具体行政行为和抽象行政行为的交叉地带及其法律思考

卢 航，杨峥嵘

(1.湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006；2.湖南工商大学 法学与公共管理学院，湖南 长沙 410205)

具体行政行为和抽象行政行为是我国法学理论和法律实践中关于行政行为最重要和最有操作性的分类之一。依据我国行政法学界的通说“全部公法行为说”，行政行为包括全部有公法意义的行为，既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。[1](P150)抽象行政行为是针对不特定的对象作出的行为，其针对的对象不可数，包括不特定的人和事；具体行政行为是针对特定的对象作出的行为，不能反复适用。[2](P96)现实中具体行政行为和抽象行政行为之间存在着交叉地带，我国法学理论和立法对这一地带尚未深入研究。

一、关于具体行政行为和抽象行政行为的界定

1989年出台的《行政诉讼法》首次将“具体行政行为”由学术概念变成了立法概念，其第2条规定行政诉讼案件的受案范围限于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”。1991年出台的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》对具体行政行为进行了定义，明确了“特定的人和事”等认定标准，但该定义在后来新出台的司法解释中被删除。1999年出台的《行政复议法》沿用了“具体行政行为”这一表述，其第2条规定：行政复议的受案范围限于“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益”。2014年修订的《行政诉讼法》第2条、第12条将原《行政诉讼法》第2条、第11条中的“具体行政行为”修改为“行政行为”，为今后将抽象行政行为纳入司法审查作了铺垫。笔者认为新法并未采纳某些学者关于取消具体行政行为和抽象行政行为分类的观点，理由为：第一，新法的受案范围基本未发生改变。其第44条第1款仍规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼”，即行政诉讼的受案范围仍与《行政复议法》的规定基本一致。第二，新法出于与《行政复议法》有关规定保持一致的考量，有条件地将规范性文件纳入了司法审查范围。《行政复议法》第7条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定和乡、镇人民政府的规定不合法，在申请行政复议时可一并申请对该规定进行审查。新法新增加的第53条作了类似规定，但法院的审查权限与行政复议机关有明显区别，其作为审查机关无权对被审查的规范性文件作出处理决定，仅能提出处理建议，即没有完整意义上的审查权。

抽象行政行为可分为两部分，即行政立法行为、其他规范性文件。[3](P37)《行政诉讼法》第13条第2项规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第2条第2款规定：行政诉讼法第13条第2项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的“规范性文件”。可见，《行政诉讼法》也将抽象行政行为划分为行政立法和行政规范性文件两种类型(为表述方便，下文将“行政规范性文件”简称为“规范性文件”)。根据《立法法》第2条规定，行政立法包括行政法规、国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止。行政立法数量相对不多，且一般以制定机关的“令”发布，其作为抽象行政行为与具体行政行为的界定是比较容易的，因此不纳入本文考察范围。关于规范性文件，目前全国31个省一级政府已出台规范性文件管理方面的规章，这些立法均对规范性文件进行了定义。2018年，国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)，首次在国家层面上对规范性文件进行了定义：“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称“行政机关”)依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”

应该说，经过数十年理论研究和立法实践，我国法学理论和立法上对于具体行政行为和抽象行政行为的界定是较为明确的。一些知名学者认为抽象行政行为和具体行政行为的区分以相对人是否特定为标准，当行为针对数个或众多的对象时，则以数量是否可具体统计作为两者的界定标准。[1](P245-247)这种观点无疑是正确的，但行政行为具有多样性，在复杂情况下相对人是否特定有时难以判断，笔者认为应当结合另外两个标准来界定:一是是否可以反复适用。具体行政行为在其作出的时间点发生效力，对之前或之后的人或事不发生效力。抽象行政行为仅对其作出后的人或事发生效力(为维护相对人的合法权益等作出有溯及力规定的除外)，可反复适用。多数地方立法还规定，规范性文件一般在发布30日后施行。如，《浙江省行政规范性文件管理办法》 (浙江省人民政府令第372号)第20条规定：“行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行，载明具体施行日期，但因保障公共安全、社会稳定和其他重大公共利益需要，或者公布后不立即施行将有碍行政规范性文件执行的除外。”二是是否直接影响相对人的权利义务。抽象行政行为不直接对相对人的权利义务产生影响，而通过以其为依据作出的具体行政行为间接产生影响，特殊情况下通过第三方的民事行为产生影响；具体行政行为则直接对相对人的权利义务产生影响。

