时代社会风险的转变与治理模式创新

王甲成， 周 璇

(石家庄铁道大学 马克思主义学院，河北 石家庄 050043)

社会转型快速推进，社会结构深刻调整，群体事件频繁发生，生态问题日益严峻，各种风险的叠加共振昭示着我们已经进入了一个风险多发的社会。正因为如此，党的十九大把防范化解重大风险作为必须打赢的三大攻坚战之一。2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部“坚持底线思维着力防范化解重大风险”专题研讨班开班式上指出，要把防风险摆在突出位置，对防范化解重大风险做出部署。有风险并不可怕，可怕的是缺少风险意识和有效化解风险的办法。由于现代风险已经在本质上和特征上与传统风险有了根本的差异。我们必须重新审视传统的社会风险防治体制，构建有效的社会风险治理模式，提升治理社会风险的能力。

一、新时代中国社会风险的特征与趋势

当前，中国特色社会主义已经进入了新时代，社会的主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。社会主要矛盾的转变也意味着社会风险的改变。人民对美好生活的需求升级，移动互联形成的虚拟社会，社会利益分化导致的价值多元，人员流动、交往日益紧密的开放社会，等等，都是引发风险变化的重要因素。新时代社会风险除具有不确定性和多样性等风险的一般特征外，也正呈现出新的特征和趋势。

(一)易发性和多元化

随着中国特色社会主义进入新时代，中国仍处于一个大有可为的历史机遇期，整体形势是好的,同时也处于风险易发多发期。易发性是基于对当前所面临风险挑战的整体态势，对我国风险态势所作的基本判断。[2]我国是世界上独一无二的超大规模社会，正经历最大规模的现代化转型，一方面，我们取得的成就前所未有，用一代人的时间完成了发达国家几代人完成的任务，迎来了从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃。另一方面，面临的风险挑战前所未有，我国正处于决胜全面小康阶段，改革进入攻坚期和深水区，各个领域累积的深层次矛盾和问题逐渐显现，这是中国必须直接面对的“成长的烦恼”。从经济发展的角度看，中国正经历跨越“中等收入陷阱”并向高收入国家迈进的历史阶段，面临的矛盾风险更加复杂多样，各种类型、各种诱因、各种来源的风险挑战在我国都不同程度地出现。

社会风险的多元化特征也越来越明显。一方面，社会结构的失衡孕育了多元化的社会风险。这种失衡既表现在城乡、地区、部门之间发展不平衡，经济发展与社会发展不平衡，以及人口结构、分配结构等失当，也表现在劳资矛盾、征地拆迁、执法纠纷等方面。随着低收入群体逐渐向中等收入群体融入，农村人口向城市融入，人员的频繁流动会产生不同程度的排斥与歧视现象，位于社会最底层的群体极易产生不公平感，社会不公平可能会引发严重的社会心态失衡，导致群体性事件发生。另一方面，从民生诉求的角度看，社会风险也呈现多元化特征。据统计，我国目前约有551万的贫困人口还没有满足低层次的生理需求。我国贫困人口从2012年的9 899万人减少到2019年底的551万人。[3]2020年新冠肺炎疫情带来新的挑战，完成脱贫攻坚任务依然面临不少困难。如贫困劳动力外出务工受阻、扶贫产品销售和产业扶贫困难等。而对于绝大部分中等收入阶层而言，对社会公平正义、就业升迁机会均等、收入分配公平、教育医疗资源分布均匀等方面诉求日益强烈，品质和安全成为了一种新追求。在对安全感的心理诉求得不到满足的状态下，会造成集体性恐慌和社会凝聚力的下降，极易转变成“广场效应”，从而有可能成为潜在社会风险源。

综上，究其原因，长期以来我国管理制度不尽完善，应急储备不足，社会风险防控总体上仍以治理型—事件驱动模式为主，缺乏预判性、智慧型的风险防控体系及全覆盖风险治理模式。因此，新时期我国社会风险防控面临着易发性和多元化的挑战。

