公共危机治理中的志愿服务参与研究

张霄艳，孙枫华

(湖北大学，湖北 武汉 430062)

在人类历史长河中，危机总是与社会发展相伴而行，全球化、城市化、信息化进程的深入推进更是加速了公共危机的爆发，公共危机已由非常态化向社会常态化转变。公共危机的常态化和复杂化，促使危机治理参与主体逐步由一元主体向多元共治转变。

2020年初爆发的新冠肺炎疫情是中华人民共和国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生事件。1月28日，文明办和中国志愿者服务联合会发布《关于号召广大志愿者、志愿服务组织积极有序参与疫情防控的倡议书》，广大志愿者积极参与疫情防控志愿服务，在疫情防控中发挥了重要作用。国家和地方政府充分认识到了应急志愿服务在国家公共危机治理中的重要作用。由于我国志愿服务发展起步时间较晚，运行机制不完善，志愿服务在此次疫情防控参与过程中暴露出了一些问题，如参与主动性较低、志愿身份认定不明、专业水平尚显不足、缺乏共同行动机制等，这些现象的存在，使志愿者的力量不仅没有得到充分发挥，反而在公共危机治理过程中带来不少问题，因而有必要深入研究我国公共危机治理中的志愿服务建设问题。

一、志愿服务的内涵及特征

随着社会经济的不断发展，志愿服务的内涵和特征不断扩大和变化，明确志愿服务的内涵及其特征，有助于进一步推动志愿服务的发展。

(一)志愿服务及志愿组织

志愿服务在广义上是指志愿组织、志愿者服务群众生产生活和推动社会发展进步的一种自发性行为[1]8。也可以定义为，是基于非个人义务，不计报酬，自愿帮助他人承担社会责任。志愿服务的显著特征是基于自愿精神，而非强制性。志愿者在时间、精力等因素都允许的情况下，利用自己的技能、资源、善心为社会提供援助。志愿组织属于社会组织的内涵范围，对于社会组织，又被称为非营利组织、非政府组织或是第三部门。截至2020年7月中旬，我国实名志愿者总数达到1.74亿，志愿者团体总数达73.9万，志愿项目总数达405.13万，服务时间总数达22.7亿小时[2]。

应急志愿服务是指志愿者及志愿组织在公共危机治理的各个阶段，基于社会责任心、道义、同情心而提供的各种自愿、无偿的服务。此处“应急”是指应对突然发生的需要紧急处理的事件，是与公共危机整体有关的，而非狭义上的应急处理。

(二)志愿服务的特征

首先，志愿服务以居民需求为导向，提供群众满意的志愿服务。志愿服务以援助对象的实际需求为出发点，群众的需求在哪里，志愿服务的关注点就应该放在哪里，从而提供具有针对性的志愿服务。如在本次疫情防控中，志愿组织针对一线医务人员的需求，筹集医用防护口罩、防护服等防护用品；针对疫情重灾区湖北省，组织成立“语言服务团”，帮助救援人员克服方言障碍，实现医务人员与当地患者间的有效沟通。

其次，志愿服务发挥专业优势，服务活动形式多样。志愿者及其志愿组织，利用自身的专业优势为救助对象提供专业性的志愿服务。疫情危机的突然来袭，人们在短时间内通过不同渠道获取了大量的不确定或危险信息，引起了一系列的焦虑、惶恐情绪。北京师范大学心理学部开通心理支持热线和网络心理辅导服务，发挥专业优势，为广大民众提供专业的心理支持服务。

最后，志愿服务具有联动协同的作用。志愿组织在提供志愿服务的同时，也能有效发挥联动协同作用，能有效联合其他志愿组织、基金会、社会企业等，充分发挥枢纽角色，整合社会资源，协调各部门组织联合抗击疫情。

二、我国志愿服务体系发展进程

在我国，志愿服务起步较晚，且国内学术界展开对志愿服务的研究大多围绕青年志愿者展开，这和国内志愿者群体以青年学生居多有直接关系。纵观志愿者服务在我国的发展历程，志愿服务大致可以分为探索期、蓬勃期和完善期三个阶段。

