脱贫攻坚与乡村振兴的统筹衔接：必然、实然与应然

张志胜，李丽敏

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

一、问题的提出与文献综述

2020年是脱贫攻坚的收官之年，也是实施乡村振兴战略的关键之年，更是促进两者统筹衔接之年。打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略均是党中央着眼于“两个一百年”的奋斗目标而对我国“三农”问题作出的重大决策部署。为推动乡村振兴战略的实施，进一步巩固脱贫攻坚成效，党中央和国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》(简称《实施意见》)中围绕实施乡村振兴战略“讲意义、定思路、定任务、定政策、提要求”[1]之余，专门强调“乡村振兴，摆脱贫困是前提”，“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接”[2]。随后，《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(简称《指导意见》)明确提出：“统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴[3]。”2020年的中央一号文件亦指出，要“抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见”[4]。习近平总书记在视察各地的脱贫攻坚和乡村振兴战略的实施工作时，曾多次指示，“要把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来[5]”。可见，做好两者之间的统筹衔接已成为当前农村工作的核心主题。

《实施意见》发布后，国内一些学者为了推动脱贫攻坚与乡村振兴的统筹衔接，展开了积极的研究。梳理既有成果后发现，发表时间主要集中于2019年，且大多关注两者统筹衔接的重要意义、逻辑关系、现实难题以及策略选择等。简而言之，一是两者统筹衔接的重要意义。学者认为主要体现在促进两者目标实现、避免“两张皮”运行以及提升全体农民福祉等层面[6-7]。二是两者统筹衔接的逻辑关系。对于逻辑关系，学界要么持“过渡性”观点，认为脱贫攻坚是乡村振兴的重要前提，乡村振兴则是脱贫攻坚的接续[8-9]；要么持“互涵性”观点，认为两者之间是互涵性的逻辑关系，在诸多方面具有共性，有些是“一体两面”，有些则相互建构[10-11]。三是两者统筹衔接中的现实问题。研究表明，两者在统筹衔接时存在体系转换不畅、体制衔接阻滞、内生动力缺乏、资源配置碎片化等障碍[12-13]。四是推进两者统筹衔接的策略选择。学者们认为应根据不同地区的发展现实予以分类施策[14]，并可以从观念、规划、产业、体制和政策等维度进行有效衔接[15]。既有成果的研究内容虽覆盖较为全面，但对两者统筹衔接的必要性与可行性着墨不多，对衔接路径的讨论也亟待深入。因此，厘清两者统筹衔接的必然逻辑，找准具体衔接中存在的核心问题，探讨如何通过两者的“交叉点”来推进衔接等等，不仅能丰富该领域的研究内容，也有助于更好地落实习近平总书记的指示和中央有关文件的精神，更有助于重新认识两者有序链接的现实必然性。

二、脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的必然逻辑

将脱贫攻坚和乡村振兴统筹衔接起来，并从彼此的视角再认识对方，是因为两者之间存在某些内在的关联。诠释两者间统筹衔接的必然逻辑，某种意义上已成为实现脱贫攻坚顺利收官以及推动乡村振兴战略有序实施的重要前提。

(一)脱贫攻坚与乡村振兴互为支持

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务[3]，旨在让群众彻底摆脱困顿，过上幸福快乐的小康生活。而贫困群众发家致富，不仅是乡村振兴的首要目标，也是实施乡村振兴战略的必要物质基础。为此，《实施意见》将“打好精准脱贫攻坚战”作为第八项的主要内容予以详细阐述。某种意义上，脱贫攻坚已被认为是乡村振兴的“基础版”。乡村振兴战略则着眼于将我国建成社会主义现代化强国的第二个“一百年”奋斗目标，努力使乡村社区“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[2]，最终实现“农业强、农村美、农民富”[2]。从脱贫攻坚的角度看，这是农民群众脱贫后的更高层次追求，是脱贫攻坚的“升级版”。此外，乡村振兴战略“二十字”总要求的实现也离不开有关政策的支持以及相应的资源与项目保障，这些政策、资源和项目同样适用于脱贫攻坚。就是说，乡村振兴和脱贫攻坚能够共享相关政策及资源。概言之，“二者是内在统一的。乡村振兴，摆脱贫困是前提。打好脱贫攻坚战，本身就是实施乡村振兴战略的重要内容[1]”。可以说，打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的重要前提，实施乡村振兴战略则是巩固脱贫攻坚成果的根本途径。

