论加强公共警告的责任追究——从福寿螺患者起诉北京市卫生局案谈起

胡桂荣，王芳

(山东师范大学，山东 济南 250358)

2006年6月24日，北京市卫生局接到北京蜀国演义福寿螺相关的疫情报告。但8月9日，蜀国演义酒楼才停止销售凉拌螺肉；8月17日，北京市卫生局才公开通报了此信息。而包括9名原告在内的众多消费者正是在此期间食用福寿螺染病的。于是，9名患者起诉北京市卫生局,请求法院认定卫生局迟延发布属于不作为违法并承担相应的国家赔偿责任。本案中，北京市卫生局是否构成公共警告不作为并承担责任，值得认真思考。

公共警告在防止社会风险方面具有重要作用，但若不对其进行规范，会侵害公民权利和社会利益，因此需要探究公共警告责任追究制度的完善。不少学者都对公共警告责任追究提出相关建议。在制度建设方面，肖萍认为应建立公共警告发布制度、落实公共警告责任追究制度[1]；在追责标准方面，徐信贵认为食品领域中消费警告行政责任的设置一定要考虑技术和时间的特殊性[2]，并在食品监管问责时将标准具体化[3]；有学者从德国食品监管制度中得到启示，认为食品监管要明确责任主体[4]，这就包括了监测、预警等多个环节的主体。但我国公共警告的研究多集中在食品、传染病等方面，且大多只涉及某个领域内的一个方面，本研究立足我国现行立法，通过规范分析法、文献研究法探究我国公共警告立法中的问题并提出完善建议。

一、加强公共警告责任追究的必要性分析

当下，运用公共警告作为政府防止公民遭受危险侵害的方式越来越频繁。然而，公共警告的使用也出现了许多问题，如对于定性的争论、公布条件的不完善、相应程序缺失、缺乏救济等问题[5]，尤其是需要加强公共警告的责任追究。加强公共警告责任追究，是实现权责统一、对公权力进行规范和保障利害关系人合法权益的要求。

(一)有利于促进公共警告中权责统一的实现

权责统一(权责一致)是中国行政法基本原则之一，即责任的承担与权力的拥有相对应，两者“相伴而生”[6]。公共警告作为一种行使政府应急权的方式[7]，如果未坚持权责统一原则，就会造成社会公共利益的损害，导致“有权无责”现象出现。为了更好地实现责任政府，公权力机关获得行政职能的同时，理应承担责任。权责统一是公共警告追责的原则支撑，在其指引下，国家必须重视公共警告的责任追究，加大责任追究力度，公共警告发布主体才能在追责制度的规制下意识到自己的角色定位，通过外在行为和内在意识两方面对公共权力进行约束，规范公共警告权力的行使，从而促进权责统一原则的实现。

(二)有利于规范公共警告权力的行使

公共警告作为一种风险规制方式，一旦发布，涉及范围广，会对公民利益造成重大影响，因此必须对其进行规范。洛克的“有限政府”理论蕴含着“限制公权力、保障人民的合法权益”的内涵，也为规范公共警告权力提供了理论支撑。进入21世纪，习近平总书记强调“把权力关进制度的笼子里”[8]135-136，而责任追究便是规范权力的重要途径。若没有健全的追责机制，公共警告就会失去有效监督，造成权力的滥用。健全公共警告责任追究立法，为公共警告的权力行使划定界限，使其明确权力内容，防止自由裁量权的扩张，促进依法规范行使权力。

(三)有利于保障公共警告利害关系人的合法权益

公共警告的责任追究制度不完善是造成利害关系人合法权益受到侵害的重要原因之一，《德国联邦宪法法院裁判选辑(十一)》对“不能以选择此种功能上与侵犯相当之措施，规避法秩序之特别拘束，其毋宁是必须符合侵害基本权利所应根据的法律上的要求”的表述[9]183，强调对公共警告进行责任追究的重要性。尽管实践中确实存在责任界定困难的现实，但“农夫山泉砒霜门追责”的不了了之也反映了我国公共警告追责制度的疏漏。追责制度的建立与完善，会敦促公权力机关合法正当地行使职权，同时按照追责制度规定的标准和程序进行责任追究来保障利害关系人权益。