第一阶段为探索期，志愿服务在我国逐步发展。1955年，北京市组织了第一支青年志愿垦荒队，数万青年踊跃参与，当代青年志愿服务由此萌芽。1963年，毛泽东为学习和弘扬雷锋精神，题词“向雷锋同志学习”，在全国掀起了“学雷锋”活动热潮，直至今日，雷锋精神始终历久弥新。1987年，全国第一条志愿服务热点电话“中学生心声热线”在广州市诞生，拉开了我国志愿服务事业的序幕。1994年12月，中国青年志愿者协会成立。1999年8月，广东省出台首个省级地方性志愿服务法规——《广东省青年志愿服务条例》。2000年，团中央和中国青年志愿者协会决定，将每年的3月5日作为“中国青年志愿者服务日”。

第二阶段为蓬勃期，从青年志愿服务到社区志愿服务和应急志愿服务，志愿服务逐渐走向多元化。2001年被国际组织界定为“国际志愿年”，受此影响，我国志愿服务得到了社会各界的认同和重视，志愿服务逐步展开。2003年，SARS期间，上千万志愿者参与了“抗击非典，与你同心”志愿服务活动。在经历非典后，志愿服务也开始有了“应急”概念。2006年4月，国务院下发的《关于加强和改进社区服务工作的意见》指出：积极组织开展社区志愿服务活动，培育社区志愿服务意识，弘扬社区志愿服务精神，推行志愿者注册制度。该文件的颁布，标志着我国社区志愿服务开始进入规范化建设阶段。2008年被称为“中国志愿服务元年”，汶川地震发生后，据不完全统计，300多万名海内外志愿者深入灾区参与紧急救援。北京奥运会、残奥会期间共有10万名赛会志愿者、40万名城市志愿者以及100万名社会志愿者参与其中。应急志愿者在汶川地震中也发挥了重要的作用，但是仍存在组织机制、运行机制和专业化水平较低的问题，但已初具应急基础。2009年7月，中国志愿服务基金会正式成立，此后我国志愿服务的社会关注度与参与度越来越高，并获得较高的社会支持、资金支持和法律保障[3]。

第三阶段为完善期，志愿服务逐渐走向科学化、规范化、法制化。2017年12月，国务院颁布《志愿服务条例》，这是我国第一部关于志愿服务的专门性法规，填补了我国志愿服务的法律空白，意味着我国志愿服务事业站在了全新的起点上，进入了新的发展阶段。2019年10月，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出把“健全志愿服务体系”作为坚持以社会主义核心价值观引领文化建设制度的重要任务之一。2019年11月，中央政治局就我国应急管理和应急能力建设进行第十九次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，要采取多种措施加强综合性救援力量，采取地方专业队伍、志愿者队伍相结合和建立共训共练、救援合作机制等方式，肯定了志愿服务在应急管理中的重要作用[4]。2020年，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，充分肯定了广大志愿者的真诚奉献、不辞辛劳，为疫情防控作出了重大贡献。同时强调要推进志愿服务制度常态化，健全志愿者风险防范机制，为志愿者参与志愿服务活动提供必要的活动条件，解决志愿者在志愿服务过程中遇到的困难，维护志愿者的合法权益。

三、公共危机治理中志愿服务参与存在的问题

目前我国志愿者服务主要存在志愿服务参与主动性较低、志愿者身份认定不明、志愿服务专业水平尚显不足、缺乏共同行动机制等问题。

(一)志愿服务参与主动性较低

公民的主动参与水平是衡量一国政治民主化程度的重要指标。在重大突发公共实践中，我国公民参与的主动性和自觉性不高，参与的普遍性不足，缺乏公民精神。虽然在新冠肺炎疫情抗疫中，许多志愿者和志愿组织贡献自己的力量，为社会服务。但从公民整体危机意识角度分析，我国公民参与的主动性和自觉性不高，仍然习惯于将自身作为公共危机的救助对象、公关危机治理客体，或是旁观者，缺乏责任心和公民精神，没有认识到自身也是公共危机治理主体中不可或缺的一部分[5]105。受中国传统文化的影响，国人家庭观念浓厚，社会公益意识单薄，因而影响了志愿精神的发展与传播。同时志愿文化是西方舶来品，最先接触和影响的是学生人群，加之青年学生没有更多的生活负担和压力，拥有充足的时间和精力，因而志愿服务参与主体大多为学生人群，其他社会群体难以参与志愿服务，大部分公民的参与意识和奉献精神较低。