(二)叠加性和虚拟化

从历时性的角度看，我国是一个转型国家，工业化尚未完成，信息化来势凶猛。当前我国正处于全面小康社会的决胜阶段和“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，各种潜在的重大风险挑战逐渐显现。国情的多质共存性、现代化进程的高度压缩性使社会风险具有突出的叠加性特征。前现代、现代和后现代的社会风险“叠加”出现，呈现出国内外风险交织、传统风险与现代风险共存、结构性风险与过程性风险复合、各种风险并存共生的特点。[4]从共时的角度看，习近平总书记做出了“世界处于百年未有之大变局”的判断。新时代的中国面临复杂多变的外部挑战。外部环境变化对我国经济社会发展的扰动更加明显。[5]在当今日益开放、相互依存的世界中，风险之间相互交织，“你中有我、我中有你”往往更具有叠加的特征。

更具挑战的是我们身处一个信息技术飞速发展的虚拟社会。根据中国互联网信息中心发布的第46次《中国互联网络发展状况统计报告》，截止2020年6月，中国网民的数量已经达到了9.40亿，其中手机网民规模为9.32亿。[6]生活在虚拟社会中的人们在享受交往和生活便利的同时，也面临着很多无法规避的社会风险。近年来网络诈骗、个人信息泄露等各类网络风险频发，例如，2019年央视“3·15”晚会曝光的“智能骚扰电话机器人”事件，一个“智能骚扰电话机器人”一天最多可以拨打5 000个电话，是传统人工客服的10倍。[7]不仅如此，网络的“虚拟性”和“脱域化”更新了人们的表达和交往方式，人们可以通过网络来获取信息、传递民意、问责政府。但是网络虚假信息经由大量“水军”炒作，会使人民群众不安全感加剧，产生群聚效应。同时，网络舆情的引导难度加大，群体性、非理性、爆炸性是今天网络舆情非常明显的特点。在网络中，网民们根据自身价值取向与需求组织成各类网络群体进行情感交流和宣泄。网络会将某些问题放大化，引发连锁反应，甚至会激化社会矛盾，造成群体性事件。

(三)耦合性和全球化

新时代的社会风险不仅具有叠加性，而且具有耦合性。耦合性是一个物理学概念，社会风险的耦合性是指社会风险之间的联系。社会风险往往不是孤立发生的，多种风险间存在相互影响的关联性并具有全球化特征。这些风险绝大多数来源于科学技术不受限制地推进和应用，科学已造成新的不确定性——其中许多具有全球性，对这些捉摸不定的因素，我们基本上无法用以往的经验来消除。[8]一种风险事件的爆发会引致一系列风险相继发生。同时某一局部或突发性的事件都有可能打破既有地域边界的限制，迅速扩散到其他国家乃至全世界，进而引发整体性的灾难。这种耦合性在时间与空间上存在连续扩展的可能性，其空间影响是全球性的。如，重大传染病、恐怖主义、气候变化等传播；某地发生的原发性风险，经过跨地区输出、扩散后，可能成为其他地方的输入性风险。以公共卫生事件为例，近20年世界范围内先后经历过包括非典、埃博拉病毒、肺结核等传染病。2020年伊始，新冠肺炎疫情再次敲响了防范化解重大风险的警钟。病毒突袭而至，疫情来势汹汹，新冠肺炎疫情是百年来全球遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，全国乃至全球人民生命安全和身体健康面临严重威胁。

从历史上看，文明在瘟疫中穿行。新时代社会风险不可避免，因为经济发展、技术进步、社会变迁、全球风险等诱发风险的因素不断增加，这是社会运行必然伴随的正常现象。尽管社会风险不断增加，但并不能说社会“不安全”了，因为大多数社会风险不仅可预测，而且可控。这就需要通过构建有效的社会风险治理模式，提升公共政策水平、社会治理能力、风险应急能力，及时预防、科学化解各类风险。