二、我国公共警告责任追究立法及其存在的问题

随着公共警告方式的频繁使用，国家在对其进行责任追究、实现权力规制方面制定了许多立法性文件，但也是因为立法文件的繁冗复杂，导致责任追究出现了一系列问题。

(一)我国公共警告责任追究立法规定

我国现行立法对于公共警告的规定只是零散的分布在各类部门法中，主要公共警告责任追究立法的规定总体上分为三部分。

1.法律中的相关规定

法律是采取公共警告措施的重要依据，也是公民维护权利的坚强后盾。与其他文件相比，公民更倾向于用法律保障权利。我国现阶段针对公共警告也制定了法律，这些立法内容与公民的基本权利和公共利益息息相关。例如，《突发事件应对法》(2007年)第63～68条，《传染病防治法》(2013年)第65～69条，《环境保护法》(2017年)第47、第62、第68条，《农产品质量安全法》(2018年)第34、第43～44条，《食品安全法》(2018年)第144～145条，《药品管理法》(2019年)第107、第148～150条，《防震减灾法》(2008年)第29、第88～89条，《气象法》(2016年)第23～24、第38、第40条，《大气污染防治法》(2018年)第23、第121、第126条，《防洪法》(2016年)第31、第43、第64条等，这些法条规定了公共警告的发布主体、责任主体、追责内容和追责的标准。而《消费者权益保护法》(2013年)第37、第56、第61条中仅对消费者协会(简称消协)的公共警告权力加以规定。

2.行政法规和规章中的相关规定

行政法规和规章也有公共警告责任追究内容。作为将法律内容具体化的一种形式，行政法规和规章在公共警告追责问题上占据重要地位。对公共警告的发布主体、责任主体、追责标准、追责内容都有规定的行政法规和规章有《政府信息公开条例》(2019年)第20、第33～35条规定，《食品安全法实施条例》(2019年)第63～64、第66、第80～83条规定，《进出口商品检验法实施条例》(2019)第14、第56条规定，《突发公共卫生事件应急条例》(2011年)第19、第45～52条规定，《防雷减灾管理办法》(2013年)第7～10、第35～37条规定。

3.行政规范性文件中的相关规定

行政规范性文件虽然在严格意义上不属于我国法律的范畴，但是公权力机关更倾向于将其作为行为的直接依据，它会对公民或者组织的合法权益产生直接影响[10]，故将其与上述两种文本放在一起研究。例如，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》(2019年)第6条第(19)和第9条第(33)、第10条第(34)项对责任主体、责任标准、责任内容进行了规定，而《国务院办公厅关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》(2011)第3条第(8)项规定，《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》(2017年)第2条第(3)项、第3条第(9)和第(10)项、第4条规定,《国务院关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实保护消费者权益的意见》(2017年)第2条第(3)项第8～10款，这三个行政规范性文件仅对公共警告的发布主体进行了规定，并没有对公共警告本身引发的责任追究问题进行规定。

(二)我国公共警告责任追究立法存在的问题

我国公共警告责任追究立法存在一些问题，立法对公共警告责任追究规定相对较少，公共警告责任追究主体规定不完善，公共警告责任追究的标准模糊。在实践中便会出现类似“农夫山泉砒霜门”的事件，造成责任追究的不了了之。