(二)脱贫攻坚与乡村振兴基本方向一致

方向一致，是指脱贫攻坚和乡村振兴均为了实现“两个一百年”的战略目标。如脱贫攻坚旨在2020年稳定实现农村贫困人口的“两不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障[16])目标，这是为实现“第一个百年”的奋斗目标所进行的战略安排。而乡村振兴立足于“第二个百年”的奋斗目标，以期从根本上解决我国“三农”问题以及农村人口未来的相对贫困问题，并进行了具体的规划。譬如，2020年“农民增收渠道进一步拓宽……解决区域性整体贫困”[2]，且乡村振兴形成基本的制度框架和政策体系；2022年“农民收入水平进一步提高，脱贫攻坚成果得到进一步巩固”，“乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全”[17]；2035年取得决定性进展，基本实现农业农村现代化，“农民就业质量显著提高，相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐”[2]；2050年则是“农业强、农村美、农民富全面实现”[2]。另一方面，脱贫攻坚针对的是贫困群众，期望通过特定的帮扶措施，帮助他们脱贫致富，乡村振兴则面向市场和社会，鼓励各界人士带领和组织农民群众协力推动乡村社会的全面振兴。可见，两者的基本方向一致，逻辑上也一脉相承，均服务于增进农民群众的根本利益这一目标。在历史交汇期内，促进两者统筹衔接，既是大势所趋，也是当下中国的时代命题。

(三)脱贫攻坚与乡村振兴实现路径相似

目前，脱贫攻坚正通过“五个一批”路径来实现“收官”，即“通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批[18]”，故有多维贫困的治理特点。乡村振兴覆盖产业、人才、文化、生态、组织这五个方面的振兴目标及实施路径。不难发现，两者的实践策略大致相同，都需统筹推进产业提质、教育培训、文化引领、环境整治、基层治理等“一揽子策略”，以期实现农业生产的全面升级、农村社会的全面进步以及农民素质的全面提升。例如，无论是生产脱贫，还是产业振兴，都需要发展那些契合农村实际、益于农民增收的项目，均应扶持和建立一批贫困农民自愿参与的特色农业基地、专业合作社。不仅如此，还需建构现代农业产业体系以及培育新型的农业生产与经营主体等。又如，生态补偿脱贫，首先要加大重点生态功能区的转移支付，让这些地区中有劳动能力的贫困农民就地转化为生态环境的保护者与监督员。而坚持人与自然的和谐共生，保护好农村生态环境，走绿色农业发展之路，打造生态宜居的美丽家园则是推动乡村生态振兴的重要举措。另外，通过“保障国家教育经费继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件”[19]，以提高贫困农民及其子女的文化水平和就业技能的教育扶贫，一定程度上推动了乡村的文化振兴。由此可知，脱贫攻坚和乡村振兴在主要任务上既叠加交织，实现进路上亦互融互通。

(四)脱贫攻坚与乡村振兴落实主体相同

中国革命、社会主义建设以及改革开放以来的成功经验告诉我们:“农民是农业生产的主体，是农村生产力中最活跃的因素，是农村社会进步的推动者[20]。”同理，农民亦是脱贫攻坚的生力军以及实施乡村振兴战略的主力军。《指导意见》明确指出，要“注重培养贫困群众依靠自力更生实现脱贫致富的意识，更加注重提高贫困地区和贫困人口自我发展能力”[3]；《实施意见》也提出，“坚持农民主体地位”“切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性”[2]。只是，脱贫攻坚针对的是贫困农民，关注的是如何调动和激发他们的自觉性、能动性和创造性以推进脱贫攻坚收官。但脱贫攻坚仅靠贫困农民自己是不够的，除了帮扶干部的大力支持，同村、同庄农户的“先富”或脱贫经验的示范与引导，以及左邻右舍、亲戚朋友的倾心帮助，同样是不可或缺的。因此，脱贫攻坚的主体实际上是包括贫困农民在内的全体农民。乡村振兴战略同样面向全体农民，农民不仅是乡村振兴的受益者，也是乡村振兴战略的实践者，还是实施效果的直接评价者。只有切实保障农民的受益者和实施者的主体地位，乡村产业的振兴、生态家园的打造、乡风文明的建设以及治理有效的实现才能获得他们的鼎力支持。因此，脱贫攻坚要想尽快收官，乡村振兴要想务实笃行、行稳致远，均要维护和体现农民群众的主体地位，否则，最终结果均会被打折扣。

三、脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的实然状态

基本方向一致、实现路径相似、落实主体相同以及“互为支持”说，虽为脱贫攻坚与乡村振兴的统筹衔接提供了理论指导，但现实中，两者间仍存在“两张皮”运作以及统筹衔接“碎片化”等亟待解决的问题。