(二)志愿者身份认定不明

近年来我国志愿服务得到了蓬勃发展，但在实践中，存在志愿者身份滥用、身份认定不明现象，许多机构打着志愿服务的幌子进行劳务人员招聘，为有偿行为的劳动者冠以“志愿者”之名，不仅违背了《志愿服务条列》，弱化了职务的法定要求，更是严重挫伤了志愿者的服务积极性，侵犯了志愿者权利。如在此次新冠肺炎疫情中，存在志愿者的概念混淆与模糊，不少媒体将下沉社区的党员干部、为社区义务送生活物资的群众、日薪1 000元的隔离点医生护士统称为志愿者。但是，由于上述人员没有履行成为志愿者的注册和审批手续，无法被认定为志愿者。这些不图报酬，无偿付出劳动，或是超出自身职责范围的，可以被认为是志愿劳动或是义务劳动。非志愿者的志愿服务和有偿服务的劳动价值都是不可否认的，这些劳动都是抗疫不可或缺的部分。需要我们正确区分，并且保护其各自的权益。正确区别志愿服务和有偿服务，有利于实现志愿服务事业的更好发展，更有利于志愿服务活力的充分释放。

(三)志愿服务专业水平尚显不足

很多应急志愿者在服务中表现出较高的热情，但难以胜任志愿服务工作，因为应急救援需要一定的专业知识和技能，普通的志愿者往往难以胜任[6]。大量的应急志愿者都是临时招募，缺乏专业救援知识的培训，因而更多的志愿者只能从事比较简单、低技术含量的志愿服务，如社区体温测量、查看出入证件、指导办理出入证件等任务，特别是在宣传教育方面，志愿服务工作发挥了重要作用，对普通民众进行新冠肺炎病症、传染途径、防护措施等进行宣传和普及，增强了民众对疫情的科学认知，提高了民众安全意识、自我防护意识，进一步推动了社会应急能力的提升[7]。但是由于新冠肺炎疫情中志愿服务的特殊性，许多志愿服务岗位的专业性较强，对某些特定岗位需要志愿者具备医护专业资格。疫情防控的专业性要求志愿者们不能贸然参与，否则很可能会危及自身健康安全，甚至成为救护对象而增添社会成本。因此，在专业化程度较高的应急服务中，由于缺乏专业性导致志愿服务效果并不理想，与实际需求还有一定的差距。

(四)缺乏共同行动机制，无法形成志愿者合力

应急志愿服务具有松散型和临时性，其整合力较低。主要体现在政府与志愿组织、志愿组织和其他社会组织以及志愿组织之间相互隔离，各行其是，缺乏有效的链接和协同。应急志愿服务各方需要相互联系、相互作用，形成协调、灵活、高效的运作过程。首先政府与志愿组织之间缺乏合力，我国政府层面仅有民政部门负责志愿组织的审核登记管理，在实际管理中政府并未过多干预，更多的是志愿组织自身的管理。政府与志愿组织之间彼此隔离。在此次疫情志愿服务中，许多志愿者在武汉等重灾区完成志愿服务返回时，服务地点缺乏隔离措施和条件，所居住社区也拒绝志愿者居家隔离，出现志愿者无处隔离的现象，不少外地志愿者滞留武汉。其次志愿组织和其他社会组织缺乏合力，凭借志愿组织单一力量，很难筹集充足的资金、防护用具、消毒用具等救援物资。最后志愿组织之间的合力缺乏，单个志愿组织独立开展活动时，缺乏联动机制，容易出现志愿队伍混乱的现象。志愿队伍在救援过程中，也容易出现内部意见不合，难以协调，使原本混乱的灾区更加混乱无序，从而影响救援效率，拖累救援速度。