1.公共警告责任追究规定相对较少

立法“对公共警告的责任追究”大多都没有很具体的规定，从所列举的20件法律文本来看，几乎都提到了公共警告发布的权力，但在责任追究上是欠缺的：其中像《气象法》那样“明确规定”公共警告担责的文本仅占了48%，不到一半比例；根据上下条文理解对违反公共警告责任承担的“笼统”规定占了35%，但大多都是一带而过，并没有对其详述。如《防洪法》第65条，只是说明了“滥用职权、徇私舞弊”等违反法律规定的情形，并没有明确规定在不履行或不正当、不合法行使“公共警告权力”时的责任，但该法律文本第43条却明确规定了相关部门有“提供信息”的职责。甚至仍有17%的文件并没有对责任追究进行说明。责任追究规定如果缺失容易造成公共警告自由裁量权的扩大，违背了权责一致原则。

2.公共警告责任追究主体规定不完善

明确的责任追究主体是责任追究制度重要的方面[11]。但是现有立法文本中对于公共警告责任追究主体的规定却存在不少问题：(1)笼统规定部门的集体责任，导致“产业链”级的归责，容易产生“打太极、替罪羊”现象[12]。如《突发事件应对法》第63条中“有关部门违反……责令改正”中，到底是“哪些有关部门”并没有明确。(2)责任主体规定片面。仔细研究上述法律文件会发现，许多立法只规定了公共警告过程中单个环节的责任，如《进出口商品检验法实施条例》的“检验机构工作人员”的责任，然而，公共警告还涉及收集、评估、审查等多个环节，而本条中并没有明确各个步骤所涉及的主体责任，这将会导致整个责任追究体系的不全面，不利于公民利益的保障。(3)责任主体与公共警告发布主体不一致。有的法律文本只规定了发布主体而没有规定责任主体，如《消费者权益保护法》中规定消协具有发布警告的权力，但整部法律并没有对“消协作为追责主体”的阐述，这种“不一致性”容易导致发布警告主体利用法律漏洞逃避责任。

现行立法中，公共警告责任主体的不确定会引起“推卸责任”等现象，影响政府社会治理的水平。因此，理清责任主体，明确负责决策、领导、执行等职务的人员的责任承担，才能避免“问责结果的异化”[13]和问责主体不一致、不全面的问题。

3.公共警告责任追究的标准模糊

公共警告的责任追究标准在许多立法规定中都比较模糊。例如《食品安全法》第145条规定，强调政府有关部门在未按规定公布食品安全信息造成不良后果、较重或严重后果时应受到的惩戒，以及“滥用职权”等违反职务行为的原则性规定。但该规定过于概括，可操作性低，对于何为“不良后果”“严重后果”，什么情况才属于“滥用职权”“徇私舞弊”都没有明确的规定。即使国家发布行政法规和规章对食品安全问题作出详细规定，但也只是简单的在条文中说明“违反《食品安全法》内容”的标准要求，并没有对法条中的“后果”进行具体解释，这又陷入了“抽象规定”的循环中。再如，防范自然灾害领域，《防洪法》第65条也仅简单规定了“滥用职权”的标准，并没有对该标准进行界定。如此抽象的规定，无疑在实践中给责任追究的实施带来了困难。

三、我国公共警告责任追究立法的完善

对公共警告责任追究的立法完善，可以从增加公共警告责任追究的相关规定、完善公共警告责任追究的责任主体、明晰公共警告责任追究标准三方面进行。

(一)增加有关公共警告责任追究的规定

通过上述分析，现阶段公共警告领域很明显的问题就是对公共警告责任追究的规定相对较少，因此，增加责任追究规定就尤为重要。

关于法律形式的问题，有的学者建议要统一制定关于公共警告的法律[14]，但现在制定统一立法的条件仍不成熟，因为公共警告所涵盖的社会管理领域非常广泛，如食品、药品质量安全等，每个领域技术含量不同，很难对其进行统一规定，故应在现有的关于公共警告的单行法律法规基础上增加或完善追责规定。

只有在立法中将公共警告责任追究内容明确，才能明确公共警告责任追究的界限，在规范发布主体权力行使的同时，兼顾责任追究的合法性与合理性。要完善现行的法律规定，提供明确的法律依据，才能控制公共警告权力行使，避免“法律死角”的发生。应针对立法存在的问题，规定责任承担的主体包括哪些、如何界定严重后果和滥用职权来科学设置追责等。

