农民专业合作社盈余分配的理论辩证与制度完善

刘恒科

(太原师范学院 法律系，山西 太原 030619)

自2007年《农民专业合作社法》实施以来，农民专业合作社发展迅猛，截至2018年底，全国注册登记的农民合作社达217.3万家[1]。然而，农民专业合作社的发展并未完全符合合作社法的基本原则和制度规范，尤其是在合作社盈余分配方面，虽然修订后的合作社法坚持了惠顾返还为主、按股分红为辅的盈余分配原则，但实践中盈余界定模糊、按股分红泛化、核心成员控制盈余分配、一次返利替代二次返利等成为常态[2]。对于合作社盈余分配制度规范和现实状况之间的巨大差异，有学者认为应坚持合作社本质规定性，按惠顾返还盈余为主[3-5]，与此相对的观点主张实用主义的合作社盈余分配观[6]，认为应从我国现实国情农情出发创设本土性标准，实行按股分红和按劳分配相结合的按生产要素贡献分配制度[7-9]。这两种观点的碰撞体现出农民合作社盈余分配的理想和现实之间的巨大差异，其背后反映的是不同涉农主体利益安排，以及我国农民专业合作社的未来发展原则、方向和路径的根本性问题。本研究通过比较分析坚持合作社本质规定性的和实用主义的两种盈余分配观，对我国合作社盈余分配的制度选择及立法完善展开探讨。

一、我国农民专业合作社盈余分配制度之理论争议

(一)支持合作社本质规定性盈余分配观的论据

1.合作社本质规定性说

合作社是具有共同经济和社会利益需求的人们自愿联合和民主控制的互助经济组织，是所有者(投资者)、使用者(惠顾者)和管理者(实际控制者)合一的组织[10]。农民专业合作社的宗旨在于为农民成员提供服务，成员与合作社交易的过程也就是利用合作社提供的设施和服务的过程。合作社的盈余是在成员与合作社的当期或多期交易活动中产生和积累的[11]，盈余分配应遵循惠顾返还原则。合作社成员的资金投入以互助合作为主旨，受到资本报酬有限原则的限制[12]。20世纪70年代西方国家新一代合作社实行交易份额制和限制成员制，采取惠顾或者出资量化为股份，按股分红的分配方式，但社员投资以购买合作社交易权份额为目的，合作社收益按照社员交付或者购买的交易额返还，仍然坚持了社员民主控制、自我服务、按惠顾返还盈余等合作社基本原则[13]。

2.法律制度规范说

从1895年国际合作社联盟成立伊始，将罗虚代尔公平先锋社的办社原则确立为“罗虚代尔原则”，直到1995年联盟成立100周年大会上提出合作社的基本原则，其间基本原则的内容虽几经变化，但资本报酬有限和按惠顾返还盈余始终是合作社坚持的本质规定性或制度底线，也在各国合作社法中得以体现[14]。我国《农民专业合作社法》也确立了惠顾返还为主的盈余分配原则，应以此为依据，对合作社发展不规范的情况加强引导和规制[15]。

3.维护农民利益说

鉴于我国小农户的弱势性和分散性，且小农户和市场联结困难的国情农情，农民专业合作社因其益贫性和合作性特征，在维护农民利益方面具有天然组织优势。应当坚持资本报酬有限和按惠顾返还为主的原则，这样才能发挥合作社相对于其他农业经营组织形式的益贫性和优越性[16]。

(二)支持实用主义的合作社盈余分配观的论据

1.合作社不规范事实说

由于我国农民专业合作社产生于农业企业主导的农业产业化和纵向一体化的背景下，农业企业和农户的交易关系内化于合作社之中，合作社成员具有异质性，存在合作社服务提供者和利用者、核心成员和普通成员、主导者和跟随者之间的差别。现实中的农民专业合作社成为各种涉农生产要素提供者的互利互惠性的组织，是“所有者与业务相关者同一”的利益相关者联盟[17]。从我国合作社生成的路径依赖来看，我国的农民专业合作社是在具有利益因素的政策诱导之下产生的，而不是从社会经济生活中内生性产生的。虽然合作社章程的内容都采用符合法律规定的示范文本，但是，从实际运作来看，我国合作社存在“异化”、“不规范”、“名实分离”、“大农吃小农”等现象，但这恰恰就是我国合作社制度设计的本土资源。