(一)脱贫攻坚与乡村振兴存在“两张皮”运作现象

随着脱贫攻坚的收官节点越来越近，仍有不少人认为乡村振兴与脱贫攻坚有着本质区别，应“另起炉灶”。一些地方在部署实施乡村振兴战略时，仍按“惯性”思维另搞一套工作体制(从省到乡镇均设立了实施乡村振兴战略领导小组，人员及工作重心与各级政府的扶贫开发工作办公室鲜有交叉)，两套体制之间缺乏足够的沟通与协调，没能有效实现两者的统筹与协同。此外，两套体制在内容上也鲜有呼应，往往就“脱贫”谈“脱贫”，就“振兴”论“振兴”，忽视了彼此间的内在联系，导致扶贫项目与振兴项目重复建设。如，经济欠发达地区的农村和那些未脱贫的村庄，压力型体制之下，许多“外来”的扶贫干部(第一书记、帮扶干部)往往“就脱贫攻坚谈脱贫攻坚”。因为“上级部门常常以‘问责处分’来推动工作”，驻村扶贫干部“稍有不慎，就会既流汗又流泪”[21]，因此，只有定点帮扶的村庄和农户“早脱贫”，扶贫干部才有可能“早脱身”。为此，一些人为了使贫困村、贫困户尽快“脱贫摘帽”，热衷于上一些“短平快”项目，寄希望于通过精心“包装”和打造的“亮点”来应对扶贫考核，“只希望早点结束任期，回到单位”[22]。对于脱贫收官后的乡村振兴问题，则抱着“事不关己，高高挂起”态度，致使脱贫攻坚和乡村振兴之间出现了某种意义上的“断链”。而那些经济发达地区的农村或己脱贫的村庄，工作重心则几乎全部转移到了乡村振兴上。同样，为了考核的指标更“好看”，有的地区大搞政绩工程，建设了一些华而不实的形象工程。总之，由于不能将脱贫攻坚的成功经验服务于乡村振兴，也不愿利用实施乡村振兴战略的契机来巩固脱贫攻坚成效，从而导致部分农民始终徘徊于贫困的边缘。

(二)脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的“碎片化”

《实施意见》发布后，部分农村的干部和群众便积极探索如何将脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接起来，以期使两者互促互进、协同前行。只是，实际效果不尽如人意，两者间的统筹衔接因缺乏系统性的设计而表现出 “碎片化”状态。如有的地方在实施产业扶贫时，初衷是为了促进当地的产业振兴，实践中，为了尽快“脱贫摘帽”，却选择那些“短平快”项目。这类项目不仅“弱、小、散”，而且产品的“大路货”特点突出，难以形成品牌效应和规模效益，一旦供过于求，极易导致贫困户受损后返贫，出现“产业扶贫若干年，卖难返贫一夜间”的现象，既造成了资源浪费，又没能实现产业扶贫与产业振兴之间的统筹对接。另一方面，有些地方在促成两者统筹衔接时，简单地将脱贫攻坚“升级”为乡村振兴，盲目扩大脱贫攻坚的目标、内容和标准，不仅吊高了部分贫困农民的“胃口”，也使脱贫攻坚的目标难以实现精准。譬如，个别地方将“两不愁、三保障”曲解为“贫困户住大房住好房”，贫困家庭成员“上什么学都不花钱”“看什么病都免费”，导致少数好逸恶劳者产生了“不工作，国家也会养着我”的错误想法，进而“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”。如此一来，即使短期内脱了贫摘了帽，也会削弱乡村振兴的内在动力。

四、助推脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的应然路径

推进脱贫攻坚与乡村振兴的统筹衔接虽已成社会共识，但如何实现有效衔接，不能仅限于宏观层面的思考，还需微观层面的设计。一般而言，可从统筹落实脱贫攻坚的“五个一批”举措以及乡村振兴战略“二十字”总要求入手，通过两者的“交叉点”来寻求相应的着力点，进而推进统筹衔接。

(一)以“产业扶贫”引领“产业兴旺”