四、公共危机治理中志愿服务参与的国际经验

发达国家的公共危机治理志愿服务体系较为成熟和完善，对这些国家的危机志愿服务管理的经验进行比较分析和学习，对于构建符合我国国情的应急管理志愿服务体系具有重要意义。

(一)积极倡导宣传志愿服务理念，社会志愿服务氛围浓厚

日本将志愿服务的理念和志愿服务精神直接纳入义务教育当中，同时在社会层面倡导宣传志愿服务理念，树立志愿者崇高、无私、奉献的形象，以参与志愿服务为荣，从而使公民具有极高的民族责任感与民族精神感。在高中与大学入学招生要求中，将志愿服务参与情况纳入入学教育考核标准。超过百所高校将志愿服务教育引进教学内容之中，积极开展各种形式的志愿服务活动，鼓励学生参与其中，同时将学生参与志愿服务情况作为学生履历的重要组成部分。

(二)志愿服务法律法规体系完备，保障志愿者相关权益

美国针对志愿者在志愿服务中可能给他人和自己造成伤害而产生的责任问题，出台了系列法律，保护志愿者相关权益。《好撒玛丽亚人法》也被称为《无偿施救者保护法》，是关于在紧急状态下，施救者因其无偿的救助行为，给被救助者造成某种伤害时免除责任的法律条文，重点保护对象为医疗人员、警方、消防人员等。联邦和各州政府出台的《志愿者保护法》针对志愿者在志愿服务中造成的法律责任具有一定的保护作用[8]。

德国制定了《德国联邦技术救援志愿者法》《奖励社会志愿者法》及《民事保护和灾难救援法》等法律制度，明确了志愿者在应急管理工作中的权利与义务，保护志愿者在应急救援中的合法权益。同时法律明确规定，政府为志愿者购买保险，救援期间的薪酬由政府支付，并且要求企业不得因员工参加志愿服务活动而惩罚、辞退员工，为志愿者提供了基本的生活生存保障。

日本通过立法制定《地震防灾法》《灾害对策基本法》等，这类法律对政府的职责进行了详细规范，并且也明确规定志愿组织的权利和责任，使志愿组织能有序参与应急救援服务。此外，还制定了相关专项法律以应对各种突发性自然灾害，使突发性公共事件在专项法律法规的框架内得到处理和解决。

(三)积极开展培训课程，推动志愿服务专业化

德国为让志愿者成为合格的应急救援志愿者，提升志愿服务的专业化水平，对志愿者进行规范、有效的专业化训练，使志愿者和志愿组织具备应对突发事件的知识与经验。应急志愿服务培训课程由政府相关部门出资支持，培训课程主要分为两个阶段：第一阶段是基础理论培训，主要是专业知识与技巧的讲解与培训。第二阶段是应急救援业务培训，通过对突发事件进行模拟与演练，考核志愿者对于培训课程的掌握程度。有效、规范的志愿者培训课程，有助于提升志愿服务的专业化水平，促进志愿服务专业化发展。

(四)组织管理系统完善，助推志愿服务有序展开

日本政府很早就意识到了加强对应急志愿管理的重要性，成立了灾害志愿者中心。该机构的成立实现了应急志愿组织管理的组织化，使得志愿者招募、组织、协调等方面的工作能有序开展。灾害志愿者中心作为应急救援的中枢协调机构，可以协调多方力量，在实际救援中有助于解决救灾秩序混乱的现象。除此之外，日本还建立了完善的志愿者招募制度，志愿者招募分为两种类型，一种是技能型志愿者招募，需要志愿者掌握相关应急救灾的专业知识和技能，如骨科医生、护士、防护拆迁工人等；另一种为一般工作志愿者，此类志愿者工作专业性不强，如信息登记和报送、物资运输、其他服务人员等。灾害志愿者中心会根据突发事件的状况与需求，招募不同的志愿者，根据对不同志愿者的需求，合理安排志愿者的招募，以及对现有志愿者进行协调、管理和调度。志愿者也能根据自己的分工迅速投入应急志愿服务之中，从而提升志愿服务的效率。