2.本土标准论

合作社作为一种“环境适应性组织”，受到其所嵌入的社会结构的深刻影响。中国农民专业合作社的生成具有独特的经济社会环境约束和价值目标指向，不能完全套用西方经典合作社理论来加以解释，应当探寻和建构更加富有解释力和适合我国本土化的农民专业合作社评价标准[18]。合作社应当先发展后规范，在发展中逐步规范[19]，而并不是必须坚持某种既定的标准，或者用抽象的原则性规定来框定实践的发展和创新[20]。应当顺应成员结构分化和要素资本化、产权股份化的合作社演进趋势，实行按生产要素贡献分配制度[21]。

3.农民受益说

合作社的治理结构和决策机制呈现核心成员控制的特征，盈余分配以偏重资本回报和按股分红为主，对普通成员大多采取“一次让利”代替“二次返利”的做法。有学者认为，一次让利或者保护价收购，契合了农户看重当期交易、获得眼前利益和风险厌恶的心理预期，合作社核心成员承担更多经营风险，有利于保护农民成员利益，这是成员异质性条件下发挥合作社带动农民增收作用的较优选择[22]；合作社的领办者在自利的同时，也使小农户的利益得到改进，双方都实现了帕累托改进，应当重在发挥合作社带动农民增收的作用，只要使农民得到利益的提升即可[23]。普通成员可以通过退出权的行使以决定是否合作，资本控制并不必然导致合作社的功能弱化，资本控制与农民受益并不矛盾[24]。

上述两种观点争议在于，前者从经典合作社理论出发，强调合作社的益贫性和公平性特征，并对合作社盈余分配实践起到检视、评价和规范的作用；后者虽于经典合作社盈余分配原则有所悖离，但其具有现实基础和实践可操作性，对理想型合作社盈余分配观提出的质疑也不乏合理之处。从合作社理论和章程出发，很容易陷入理想主义、乃至空想主义。从各种不规范的合作社行动出发，很容易陷入实用主义，甚至脱离合作社的本心。问题的关键在于，在我国农民合作社成员异质性及其引致合作社本质漂移的现实情境下，合作社盈余分配是否应当以及在多大程度上坚持合作社的本质规定性？

二、农民专业合作社盈余分配制度论争焦点之辩

(一)惠顾返还原则作为农民专业合作社盈余分配制度底线之定位

1.按惠顾返还盈余是合作社本质规定性和价值理念的体现

农民专业合作社是成员所有、成员民主控制、成员通过与合作社交易或使用服务而受益的特别法人组织，旨在改善弱质成员的经济地位和可行能力，具有益贫性和互助合作性。合作社的盈余来自于社员的惠顾交易，按照惠顾分配盈余是合作社本质规定性的体现和要求。虽然现代合作社法摒弃了惠顾返还单一分配标准，确认按股分红规则以适应农业经济发展需要，但惠顾返还作为一种价值理念引导和制度评判标准，仍然是合作社盈余分配制度所坚持的底线。否则，合作社就丧失了其本质规定性，而变异为投资者导向型的公司或者其他营利性经济组织。

2.坚持按惠顾返还盈余是发挥合作社组织优势的要求

农民专业合作社是联结小农户与现代农业、发展适度规模经营、提供社会化服务的重要组织形式，是实现乡村振兴和乡村治理体系创新的重要载体。农民合作社按惠顾返还盈余的分配原则使合作社组织和农民利益相一致，在促进农民组织化，提高农民收益，联结市场方面具有相对优势。坚持合作社的本质规定性和按惠顾分配盈余是我国当前农村振兴、农业现代化和农民富裕的制度要求。

农民合作社作为农民成员的互助合作组织，发挥弱者互助的社会功能和促进农业生产和农民增收的经济功能，这是农业合作社立法的基本要义，也是政府对合作社采取扶持和优惠政策、实现社会弱者扶助和农业产业扶持政府职能的基本前提。在目前涉农利益主体资源占有和市场地位异质性的背景下，合作社的立法应以提高家庭承包经营小农户的组织化程度及通过互助合作维护小农户的利益作为基本的立场合作社盈余分配的制度设计，这就需要坚持合作社的本质规定性，按照惠顾返还为主的盈余分配原则，协调合作社成员的分配权利，实现农民合作社规范发展和现实约束的平衡。

(二)对实用主义合作社盈余分配观的评判

实用主义盈余分配观以我国合作社成员的异质性为事实基础，主张从农民专业合作社发展面临的多重现实约束及资本困境出发，认为应当实行按股分红和按劳分配相结合的分配制度，同时坚持农民受益的底线。这些观点具有其现实基础，但可能对合作社本质规定性有所悖离，值得商榷。