另外，地方政府可根据上位法制定对公共警告追责的行政规范性文件，完善公共警告追责体系。

(二)科学确定公共警告责任主体

确定责任主体是进行责任追究的第一步，哈耶克认为，如果不要求人们为他们的行动承担义务，那么任何人都不会承担责任[15]99-100。公共警告责任主体应当进一步科学确定。

首先是关于责任部门的问题，实践中发布公共警告的过程通常涉及多个部门，且因职权的交叉存在责任不明的情况，但为了避免“产业链”级归责，对于类似“相关部门”的表述，法律应将其包含的主体具体化，明确规定公共警告的发布权限。

其次，应全面规定责任主体。在确定主管部门后，应进一步确定具体的担责人员。因我国政府采用首长负责制，一切重大决策及公共警告的发布需得到首长的决定，故在公共警告责任追究的立法上，应考虑明确规定主管部门的正职应承担首要责任，以此提高领导干部的风险防范意识。另具有信息收集和监测等重要职责的工作人员因违法、不当行使职权所导致的错误公共警告，也应追究其相应责任，以排除“替罪羊”现象的发生。

再次，为了保持公共警告发布主体和责任主体的一致性，被授权的社会组织也应包含在公共警告责任主体范围内。此类主体在帮助政府治理方面发挥的作用越来越突出，有些组织也具有发布公共警告的权力，若不对其进行限制，很可能成为侵害公民合法权益的主要原因之一，因此也应在立法上予以责任规制。这些被授权组织中负责发布公共警告信息的部门正职，立法时应将其作为责任追究的重要主体，严格确定其责任承担。至于其他规定，可以参考上文中对政府部门其他人员追责的立法建议。

最后，在关于重大行政决策研究中，有学者建议将会议记录卷宗制度纳入责任追究的制度设计中[16]，公共警告责任追究的立法制定也可借鉴这一制度。在作出公共警告决定的过程中，对风险进行监测和评估时若有不同意见或建议，也应将其记录于卷宗中，这样可以在确定责任主体时具体化，避免相互推诿情况的产生。

(三)明晰公共警告责任追究标准

责任追究标准是进行责任追究的基础和前提，若责任追究标准模糊，将不利于公共警告责任的落实，公共警告的责任追究标准应该在追责的立法中加以明晰。

1.公共警告责任追究的归责原则

公共警告归责原则应以客观违法归责原则为主、以主观过错归责原则为辅。客观违法归责原则经常在其他领域运用，比如行政赔偿中的赔偿标准就有违法归责的体现。尽管该原则存在外延模糊、难以指导制度衔接等弊端[17]，但它所要求的外在表现相对于主观状态来说更容易判断，在赔偿方面更有利于维护公民的合法权益，故违法原则应是主要原则。因为全国各地的情况差异，在同种类案件中出现多种归责原则越来越普遍，归责原则趋向多元化。因此，为了弥补单一原则下产生的局限性，在立法中对公共警告责任承担，应将客观违法原则与主观过错原则相结合，为公共警告责任追究提供原则标准。

2.公共警告责任追究的行为标准

公共警告的具体追责涉及多方面，客观行为标准上，法国越权之诉中对“权力滥用”进行了分类界定[18]665，某些学者在研究行政处罚中的渎职犯罪方面也对“徇私舞弊表现分类”进行探索[19]，这些都可以在区分公共警告“滥用职权、徇私舞弊”中加以借鉴运用；在“排除性”行为方面，明确的否定性规定能防止“乱归责”现象的发生，因公共警告关系着社会安危，不妨考虑否定性规定的可应用性。肯定性规定与否定性规定相结合，在对公共警告权力进行追责时才可“对症下药”，提升追责实效。