二、具体行政行为和抽象行政行为之间的交叉地带

具体行政行为和抽象行政行为之间的交叉地带，主要有文件的同一内容针对特定对象和不特定对象分别构成不同性质的行政行为、同一文件的不同内容分别构成不同的行政行为、文件实施地域范围的大小或调整对象数量的多少与调整对象是否特定之间相矛盾等情形。

(一)文件同一内容中特定调整对象与不特定调整对象并存

多数情况下，行政行为的调整对象是否特定是明确的，但是现实中存在复杂情况。以价格主管部门关于政府定价目录中单个具体商品或服务价格标准的批复为例：根据《党政机关公文处理工作条例》规定，发布规范性文件的公文种类一般是“通知”，其“主送机关”是发文机关的下级机关(本地域范围内的文件执行机关，数量较多)，通过文件设立权利义务的对象是“相对人”；而价格主管部门关于价格或收费标准批复的“主送机关”是某个执行收费的单位，其公文种类一般是“函”或“批复”。在批复行政性收费标准的情况下，因文件的“主送机关”是行政机关或法律法规授权组织，该收费行为的性质属于具体行政行为，这一点是没有争议的。如，湖南省物价局、省财政厅对湖南省公安厅的《关于明确出入境管理部分收费项目及标准的复函》规定：全省各地出入境管理机构办理出入境业务时，对台湾居民口岸一次有效来往大陆签注每件收费100元，对大陆居民往来台湾地区通行证加注每项次收费20元；收费为行政性收费，收费收入列入财政预算。然而，在批复政府定价目录中的单个具体商品或服务价格标准的情况下，文件的“主送机关”一般为第三方企业或组织，如有关水、电、气、热和景区门票等商品或服务价格标准的批复。同时，该收费行为是民事行为，收费者和消费者之间形成的是民事法律关系而不是行政法律关系。在此情形下，价格主管部门行政行为的调整对象就出现了特定调整对象(文件的“主送机关”)与不特定调整对象(交费者)并存的情况：一是该行政行为对于文件的“主送机关”(收费者)属具体行政行为，其对批复的收费主体、收费标准、收费方式等有异议可提起行政复议或行政诉讼；二是该行政行为对于设立了权利义务的不特定对象(交费者)则属抽象行政行为，其对收费的合法性、合理性等有异议可根据有关地方立法申请对规范性文件进行合法性审查。