二、现有社会风险治理模式及其局限性

(一)“治理型”风险治理模式

随着风险态势的变化，政府传统的“控制与命令式”手段“失灵”，传统的政府管理模式已经无法实现对社会风险的有效治理。在风险治理过程中必须吸纳其他众多的利益共同体参与并共同应对风险，形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存的治理模式(如图1所示)。

在这一模式中，政府、企业、社会都不再是单一的治理主体，通过制度的建立、健全和组织结构的创新等方式，在各治理主体间不断确立以权力和权利互动为主的合作共治关系，以政府的改革、组织的壮大、公众的觉醒、企业的负责任为发展动力，提升合作共治能力，共同参与治理，从而实现治理效果的最优化。

(二)现有社会风险治理模式的困境

社会风险治理模式的演变是随着社会风险的转变而发生的。社会风险越来越复杂化、越来越多元化，治理模式也必然突破传统的单中心架构，将政府、企业、非营利组织、公民等不同领域、不同层级的主体纳入到多中心协同治理的网络中。然而，随着新时代社会风险呈现出新的特征，网络化治理也非万能，而是面临不少困境。

1.社会风险治理主体行动逻辑的“自利化”

网络化的风险治理通常需要两个或两个以上的主体共同承担，形成多个治理中心。由于网络化治理强调多元主体共享权利、分担责任，所以带来了职能模糊、责任认定的困难，导致治理主体行动逻辑的“自利化”，这为主体间推卸责任提供了可能，“人人负责，人人不负责”。从政府、社会团体来看，各职能部门各干各的，各个社会团体也是各干各的，很难协同应对社会风险。从公民群体来看，由于公民群体庞大，人员分散，再加上公民个体的素质有所差异等原因，导致风险治理力量分散，无法凝聚力量完成同一目标。公民自发成立的各种自组织团体，组织化程度较低，结构松散，“自利化”问题更加严重。

对于中国政府主导型的社会，这种网络化治理模式，不仅削弱了政府对政策的掌控作用，而且也弱化了政府提供公共服务的能力。西方学者Rhodes提出“淡化政府在治理中的作用，建立起没有政府的新治理模式”[9]的观点不仅低效，而且十分危险。事实证明，这种政府“放任”型管理的组织团体往往因为缺乏有力的支持而难以为继。正如林尚立指出：“从社会出发的社会治理，不能没有政府参与和引导。”[10]基层社会风险治理的实践也表明，网络化的多元治理，往往导致治理结构的“自利化”。因为，在社会风险治理中，不同的治理主体存在不同的行动逻辑及其相互间的竞争合作，既有一致性又有差异性，或博弈或合谋，从而会直接或间接影响社会风险治理的绩效。

2.社会风险治理方式的“粗放化”

“粗放化”治理是一种“大水漫灌式”的治理方式，其具有重应对、轻预防，重形式、轻成效的特点，在风险治理过程中没有深挖产生风险的根本原因，对个体或细节的关注和处理缺乏针对性。在执行政策时抱守着“大概齐”“差不多”的消极思想，一定程度上只是在走“形式”，而不“走心”，导致政策落不到实处，很多风险治理工作也达不到应有的效果。纵观近年来我国发生的一些重大突发性事件，如河南濮阳一所小学因学生们在考试前集体上厕所而引发的踩踏事故；北京密云相关组织在举办迎春灯展过程中由于人员拥挤造成的踩踏、死亡事件等，均为忽视事前的风险防范和隐患排查才导致的惨剧。基于此，国家要求各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等都应制定突发事件应急预案，并进行演练、培训、宣传等工作。但是处理突发事件的实际能力差强人意，结果是投入大、效率低，陷入“年年演练，年年应付”的治理怪圈。究其原因，外显于相关人员工作做得不够细、不够严、不够深、不够实，而深层次原因是制度因素制约以及激励机制运转不畅。例如，相关人员是否要承担更大的责任或治理成本，立法监察是否形成有效闭环，做到有法可依、执法必严。