3.公共警告责任追究的结果标准

在公共警告责任追究的结果标准的判定上不能一概而论，周叶中在研究重大行政决策时曾提到将受损害的人数状况、涉及的地域范围作为考虑因素来界定何为“不良后果、严重后果”[20]，在公共警告的结果追责标准方面可以借鉴周叶中的建议。韩春晖在介绍重大行政决策造成的严重后果及影响时，呼吁考虑经济损失、辖区、侵犯权利的重要性[21]，这在情况复杂的中国确实是一个现实问题，立法在规定时可明确相关因素，为公共警告责任追究提供参考。

需要强调的是公共警告责任追究的结果的判定是与“承担何种责任”相伴而来的，公共警告责任承担除行政责任外，也包括民事、刑事责任。对于行政责任，法学界对其定义有很复杂的讨论[22]，甚至有内部和外部之分[23]。内部行政责任是指内部具体人员违反行政义务应受到的行政处分，然而有些法律在追究内部责任时仅仅止步于“约谈”，这种力度的追责并不能有力地唤起行政机关的责任意识，需要在其中设置不同的如“记过、降级、开除”等追责力度，才能在立法中体现权责统一；至于外部行政责任，就是强调司法救济的作用[24]，因权力机关发布公共警告会牵涉人身权、财产权及社会的安危，理所当然应纳入行政诉讼的受案范围，只有内部责任追究和外部司法救济兼具，才能保证追责的效果。如果公共警告对个人或企业的名誉、财产产生的侵害仍处在民事侵权的范围内，可以附带民事赔偿责任，恢复名誉并赔偿损失。若按照罪刑法定原则可以查证确实具有“滥用职权、徇私舞弊”等严重行为造成的“严重后果”已构成刑事法律的违反，可对其进行刑事追责。

4.公共警告责任追究的因果联系标准

公共警告追责中的因果联系应当达到“最大可能性”的程度，虽然从发布到出现社会效果的过程中牵涉到技术、介入性因素、结果等多种情形，但公民基于对发布主体的信任，会对公共警告内容作出行为反应，使公共警告本身成为权益侵害的最大可能，从而排除了其他因素的影响。因此，只要能证明公共警告是造成危险的“最大可能”，就可认定行为与结果之间的因果联系。

基于专业分工的细化，任何风险治理都离不开各自领域的专家和专业机构[25]。为了避免在确定因果联系时出现不公平，应在追责调查过程中引入责任评估环节，这种第三方评估的独立性、专业性和权威性尤其重要。立法可规定政府内部设立对行使公共警告职权是否合法适当进行评估的专业部门，吸收专家评估，评估时可借鉴德国在政府公共警告中的“三阶审查”模式[26]，对“基本权利、干预、宪法之正当性”进行审查，并充分考虑主客观条件、行为与结果之间的关系来判断责任，如此才能形成完整的追责链条。基于对公平性和责任承担的后果考虑，只有确定公共警告发布主体的行为符合“最大可能性”上造成的严重结果，才能对其进行追责。

四、结语

加强公共警告的责任追究，会促进发布主体在风险规制过程中始终秉持责任意识，增强公共警告的合法性。本文通过对现阶段立法中公共警告责任追究的探索，对责任追究的规定、责任主体的明确以及责任标准的明晰提出了相关建议。但因涉及的技术与专业不同，很难将不同领域中的公共警告追责规定进行统一，只能对现有立法进行内容与数量完善，借鉴法国越权之诉、德国三阶审查制度创新责任标准中对滥用职权、因果联系的运用，以此推动公共警告责任追究立法的发展。此外，为了规范公共警告权力行使，本文还阐述了对公共警告外部救济的建议和违法归责原则，因这两个方面关联到其他许多理论和实践上的问题，而且学界对于是否将公共警告纳入司法救济范围和如何确定归责原则仍有争议，需要另起议题仔细探究，公共警告责任追究制度的探索仍然任重道远。