产业发展是脱贫攻坚和乡村振兴的突破口，是助力农民致富和推进乡村振兴的“压舱石”。其中，产业扶贫是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径，是扶贫开发的战略重点和主要任务[23]。为了脱贫攻坚能顺利收官，各地均推行了相应的产业扶贫模式，制定了科学的扶持政策，在发展成本低、收益快的扶贫项目的同时，大力建构和完善项目的利益联结机制，基本实现了贫困户至少有1项以上扶贫项目的全覆盖。不仅取得了明显的减贫成效，也为贫困地区的产业振兴奠定了良好基础。而产业兴旺是乡村振兴的首要目标，没有兴旺的产业，就不可能有农村生产力的进步，就不会有农民群众持久性、深层源头的富裕[24]，生态宜居、乡风文明、治理有效也就得不到丰富的物质保障。因此，要实现脱贫攻坚与乡村振兴的统筹衔接，就需通过产业扶贫来引领产业振兴。为此，需因地制宜、科学选择扶贫项目。因地制宜，才能充分利用当地农村的人力、生态和社会资源；科学选择，是指不仅要注重扶贫项目的短期收益，还要考虑脱贫攻坚收官后，该项目能否使群众“长期有盼头”。扶贫项目一旦能长期产生效益，就会形成聚集效应，进而实现产业振兴。

(二)以“教育扶贫”带动“人才振兴”

脱贫攻坚能否顺利收官，乡村振兴能否按时实现各阶段的目标，关键在“人”。人气旺、人才兴，则脱贫成、乡村兴。脱贫攻坚中，帮扶干部的无私奉献和“传帮带”固然重要，但能否脱贫且不返贫，还得靠贫困群众自己。“授人以鱼，不如授之以渔，授人以鱼只救一时之急，授人以渔则可解一生之需[25]。”作为乡村全面振兴的基础，产业振兴离不开人力资源这一核心要素，故在产业扶贫的同时，还需开展“教育扶贫”。而教育扶贫的落脚点在于提升贫困农民及其家庭成员的文化素质和职业技能，进而促进乡村的人才振兴。具体而言，一是“送技下乡”可以提升贫困农民的脱贫能力。通过动员和组织农业科技服务协会、职业院校、农广校等机构，利用农闲时节下乡，对贫困农户中的主要劳动力进行知识与技能培训，使其成为“土专家”“田秀才”。这样一来，不仅可以破解贫困农民的“素质贫困”难题，还能为乡村振兴提供丰富的人力资源。譬如，云南省镇沅县创新成立的“深度贫困人口培训中心”，采取“理论知识+实践操作+转变观念+考核发证”的教学方式[26]，因材施教之后，使许多贫困农民学到了就业的新技能、致富的新门路，从而彻底摆脱了贫困。二是弘扬自信自强自爱精神，“唤醒”贫困农民发家致富的能动性。如此，不仅可以使他们自觉摒弃“等靠要”的不良思想，实现“要我脱贫”向“我要脱贫”转变，还能使他们从“昔日懒汉”转身为振兴乡村的“今日好汉”。著名的反贫困理论专家缪尔达尔就认为：“贫困与民众宿命论观念、对改变观念与制度、维护现代技术、改善卫生条件等的麻木和冷漠相关[27]。”

(三)以“文化扶贫”助推“文化振兴”

文化扶贫是国家扶贫体系中的重要内容，一些农村和少数农民之所以长期贫困，除了当地经济发展水平低、生态环境脆弱等客观因素外，文化贫困等主观因素亦不容忽视。为此，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》特地指出，“扶贫先扶智，增强贫困人口自我发展能力[28]”，明确将文化扶贫纳入脱贫攻坚的“中心议题”。中宣部、文化和旅游部、国家广播电视总局等部门也不断探索文化扶贫之路，充分发挥“扶智”作用，助力贫困群众发家致富。实践中，文化扶贫一般表现为“以文化人”和“以文化物”两种形式。以文化人，是指通过农村公共文化建设，提升贫困农民的人力资源禀赋，培养他们脱贫致富的职业技能，使其既“富脑袋”又“富口袋”，从而实现精神与物质“双脱贫”；以文化物，则将贫困地区客观存在的文化资源作为加工对象，按照产业发展的规律对其进行经济形式的开发和挖掘，赋予文化资源以产品形态和商品价值[29]，促进贫困地区经济增长的同时，推动其文化振兴。习近平总书记有关乡村文化振兴的论述，是对如何更好地实施乡村振兴战略所做的深层次思考，深切反映了农村精神文化领域中的突出矛盾。市场经济大潮下，农村中代代相传的传统文化、价值观念因受各种“外来”文化以及价值观念的强力冲击而日渐式微，文化振兴因此成为乡村振兴中无法绕过的一环。繁荣向上的乡村文化能够产生强大的感召力，能够凝聚“民心”，可以激励农民群众为了脱贫攻坚的顺利收官以及乡村全面振兴的早日实现而共同努力。而通过文化扶贫来助推文化振兴，是因为文化扶贫不仅能“富口袋”，还可以向群众传播先进的文化知识和科学的价值观，从而对乡村社会实现“塑魂”。