五、公共危机治理中志愿服务参与有效路径分析

针对当前志愿服务中存在的问题，可以通过增强公民对志愿服务的认同机制，推进志愿服务法制化建设，加强志愿者队伍自身建设，构建政府、企业、社会互动平台，凝聚志愿服务合力等方式进行优化。

(一)增强公民对志愿服务的社会认同机制

增强公民对志愿服务的社会认同机制，有助于提升公民志愿服务参与的积极性和主动性。

1.积极培育公民精神和公共精神

公民精神在日常行为中会表现出良好的行为举止，是关怀社会整体福祉的一种态度，更是一种超越公民个体自我性意识的集体性自我意识。集体性自我意识是将自我视为集体之一部分的认知状态，将集体利益置于个人或集团利益之上。公共精神是指关心公共事务，并致力于公共生活的改善和公共秩序的建设。费孝通先生在《乡土中国》中提到，中国的乡村人最大的毛病就是“私”。中国整体社会何尝不是如此呢？公民普遍缺乏公共精神，对社会事务抱着“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的态度。因而积极的公民意识和公共意识是社会健康发展的重要保证，有助于公民认识和把握个人所应承担的社会责任。

2.加强志愿服务宣传，提高公民的服务意识

良好的公益意识和公民精神，是志愿精神发展的前提条件。必须要改变中国传统“家天下”文化思想的影响，在社会层面积极宣传、倡导志愿服务精神和服务意识，提高公民道德素质，使全民都能对应急志愿服务产生一定的共识，充分调动和发挥社会公众参与志愿服务的积极性。

(二)推进应急志愿服务法制化建设

健全的法制是志愿者参与应急服务的法律依据和保障，进一步推动了志愿服务体系的完善和发展。

1.明确志愿服务角色定位

志愿服务身份认定不明，使其难以发挥在应急志愿服务中应有的作用。因此，在制定志愿服务相关法律法规前，必须要明确志愿服务的角色定位。一是明确法律地位、权利及义务，保障应急志愿者的合法权益。更要注重相关配套法律要转变原有观念，正确认识志愿服务的作用，鼓励志愿服务积极加入救援工作中。在整个救援工作中，政府应该发挥主导作用，由专门的应急管理部门负责相关的引导管理工作，指挥和协调各类志愿组织相互协调配合。二是发挥志愿服务在应急救援中的辅助作用。志愿组织应努力提升其专业水准，成为一支专业的救援力量，在充分发挥专业水准的同时，听从政府统一指挥，配合政府开展救援工作，做到有序救援，避免混乱现象。

2.健全志愿者服务相关法律法规

相关法律和规章制度的缺乏，已经成为当前制约应急志愿服务发展的主要瓶颈。纵观世界上应急体制比较先进的国家，如美国、德国和日本，都拥有专项的志愿服务法律，在借鉴发达国家应急志愿管理的经验之上，针对实践中应急志愿服务的新情况、新要求，尽快出台《志愿服务法》作为我国志愿服务法律体系的龙头法，进一步明晰各类志愿组织、志愿者的法律地位、权利及义务，保障应急志愿者的合法权益，同时要注重相关配套法律、政策的制定和相关政策之间的相互衔接配套。此外，政府和相关主管部门应积极运用行政指导、专业辅导、示范引导等柔性方式，通过完善和运用软法和软法机制，增强对志愿者和志愿服务组织的引导[9]。