(二)反复适用的时间跨度标准难以统一

反复适用的时间跨度多长才能界定为抽象行政行为(规范性文件)，目前学术界和立法上尚无统一的意见。以禁渔期方面的文件为例，《农业农村部关于长江流域重点水域禁捕范围和时间的通告》(农业农村部通告〔2019〕4号)规定：“长江干流和重要支流除水生生物自然保护区和水产种质资源保护区以外的天然水域，最迟自2021年1月1日0时起实行暂定为期10年的常年禁捕，期间禁止天然渔业资源的生产性捕捞。”而饶河县政府网站发布的《2019年禁渔期通告》、泸水市政府网站发布的《关于实行禁渔期制度的通告》规定的禁渔期分别只有20天和3个月。在时间短的情况下，被禁渔的对象可能是特定的，这就导致对上述3个文件的法律性质难以作出统一的界定。现实中文件反复适用的时间跨度还存在其他复杂情况：第一，时间跨度虽然较长，但调整对象是特定的。如，安庆市《关于安庆九一六学校学费、住宿费收费标准的批复》(安发改办〔2019〕221号)明确高中学费每生每学期6 000元、初中学费每生每学期4 800元，住校生住宿费、午休生住宿费每生每学期分别为850元和260元，并规定“本批复从2019年秋季开学起执行，暂定一年”。该文件适用期虽长达一年，但两个学期仅交费两次，其交费对象(在读学生)和收费主体(学校)显然都是特定的。第二，时间跨度短，但调整对象是不特定的。2006年郝劲松购买了涨价列车车票一张，涨价依据是铁道部《2006年春运部分旅客列车实行政府指导价的通知》。郝劲松为此以铁道部为被告、以北京铁路局为第三人提起了行政诉讼，一、二审法院均判决郝劲松败诉。[4](P57-58)该案中文件的调整对象涨价的执行者北京铁路局是特定的，这一点没有争议。但是，尽管春运时间较短(只有几天)，在文件作出的时间点另一调整对象旅客的数量却是不能具体统计的(相关公民是否出行及其行程安排在该时间点具有不确定性)，即这一调整对象是不特定的，该文件对于旅客郝劲松而言应属规范性文件，法院将铁道部文件作为针对郝劲松的具体行政行为而受理本案是值得商榷的。

值得指出的是，少数地方立法明确了规范性文件反复适用期的时间要求。2000年发布的《深圳市行政机关规范性文件管理规定》(深圳市人民政府令第94号)第2条规定：“本规定所称规范性文件是指市政府及其工作部门、各区政府根据法律、法规、规章和上级行政机关的命令、决定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，具有普遍约束力，且生效时间超过六个月的文件。”但2018年该规章修订时删除了“六个月”的规定。此外，部分省级政府的地方立法对规范性文件的有效期进行了规制。《上海市行政规范性文件管理规定》(上海市人民政府令第17号)第34条规定：制定机关应当规定规范性文件的有效期，有效期届满未明确延续的，规范性文件自动失效；规范性文件的有效期自施行之日起一般不超过5年；本市为实施法律、法规、规章或者国家政策制定的规范性文件，有效期需要超过5年的，制定机关应当在起草说明中载明理由，但有效期最长不得超过10年，未明确有效期的其有效期为5年；规范性文件的名称冠以“暂行”、“试行”的，有效期自施行之日起不超过2年，未明确有效期的其有效期为2年。

(三)同一文件的不同内容分别构成不同的行政行为

因提高行政管理效率的需要，出现了同一文件的不同内容分别构成具体行政行为、抽象行政行为、内部行政行为、行政指导行为的情况。如，《佛坪县人民政府关于开展城区及周边户外广告和招牌专项整治的通告》(佛政发〔2018〕22号)规定“在县城规划区和镇规划区设置大型户外广告设施必须经城市管理行政主管部门许可，未经许可不得设置；国道、省道、县道侧边设置大型户外广告必须经道路交通管理部门审查同意，未经同意不得设置。招牌设置必须符合城市管理行政主管部门确定的招牌设置技术规范和具体设置要求，否则，不得设置”，这部分内容的调整对象在作出行政行为的时间点尚不特定(有关经营者今后是否设置广告具有不确定性)，应属抽象行政行为。该文件还规定“现有户外广告设置者自本通告发布之日30日内向所在县城市管理执法部门提交相关设置资料进行登记，自觉接受执法部门监督检查，按整治和设置要求自行整改或清理拆除，逾期未整改或整改不达标的，由执法部门依法处罚直至强制拆除”，这部分内容的调整对象(现有户外广告设置者)是特定的，应属具体行政行为。又如，芦溪县卫健委发布的《芦溪县医疗乱象专项整治行动实施方案》(芦卫字〔2019〕72号)规定成立医疗乱象专项整治行动领导小组，公布了12名领导干部(小组成员)的名单，并对6个相关部门的职责作了分工，这部分内容属内部行政行为。该文件还规定：文件的实施范围是“全县各级各类医疗机构”；对违反诊疗常规、诱导医疗和过度医疗，特别是术中加价等严重违规行为，纳入医疗机构不良执业行为记分和信用体系管理，并向社会公布；将医疗机构发布违法医疗广告和虚假信息情况纳入医疗机构校验管理，加大处罚力度。这部分内容的调整对象是不特定的，属抽象行政行为。文件末尾规定“要大力宣传卫生健康部门净化行业环境、促进行业规范有序发展的有力举措，为专项整治行动顺利开展营造良好的舆论氛围”，这部分内容则构成对相对人权利义务没有实质性影响的行政指导行为。