3.主体联结间的“梗阻化”

主体联结间的“梗阻化”是指各主体在风险治理过程中遭遇阻塞、障碍，对治理系统运转起到阻碍作用，这是创新社会风险治理必须攻克的深层次问题。面对多元、多变的利益调整格局，“梗阻化”的表现形式形形色色。一方面，“梗”在“不作为”“少作为”。典型体现就是中央的政策实行不畅，顶层设计的方案与基层实施情况脱节，从而使风险治理形成空转。政府内部各级部门和风险治理外网络各主体在执行党的路线方针政策时存在“虚假型”不到位的问题。所谓“虚假型”是指各治理主体在治理过程中只做表面工程、故意拖延、懒政不作为、阳奉阴违等形式主义行为。在社会风险治理过程中，个别政府部门的人员不愿干事、不敢干事，甚至存在“上有政策，下有对策”的情况，由此形成了政府治理内网络间的“梗阻化”现象，使得一些治理措施难以产生实际效果。另一方面，“阻”在风险数据获取、分析的局部性和风险信息传达不及时等问题上。由于数据、信息分散存储，各部门之间缺乏共享和联通，从而很难做出全局性识别和应对风险，导致传统风险治理倾向于事后抢救、补救与被动应对的治理模式。

三、“智慧型”社会风险治理模式的结构与效能

党的十九届四中全会提出：“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[11]，这为创新社会风险协同治理模式指明了方向。在新时代，要充分利用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段，以政府治理、社会协同和居民自治良性互动为依托，着力构建“党政主导、网格落实、云层包裹”的“智慧型”社会风险治理模式。

(一)党政主导：筑牢共同体意识，实现效能化治理

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出:“我们党要团结带领人民有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”。因此，创新风险治理模式的关键在于坚持党政主导。从治理主体层来看，党中央是坐镇中军帐的“帅”，进行“全景式”顶层设计(如图2所示)。中国特色的社会风险治理，“特”就特在把党的领导融入社会风险治理各环节。只有通过加强党的全面领导，抓住责任制这个“门把手”，培育有较强权责意识的自主性公民，才能把制度优势转化为治理效能。

同时，要在党的领导下构建社会风险治理共同体，筑牢共同体意识。现代社会风险，无论在规模上，还是复杂性上，仅靠党政部门已无法有效防范和应对。基于马克思主义整体性视角，社会的发展有赖于个体要素的发展。因此，所有部门、社会组织和公民在社会风险中无法置身事外，既有可能是社会风险源，同时也可能是风险后果的承受者。全社会各主体均应参与到现代社会风险的治理中来，共同承担现代风险防范责任。为了避免“自利化”现象，使社会风险治理主体形成高效一致的共同体，应该增强主体间的耦合性和主体内的内聚性。各主体间的关系，形象地说，就是一个大家庭和家庭成员的关系。在大家庭中，实现社会风险治理的效能化，不仅要增强内聚性，更要提升耦合度，从而形成一种向心力，使个体向内聚合而构成一个整体，从而形成一体多元的社会风险治理格局。社会风险治理主体是一个命运共同体，一荣俱荣、一损俱损。只有发挥党政主导作用，完善社会风险治理模式，构建共建、共治、共享的社会保障格局，适度改善问责机制，细化立法督查条例，才能不断铸牢共同体意识，促进各主体像石榴籽一样紧紧抱在一起，提升社会风险治理绩效。

(二)网格落实：推行“互联网+枫桥经验”，实现精细化治理

党的十九届四中全会将“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”写入全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。作为基层治理的“金字招牌”，以“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”为核心的“枫桥经验”已衍生出城镇社区枫桥经验、海上枫桥经验、网上枫桥经验等众多的被证明非常有效的新实践。