第一，实用主义合作社盈余分配观主张按惠顾和股份等生产要素贡献分配，并以农民受益为底线。这种观点将惠顾返还和按股分红这两种分配标准置于同等地位，从表面上来看，也主张小农户的利益保护，并寄希望于作为投资者的核心成员和作为劳动者的农民成员形成稳定的利益联结机制，但是，资本和劳动的地位实质不平等，核心成员排斥普通成员成为实践中的常态，建立在资本与劳动形式平等之上的分配标准，并不利于农民成员利益的保护，也就容易突破农民受益的底线，在实践中极易变异为按股分红为主，与农民受益的底线标准相矛盾。

实用主义盈余分配观以农民成员享有退出权为由，主张资本控制与农民受益并不矛盾，这种观点同样值得商榷。农民成员退出威胁是否能对核心成员的分配决策产生作用，取决于交易惠顾的重要程度，即特定农产品的供需状况和可替代程度。在农产品普遍生产过剩，存在“卖难”的情况下，小农户对合作社存在依赖关系，这种退出威胁的作用缺乏发挥的空间。实践中，退出权的行使通常以农民成员未获得预期的应得利益为前提，即利益的损害已经处于既定事实状态，退出权的行使仅意味着农民成员在下一轮博弈行为中选择不合作，而利益损失并未得到任何弥补。如果仅凭退出权的行使而获得利益的保障，就会助长核心成员的机会主义行为。因此，不应当过分强调退出权对于农民利益保障的终极作用。

第二，实用主义盈余分配论者强调外在于合作社的社会结构约束，主张先发展后规范，在规范中逐步完善。但是，目前合作社发展面临的主要矛盾并不是数量不足而是质量堪忧，不是缺乏创新而是乱象频发，因此，合作社法律制度设计的重心应从支持鼓励性转向规范约束和鼓励引导并重，通过规范合作社参与者的行为来逐步改造合作社发展的内外部环境，发挥社会行动对社会结构的反思和重构功能。如果一味强调社会结构的约束作用，则会使合作社的发展越来越偏离其本质内核。先发展后规范的实用主义思路也会异化为“只发展不规范”，“有发展而无规范”。

第三，实用主义盈余分配观认为资本对于合作社的生成和发展贡献最为突出，资本作为合作社核心生产要素，决定了合作社所有权和最终控制权的归属，由此决定了按股分红的现实分配结构。这一论证过分强调合作社与资本的交易成本对于合作社所有权的决定作用，而忽视了惠顾交易对于合作社所有权界定的本质规定性。合作社以成员惠顾交易作为收益的最终来源，成员惠顾量及交易规模的大小决定了合作社的经营绩效，因此，合作社组织的关键问题在于有效地降低其与惠顾者成员之间的交易成本，那么，赋予惠顾者成员以合作社的所有权，就是符合合作社效率追求的选择。假设将投资者作为合作社的所有者，虽然可以解决合作社面临的资本困境难题，但形成“公司+农户”交易关系在合作社中的内部化，依然未能降低公司和农户利益冲突引致的合作社运行成本，同时也就脱离了合作社所有权问题的讨论语境。

综合上述分析，我国农民合作社立法应坚持农户目标导向，以提高小农户组织程度和利益保护为宗旨。盈余分配制度应坚持合作社的本质规定性，这要求将惠顾返还原则作为合作社盈余分配制度的制度底线，按股分红作为次要和兼顾性的分配规则。合作社法应针对成员异质性引致的分配失范现象进行制度完善和统筹安排，以实现合作社法的制度目标。

（1）住房公积金贷款证券化融资模式对资产质量把控较严，更适用于资产池较大的大中型城市。大部分三、四线城市由于资产总量不足、资产质量相对偏低，暂时不具备大规模使用的条件。

三、农民专业合作社盈余分配的制度完善

检视我国农民专业合作社立法可知，从成员以农民为主体，一人一票决策制度，主要按惠顾返还盈余等规定来看，合作社法通过明确合作社成员结构、参与决策和盈余分配的关键指标和比例的形式划定制度底线(1)参见《农民专业合作社法》第20条第1款、第22条第1款、第32条、第44条第1款和第2款之规定。，以提高家庭经营农户的组织化程度和维护小农户利益为主导思想；同时，允许非农业生产者获得成员资格，40%以下盈余可以按股分红的规定(2)参见《农民专业合作社法》第20条第2款、第22条第2款、第44条第2款之规定。，旨在通过确认和规范非农业生产者成员的权益，鼓励其发挥带动普通小农户的作用。现行立法考虑到我国农民合作社成员异质性，确立提高农民组织化程度和维护农民成员利益为主导性目标，同时兼顾其他主体利益的制度安排，这无疑是符合我国国情农情的，但一些具体制度设计可能存在偏差，对于坚持合作社本质规定性缺乏有效的保障措施，亟需在未来修法中进一步完善。