(四)以内部文件对相对人设立权利义务

少数行政机关违反公文管理规定制发文件，利用内部文件监管制度尚不完备的漏洞规避监督。如，某市政府在关于某建设项目的常务会议纪要中，规定了对拆迁户的征收补偿标准，这部分内容显然构成了具体行政行为(征收公告发布时该项目的被征收对象是特定的)；某市政府出于招商引资考虑向政务服务窗口工作人员印发没有文号的内部文件，规定了若干与上位法和国家上位政策相抵触的减免费政策，以规避WTO规则以及规范性文件的合法性审查及“三统一”制度(统一登记、统一编号、统一公布)。又如，行政机关对本系统印发的工作规程、办事指南、执法文书格式，有的内容涉及相对人办事的条件、程序和应提交的资料等权利义务；上级行政机关对下级行政机关就某一普遍性事项的法律法规适用问题的请示作出的答复，对整个行政区域同类事项都可能适用。笔者认为尽管这些行政行为的形式载体(内部公文)与内容(外部性质行政行为)不一致，但在这些文件直接适用于相对人且对其设定了义务的情况下，应根据文件的相应内容来界定该行政行为的性质，并以规范性文件管理制度(合法性审查和统一公布)对其进行规制。

(五)文件实施地域范围的大小或调整对象数量的多少与调整对象是否特定之间存在矛盾

一般情况下，文件在制定机关的整个管辖地域范围内发生效力。有的学者将行政行为效力范围的宽泛性作为判断两种行政行为的标准之一。[5](P12)笔者认为这一观点值得斟酌，因为虽然地域范围小可能导致调整对象特定(如某个小区)，但很多时候调整对象是否特定与发生效力的地域范围没有直接关系，在某些情况下文件实施地域范围的大小与其调整对象是否特定还存在矛盾：第一，调整对象特定，但在整个管辖地域范围内发生效力。如，《2019年临泉县非煤矿山专项整治工作方案》规定：“1.办公室及工人宿舍一律不得用铁皮板房、简易房。2.厂内必须安装电瓶车充电桩。3.电工、铲车操作人员必须持证上岗。4.搅拌、破碎、切割等设备要安装防护围栏和明显标志。5.电线不得乱搭乱接及存在破损现象。6.脱硫塔上必须安装避雷针。7.厂区四周建设不低于2米的砖混围墙，最多留2处大门。”该文件在全县范围内发生效力，但是该文件出台时其调整对象(全县被整治的非煤矿山)是特定和可统计的，应属具体行政行为。第二，调整对象不特定，但仅在该机关管辖域地域的很小一部分区域内发生效力。如，前述的《佛坪县人民政府关于开展城区及周边户外广告和招牌专项整治的通告》第1条规定整治范围限于“西汉高速佛坪出入口至熊猫谷景区G108国道沿线100米以内可视范围，沿线各镇办和县城规划区”，因该文件很多内容的调整对象是不特定的，即使其实施的地域范围小，这部分内容也应界定为抽象行政行为。第三，对象特定，但数量众多。如，长沙市芙蓉区人民政府发布的《蔡锷中路两厢棚户区改造项目房屋征收决定公告》(芙政征字〔2016〕第6-5号)的附件《蔡锷中路两厢棚户区改造项目房屋征收的补偿方案》对被征收人的补偿项目、评估和补偿方式等作了规定，该公告实施的地域范围为“东起建湘北路，西至黄兴路，南临五一大道，北达中山路”，调整对象达上万人，但公告发布时其调整对象是可具体统计的，因而应属具体行政行为。