(四)以“生态扶贫”促进“生态振兴”

深度贫困地区基本上是生态环境最为脆弱或破坏最为严重的区域，“这就使得我国的扶贫开发与生态建设间存在高度重叠[30]”，生态扶贫由此而生。不过，扶贫开发与生态建设的高度重叠，并不意味着生态扶贫仅仅是两者的简单叠加，而是“不仅要依托生态建设项目实现生态环境改善，更要建立生态资源的持续开发与多维利用体系，建立贫困人口利用资源、管理资源的持续发展能力[31]”。亦即，如果贫困农民拥有利用和管理生态资源的能力，不仅可以使自己拥有可持续的致富技能，还能为乡村的生态振兴提供不可或缺的人力资源。就是说，农民不仅是生态振兴的受益者，也是推动生态振兴的主力军。另一方面，实践中，生态扶贫多表现为对深度贫困地区的生态环境进行保护与治理的基础上，科学地利用“青山绿水”资源来发展生态产业，使其成为农民致富的“金山银山”。可见，生态扶贫的核心价值在于扶贫开发和生态保护的有机统一，两者间的良性互动与协调发展，可以促进深度贫困地区的生态振兴。为此，生态扶贫不仅要不折不扣地落实国家各类生态补偿政策，还要通过有关生态项目的建设，将“绿色化”“生态化”作为群众致富的新思路。譬如，安排贫困农民担任公益性的生态护林员，使他们获得一部分稳定的收入，以及将附加了生态价值的农副产品市场化，均能促进贫困治理与生态振兴的有机耦合。

(五)以“党建扶贫”助力“组织振兴”

“小康不小康，关键看老乡；农村富不富，关键看支部[32]。”农村基层党组织位于脱贫攻坚的最前沿，亦是实施乡村振兴战略的“主心骨”，理应发挥带头与表率作用。同时，将农村中各种扶贫力量汇聚于党旗下，实现脱贫攻坚与基层党建的“双推进”[33]，即“党建扶贫”。党建扶贫，就是以村级党组织建设为抓手，充分发挥党员的先锋模范作用，领导并动员各方力量，集中各种资源，推进扶贫脱贫工作，最终实现贫困人口脱贫的一种扶贫模式或方法[34]。具体而言，就是对照《中国共产党农村基层组织工作条例》，大力整顿那些凝聚力不强、战斗力低下、组织涣散的村级党组织，及时调整那些力不胜任的党支部书记，稳妥有序地处置不合格党员，增强党组织在脱贫攻坚和乡村振兴中的领导力。此外，在加快脱贫攻坚步伐时，还需向集体经济薄弱村、“难点村”以及软弱涣散村选派第一书记，通过选优、配强村级党组织领导班子，实现组织振兴，使之成为引领本村振兴的“领头雁”。可见，党建扶贫不仅是为了确保脱贫攻坚能顺利收官，也是为了推动村级党组织的振兴。组织兴，领导力强，村庄产业兴；产业兴，贫困户才能脱贫，贫困村才能振兴。

五、结语

脱贫攻坚具有紧迫性、突击性、局部性和特殊性等特点，乡村振兴则具有渐进性、持久性、整体性、综合性等特点[35]，两者看似不同，但都是党和政府为了实现“两个一百年”的奋斗目标而确定的国家战略。两者如能“同频共振”、互促互进，一定程度上可以产生“1+1>2”的效应。另外，实践中，两者不仅互为支持，且基本方向一致，实现路径相似，落实主体相同。推动两者的统筹衔接已成必然之势，时代使然。只是在部分农村，脱贫攻坚和乡村振兴之间仍存在着“两张皮”运作现象，即使有所统筹衔接也处于“碎片化”状态。而在脱贫攻坚即将收官之际，要想在乡村振兴中全面运用脱贫攻坚的成功经验，就必须统筹落实“五个一批”的举措和“二十字”的总要求，以“产业扶贫”引领“产业兴旺”，以“教育扶贫”带动“人才振兴”，以“文化扶贫”助推“文化振兴”，以“生态扶贫”促进“生态振兴”，以“党建扶贫”助力“组织振兴”。如此，才有可能“脱贫之中促振兴、振兴之中促脱贫”，进而产生明显的叠加效应。