(三)加强志愿者队伍自身建设

通过提升志愿者自身专业水准，能提高应急志愿服务的效率，应对突发公共卫生事件能够事半功倍。

1.进行志愿服务专业技能培训

应急志愿服务相比于普通的志愿服务，对志愿者自身的专业性要求较为严格，如果不具备专业的知识和技能，就难以胜任突发公共事件带来的严峻挑战。在招募志愿者时，除强调志愿者应具备的专业技能外，引入相关专业培训机制也尤为重要。对志愿者专业技能培训可以分为几个方面进行：首先基本救援知识培训；其次是进行灾害前的预警演习培训，预警演习培训可以让志愿者在心理、生理上都能切实感受，有助于提升志愿者的救援能力；最后是专业技能培训后，交流讨论演习过程中出现的问题及困境，对遇到的情况进行总结，并分析讨论今后怎样克服避免，力争提高救援参与能力。通过系列的专业应急技能培训，使应急志愿队伍达到“招之即来，来之即战，战之即胜”的专业水平。

对于志愿者的培训，需要采取多种多样的形式，基础理论知识可以采取教师讲授、专家讲座和定期开展交流会的形式，增强志愿者之间的学习经验交流；实践类课程应采用实地模拟，提高实践认识和实际救援能力。在教学时间上，采取短期培训与长期培训相结合的方式，按照教学内容合理设置课时，促进教育培训常态化，保证教学质量。此外，可以借助网络技术开设网络培训课堂，发布教学视频与课件，方便志愿者利用琐碎时间进行学习。同时借助网络平台积极宣传应急救援知识[10]39。

2.构建志愿服务激励机制

构建良好的志愿服务激励机制，不仅有利于志愿组织的蓬勃发展，也有利于调动志愿者的积极性，增强其对志愿服务的热情，构建良好的志愿服务参与机制。对志愿者及志愿服务进行激励，可以从如下几方面进行：(1)提供志愿精神激励，给予志愿者及其志愿服务更多的支持和宣扬，树立志愿者的光辉形象，满足志愿者的精神需求；(2)提供更加直观的奖励机制和事后保障机制，虽然志愿服务是公益性、非盈利的活动，但是志愿者参与志愿服务的动机并不是无偿的，而是有所诉求的。记录每个志愿者的服务时间，按志愿服务累计时间，给予相应的等级奖励。在考核就业、升学、晋升、住房和其他方面时，也要优先考虑是否参与志愿服务，以及志愿服务的参与情况[11]44。

(四)构建政府、企业、社会互动平台，凝聚志愿服务合力

公共卫生应急管理是一项复杂的系统工程，需要政府与社会组织密切合作、密切配合。志愿服务参与的有效性依赖于政府、企业、社会之间的有效互动协调。

1.政府方面释放民间志愿服务热情和活力，优化志愿组织管理规定

政府要从正面积极引导志愿组织，整合各种社会力量积极参与社会管理。按照对不同志愿组织或志愿组织参与方式进行分类，优化志愿组织管理。推动志愿者和志愿组织注册标准化，建立志愿档案，健全志愿服务参与标准。构建政府与民间组织的信任和协作关系，搭建政府与社会合作的信息平台。政府建立统一、高效的危机信息平台，实现信息采集、分析、传递一系列的危机管理信息。

2.企业方面积极履行社会责任，广泛参与社会公益事业

志愿服务发展以来，社会各界对志愿服务的认识也在逐步加深，志愿服务的社会价值被更多的人认可和接受，企业志愿服务也成为一股稳定且不断发展的力量。首先做好企业志愿服务，必须转变企业的志愿服务意识，使企业员工对志愿服务有正确认识。其次完善企业志愿服务组织运营机制，组织运营机制是志愿服务有效开展的重要保障。最后建立志愿服务激励机制，适当的激励机制能激发员工参与志愿服务的积极性[12]。

3.社会方面构建志愿服务长效发展的社会协助机制

首先大力践行社会主义核心价值观，在社会层面宣扬志愿服务精神，培育深厚的公民社会底蕴。其次构建志愿组织之间的系统网格，志愿服务网格式管理有助于实现服务资源与居民需求的“精准对接”，促进志愿服务的精细化和常态化。建立志愿组织间的沟通枢纽组织，加强志愿组织间的沟通协作。最后建立对志愿组织多元化、系统化的社会监督机制，通过行政监督、舆论监督和社会监督等多种监督手段，实现对志愿组织的有效监督，形成积极健康的社会氛围，从而在社会层面推动志愿服务的可持续发展[13]。