在社会风险治理领域也应致力于构建社会风险治理领域的“互联网+枫桥经验”，以一个有效的平台与渠道为依托，使公民能够在有序、有组织的环境中参与到风险治理的过程中，最终破除治理方式“粗放化”的困境。“互联网+枫桥经验”就是将互联网技术与依靠群众就地化解矛盾的“枫桥经验”相结合，衍生出新时代信息化加群众参与基层治理的新模式。同时，在实际治理过程中要采取“网格落实”的方式，从图2中我们可以看到，在治理过程中采取网格落实的方式，将各治理区域进行层级网格划分，在网格单元内按照一格多员和党员入格的方式，采取“大家防、大家治、大家管”的方法，实事求是地看待问题，不把风险扩大化。网格员通过手机、电脑等电子设备对网格单元内的事件进行及时汇报与反映，接收并落实云端分配的数据和任务，以提高风险治理的效率和质量，实现精细化治理。这类似于韦伯的科层制，在不同区域、不同主体、不同部门间都能够相互沟通与协调，从而组成社会风险治理的主体间网络。

(三)云层包裹：打通“血脉”，实现畅通化治理

从信息层来看，党中央是风险治理的“指挥中心”，接收信息层汇总分析的数据，再进行政策方案的制定与下达。“云层包裹”即通过构建数据库和技术平台来搭建的云计算和信息存储层，对整个地区的信息进行统计汇总和集中管理。通过统一的APP平台与主体层进行信息交互，还可以直接向党政部门汇报情况，及时向主体层传达政策信息。

在传统治理模式中，信息传递的“梗阻化”是造成风险损失进一步加大的最主要原因之一。由于各级治理部门信息获取的局限性，缺乏对关键风险信息的实时共享及对有效命令的准确传达与执行。因此，很难在短时间内对遭受风险的地区做出紧急响应。当今时代，大数据为破除“梗阻化”提供了全新的信息资源和工具技术支撑，通过数据挖掘、数据存储、数据处理、数据分析，增强风险治理信息的公开与资源共享，使社会风险准确预估、事先预防、实时分析成为可能，从而进一步提升社会风险治理水平。首先，大数据治理能够把握数据的时效性和准确性，可对巨量数据进行抓取分析。其次，在数据规模上，大数据可对风险信息进行全面性、全样本及全局的精确分析，并通过图形化对复杂的风险信息进行可视化、图形化的直观解释。由于手机、平板等可移动设备和WiFi网络的普及，以及5G的商用和6G研发的启动，在获取实时信息后可采用数据挖掘、文本分析、移动电话数据分析、媒体分析和网络分析等大数据分析方法及统计学方法和可视化工具等对信息进行分析，再利用网络及时发布准确的安全警报及群发预警信息，使民众平等享有风险治理的知情权、表达权、参与权和监督权。

要破解权力“梗阻化”困境还必须健全监督落实机制。对风险治理政策落实实行全程追踪监管，抓小抓细，及时发现问题、解决问题并总结经验。公民具有对国家机关工作人员批评、建议、检举、控告等权利，在监督过程中，可通过拨打举报电话、发送电子邮件等方式，促使机关工作人员改进不良作风、纠正工作中的错误和缺点。同时，要重视和支持新闻监督，通过电视、网络、报刊等各种媒体曝光“虚假型”不作为现象。

凡事兴一利，必生一弊。大数据为“智慧型”社会风险治理模式带来便捷的同时，数据安全问题也变得越发凸显，这对公民隐私可能产生侵害。习近平总书记指出：“没有网络安全就没有国家安全，就没有经济社会稳定运行，广大人民群众利益也难以得到保障”。因此，“智慧型”的关键在于“兴利”的同时，如何做好制度建设以规避和消解相应的弊端。一是要完善保障机制，以《网络安全法》为“四梁八柱”，逐步完善数据安全组织管理机制和数据安全风险预判机制。二是要逐渐形成全管理工作格局。各地应逐步建立成熟的网信机构，配合相应的监管工作，实施有效的监督与评估，定期审查后，结合评估结果进行改进。