(六)调整对象特定与文件具有反复适用性并存

在调整对象特定的情况下，行政行为一般不具有反复适用性，即调整对象特定与文件反复适用不能同时并存，但也有特殊情形。如，2019年5月，海南省发改委向中国有线电视网络有限公司海南分公司发出《海南省发展和改革委员会关于规范有线电视服务收费有关事项的通知》(琼发改价管〔2019〕666号)，严格规范了有线电视服务的收费标准等事项。海南省发改委文件就收费者中国有线电视网络有限公司海南分公司而言，其调整对象是特定的，但该文件内容(收费标准等)却可以反复适用。笔者认为，“调整对象是否特定”、“是否可以反复适用”、“是否直接影响相对人的权利义务”这三个标准的适用应有先后顺序：在调整对象是否特定无法确定的情况下，才适用“是否可以反复适用”的标准；在适用前两个标准均无法确定的情况下，才能适用“是否直接影响相对人的权利义务”的标准。

三、解决具体行政行为和抽象行政行为界定难问题的有关建议

一些学者认为两种行政行为划分存在逻辑上的错误,且划分标准难以统一,造成实践中识别困难,建议立法上取消这种划分,将抽象行政行为直接纳入诉讼审查；或者以其他的分类替代这两种行政行为的划分。[6](P3-6)我们不认同这种观点。现行《行政诉讼法》受案范围的设计思路是立足我国现实国情，妥善处理纳入司法监督的必要性与可行性的关系，将具体行政行为纳入司法审查、规范性文件有条件地纳入了司法审查， 并逐步扩大受案范围。笔者认为，即使抽象行政行为今后被纳入受案范围，立法上和法学理论上关于这两种行为的划分仍不应取消。理由是：第一，学术理论和立法上两种行政行为的划分是比较清晰的；第二，两种行为的划分并不妨碍立法今后将抽象行政行为纳入受案范围；第三，现实中两种行为的行政程序、作出主体及其监管有着明显的差别，需设计不同的规制手段(如针对规范性文件的统一登记制度、统一公布制度、备案审查制度和针对具体行政行为的行政执法全过程记录制度等)，对两者划分是进行相应规制的基础;第四，对两者进行划分，有利于将抽象行政行为主体与具体行政行为主体分离，并对抽象行政行为职能与具体行政行为职能进行划分[7](P8-10)：省一级以上行政机关侧重于制度建设，行政执法活动则主要由基层行政机关实施。 因此，解决两者界定难的问题不能通过取消它们的划分来实现，而应通过出台全国统一适用的、操作性强的规范性文件管理方面的立法，细化和补充司法解释的相关规定，以及严格执行相关监管制度等途径来解决。

(一)国务院出台《行政规范性文件管理条例》

《立法法》和《行政法规制定程序条例 》《规章制定程序条例》等对行政立法行为进行了规制。规范具体行政行为的立法则更加完备，主要有《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《治安管理处罚法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》和各地方制定的行政执法条例、行政程序规定等。规范性文件(抽象行政行为)涉及众多不特定相对人的权利义务，是具体行政行为的依据，其不合法的危害性比具体行政行为更大。但是，目前国家层面尚无立法对规范性文件进行系统、统一的规制，国务院也未对省一级政府的规范性文件实施备案审查制度。从国家层面看，一些零碎的规范性文件管理制度仅散见于个别规定。如，国务院《优化营商环境条例》第64条、《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》以及《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)等。此外，省一级地方立法虽对规范性文件的管理作了规定，但这些立法效力阶位低，对规范性文件的定义不统一，某些重要制度如申请审查制度的操作性不强。因此，国务院应制定全国统一适用的《行政规范性文件管理条例》，对规范性文件的定义、制定主体、制定与公布程序、备案审查和异议审查程序以及有效期制度等作出具体明确的统一规定，并建立和实施国务院对省一级政府规范性文件的备案审查制度。