(一)农民专业合作社盈余分配立法规定的不足

1.对合作社成员异质性规制不足

根据我国《农民专业合作社法》规定，合作社成员以农民为主体，成员出资并非其加入合作社的必要条件，而是由合作社章程自主决定(3)参见《农民专业合作社法》第12条、第13条、第15条、第19条、第22条之规定。。低门槛、包容性的成员结构制度设计，为方便农民加入合作社、发挥合作社对小农户的带动作用提供了法律依据，但同时也认可了合作社成员的异质性，为核心成员控制合作社决策和盈余分配埋下隐患，同时，小农户的“搭便车”心理和行为则起到推波助澜的作用，无论是核心成员抑或是普通成员，都缺乏建立和维持规范合作社的制度激励和约束，使得整个法律制度设计呈现弱规范性的特征。由于政府对合作社的扶持以功能性而非规范性为主，更容易使合作社法中设置的底线性条款在实践中落空。

2.合作社盈余分配具体规则设计的不足

首先，资本参与分配的形式单一，不利于缓解合作社的资本困境。按股分红不能超过合作社盈余的40%，这对资本投入会产生抑制作用，应当以多元化的分配方式为引导，探索合作社资本筹集的多维路径。其次，现行立法对于管理要素贡献如何参与合作社盈余分配缺乏相应的规定。合作社普遍面临专业人才不足、经营管理成本巨大，以及管理者缺乏有效激励而侵占合作社或成员利益等治理问题。再次，《农民专业合作社法》规定承包地经营权可以作为农民向合作社的出资，但是，在土地经营权入股合作社入法的背景下，合作社代替农户成为农地经营主体，以“农户生产+合作社服务”为原型的传统合作社惠顾返还原则难以适用，承包地经营权作为生产要素投入合作社，不同于农户以交易量与合作社之间的惠顾，如何参与收益分配值得探讨。

(二)农民专业合作社盈余分配立法规定的完善

1.完善合作社成员资格制度

合作社法需要调整和完善合作社成员资格制度，以降低合作社成员异质性带来的不利影响。应以强制性规定的形式明确成员必须认缴资格股金作为入社的条件。根据国家合作社联盟《关于合作社界定的声明》确认的合作社社员的经济参与原则，社员对合作社公平地出资，并且民主控制合作社的资本，合作社成员缴纳资格股是社员公平出资的表现形式和应然要求。成员资格股金制度的确立，有助于促使合作社成为社员具有较强同质性的组织，实现合作社成员服务使用者和服务提供者身份的统一，促进合作社的规范化。成员认缴的资格股金构成合作社的责任财产的重要组成部分，有助于增强合作社的信用基础和对外偿债能力。因此，要求成员认缴资格股金并不是要否定惠顾交易对合作社的基础地位，是对人合性的增强而非否定或削弱。

资格股金制度的具体构造应包括：首先，立法应当以强制性规则确立成员认缴资格股金作为合作社成立的条件(4)比如，《浙江省农民专业合作社条例》第13条第2款规定：“从事生产的社员认购股金应当占股金总额的一半以上。”；其次，资格股金的缴纳额度由合作社章程或者成员大会确定，应当符合合理、适度设置的原则，避免过低或者过高的额度，否则就会导致难以适度消解成员异质性或者排斥普通农户的极端效果；第三，立法应当明确基本股金作为合作社经营的资金成本，受到资本报酬有限原则的限制；第四，成员向合作社的投资超出资格股的部分，或者成员同意将其可分配盈余转为成员出资的部分，可以视为成员向合作社的追加股份。在成员大会或者成员代表大会表决同意，将全部可分配盈余转为对合作社出资的场合，追加股可以实现向资格股的转化。此外，合作社还可以向社会投资者发行投资股，以筹集合作社发展所需要的资金。由此，合作社的资本来源包括资格股、追加股和投资股，应根据不同的资本股份化形式完善相应的盈余分配制度安排。