(二)最高人民法院细化、补充司法解释的相关规定

对两种行政行为的界定是行政权的一部分，如同人民法院不能直接代替行政机关作出行政处罚一样，笔者认为对两种行为的认定首先应由相关行政机关作出，具有认定权的主体包括行政行为的作出机关、具体行政行为的复议机关和规范性文件的备案审查机关等。但是，人民法院在行政诉讼过程中可对行政机关的认定进行判断并将该判断作为审理依据。最高人民法院先后出台了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(已废止)、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(已废止)、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(已废止)和《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》等司法解释。除已废止的第一个司法解释对具体行政行为作了定义外，其余解释均未涉及具体行政行为和规范性文件(抽象行政行为)的界定问题，这导致一些地方法院作出了对行政行为性质认定不准确的裁判文书。2001年，河北律师乔占祥购买了春运期间的涨价火车票，涨价依据是铁道部《关于2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的通知》。乔占祥申请行政复议，铁道部作出了行政复议决定，认定票价上浮不违法。他随后以铁道部为被告，北京铁路局、上海铁路局、广州铁路(集团)公司为第三人提起行政诉讼，北京市一中院审理后未支持乔占祥撤销铁道部具体行政行为的请求；乔占祥随后上诉，二审法院维持了一审判决。[8](P128)原告乔占祥相对于铁道部票价上浮的通知而言应属不特定调整对象，但该案中铁道部通知被作为针对乔占祥的具体行政行为立案受理并作出判决，显然是值得商榷的。另一方面，新《行政诉讼法》第25条 第1款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”但对于何种情况下构成利害关系，司法解释未作出具体规定。笔者认为，与具体行政行为的利害关系可通过与具体行政行为直接指向对象发生的行政行为或民事行为形成。如，公安机关对殴打乙的甲行政拘留5天，乙有权以处罚过轻为由提起行政诉讼，即乙通过与甲的损害赔偿民事法律关系与被诉行政行为形成了利害关系；前述湖南省物价局、省财政厅《关于明确出入境管理部分收费项目及标准的复函》是针对湖南省公安厅的具体行政行为，但办理出入境手续的公民通过省公安厅行政收费的具体行政行为，与该复函形成了利害关系；铁道部下发的票价上浮通知是仅针对特定对象北京铁路局等单位的具体行政行为，但是乔占祥购买涨价车票后，其就通过购票这一民事法律行为与该具体行政行为形成了利害关系。因此，最高人民法院应当细化和补充相关司法解释，对两种行政行为特别是具体行政行为的界定以及利害关系的形成作出具体的可操作规定。

(三)严格执行两种行政行为的相关监管制度

重点是执行具体行政行为的行政执法“三项制度”、告知相对人诉权制度以及规范性文件的制定、“三统一”制度、备案审查制度，即在作出行政行为时明示该行为的法律性质，从源头上规范两者的界定和管理。第一，严格执行《党政机关公文处理工作条例》。规范性文件一般只能以通知、通告形式等发布，批复、意见、函、会议纪要不得包含规范性文件内容。第二，实施规范性文件“三统一”制度(统一登记、统一编号、统一公布)。中共中央国务院《法治政府建设实施纲要(2015～2020年)》第12条规定：“涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。”《山东省行政程序规定》(山东省人民政府令第238号)和《湖南省行政程序规定》等地方立法规定：制定规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一公布制度；未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。第三，严格执行行政执法“三项制度”。为强化对具体行政行为的监管，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度 执法全过程记录制度 重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018〕118号)，对推行行政执法的公示制度、行政执法全过程的记录制度、重大执法决定的法制审核制度提出了明确要求。各地要认真落实相关要求，推进严格、规范、公正、文明执法，切实维护人民群众的合法权益。