2.完善盈余分配具体规则

首先，合作社立法应当优化资本参与分配的形式和渠道。为此，可以考虑建立成员资格股、成员追加股、投资者投资股等多层次的资本来源通道，并合理设计不同性质股份参与盈余分配的渠道，以协调异质性合作社成员之间的利益分配关系。成员入社以缴纳资格股金为必要，资格股金的股息率通常相当于同期银行存款利息的水平，股息作为合作社的经营成本，不应参与合作社的按股分红，而应当在合作社进行盈余分配之前扣除并向成员支付。同时，成员资格股金应作为按交易量返还盈余的依据，促使合作社成员更加关心合作社的经营发展，参与合作社决策，最大限度地避免普通成员的机会主义行为。

其次，成员追加股以及外部投资股都属于投资行为产生的股份，投资者的利益在于保障资本安全和获得更多的资本报酬，不受资本报酬有限原则的限制，而是以参与股金分红的形式实现投资回报。在按股分红的序位设计上，应将外部投资者的投资股设置为优先股，可以先于成员追加股参与合作社分红，但不享有合作社的表决权；成员追加股获得相当于普通股的地位，享有一人一票的合作社表决权，其按股分红序位劣后于投资股。这样设计的原因在于，优先股通常获得稳定的分红回报，由于其利益具有相对保障性，所以优先股分红收益相对较低，可以满足社会投资者保障资本安全和获得稳定增值的需求，使其长期稳定投资于合作社；成员追加股所承受的合作社经营风险较高，可能获得高于优先股的红利，这样能对出资较多的合作社成员形成正向的激励，促使其更多通过参与合作社经营管理和市场决策，发挥领头人作用，实现合作社以及自身收益的增加。另外，投资股参与盈余分配的序位应在惠顾返还之后，优先于普通股，即成员追加股实现按股分红。

再次，合作社盈余分配立法应当对管理要素贡献参与分配及其形式有所体现。应当赋予经营管理者一定的剩余索取权，这样可以防止管理者滥用职务便利侵害合作社及成员的利益，同时也有利于合作社治理结构的优化。可以考虑采取股权激励、配股分红、劳动薪酬等多种方式，对合作社管理要素进行确认和给予回报。为此，可以修改《农民专业合作社法》第29条之规定(5)参见《农民专业合作社法》第29条第(二)项和第(六)项之规定。，将理事长、理事的薪酬方式以及聘用管理人员的报酬情况纳入合作社成员大会的法定决策事项。

最后，合作社法通过规定土地经营权入股合作社，实际上将土地股份合作社纳入调整范围。农地入股合作社的收益分配应当坚持合作社分配的基本思想和原则，同时也有回应分配实践的必要。先行支付固定租金性质的保底收益作为实践惯例，符合保护农民利益的要求，同时农户根据合作社经营绩效取得的浮动分红，也是农户和合作社建立利益联结机制，分享合作社经营收益的重要表现形式，“固定租金+浮动分红”收益分配形式具有正当性和合理性。在现行合作社立法框架下，需要对这一分配实践形式予以定位和解释。将固定租金定位为惠顾交易额的解释路径考虑到农户利益保障优先于资本等生产要素的优先性和充分性(不低于合作社盈余60%且优先分配)，又与农地入股合作社属于承包地经营权的债权性流转方式的法律性质界定相符合[25]。因此，农地入股合作社的收益分配制度设计，需要在理论上将承包地经营权解释为一种农户和合作社之间的间接惠顾，从而纳入现行法律框架的调整范围。

四、结语

我国学界关于农民专业合作社盈余分配制度的研究，存在坚持合作社本质规定性的盈余分配观与实用主义的盈余分配观两种观点。通过比较分析二者争议的三个焦点可知，可以发现“坚持本质规定性”的理路虽然符合合作社的价值理念和组织目标，但在中国面临现实困境；实用主义盈余分配观有坚实的现实基础，但也容易偏离合作社的本质。盈余分配制度应坚持合作社的本质规定性，并以惠顾返还原则作为合作社盈余分配制度的制度底线，按股分红只能在不违背底线的前提下，作为兼容性和辅助性的分配规则。我国《农民专业合作社法》坚持了惠顾返还为主的合作社分配原则，确立了以提高农民组织化程度和维护农民成员利益为主导性目标，兼顾其他主体利益的制度安排，无疑是符合我国国情农情的。未来立法应针对成员异质性引致的分配失范现象，从成员资格制度和具体分配规则等层面进行制度完善和合理安排，强化法律制度的规范性，以实现合作社法的制度目标。