以色列的西岸定居点问题持论、吞并变因及可能走向

阮 项

(1. 华东师范大学政治学系，上海 200241；2. 上海师范大学上海全球城市研究院，上海 200234)

定居点对把犹太复国主义由理想变为现实和以色列建国具有特别的意义。有学者指出，从1892年首次明确提出犹太复国主义思想，到四年以后著名的《犹太国》(TheJewishState)勾勒了对“重建犹太国家”(1)这本正文译成中文仅5.9万字的著作，因其对未来犹太国架构的创设，以及蕴含其中的“重建犹太国家”思想的提出，成为“对犹太问题的现代解决的尝试”的经典之作。参见： 西奥多·赫茨尔.犹太国[M]. 肖宪，译.北京： 商务印书馆,1993.的蓝图，直到1948年现代以色列建国使犹太复国主义思想变成政治现实，从某种意义上来说，现代以色列的历史就是犹太定居点在巴勒斯坦地区不断增加和扩展的历史。(2)殷罡.阿以冲突——问题与出路[M].北京： 国际文化出版公司,2002： 333.这一时期的“定居点”是指，犹太人从迦南地大流散以后直至1948年以色列建国，随着犹太复国主义运动，特别是经过五次大规模移民至巴勒斯坦所建立的居住区。而50多年来国际社会所指称并不断谴责的“定居点”，即指以色列在1967年“六日战争”后，在被占领土上建造和扩建的犹太人定居点(Jewish settlement)，简称定居点。(3)中文也称为以色列移民区(1972年联合国大会决议中文文本)、以色列人移殖区(1973年联合国大会决议中文文本)、以色列人殖民点(1974年联合国大会决议中文文本)。根据1979年签订的《埃及-以色列和平条约》，以色列于1982年撤离了西奈全部18个定居点；在2005年实施“单边行动计划”后，以色列撤离了加沙地带全部21个定居点，至此，目前关于犹太人“定居点”的概念，具体指以色列在被占领土上的约旦河西岸、戈兰高地、东耶路撒冷的犹太人定居点。更狭义地说，在以色列已对戈兰高地和东耶路撒冷实质性行使主权的现状下，当下的“定居点”概念特指约旦河西岸被占领土上的定居点。

2020年1月28日美国与以色列公布《从和平走向繁荣： 改善巴勒斯坦和以色列人民生活的愿景》(PeacetoProsperity：AVisiontoImprovetheLivesofthePalestinianandIsraeliPeople)。(4)Peace to Prosperity： A Vision to Improve the Lives of the Palestinian and Israeli People[EB/OL].[2020-07-15]. https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/01/Peace-to-Prosperity-0120.pdf. 国际上对其简称作“Peace to Prosperity”或缩写作“PtP”，代指说法为“deal of the century”；国内媒体基本上是以内塔尼亚胡在该计划的发布会上发表的讲话中的说法作“世纪协议”或“世纪交易”。应该说，“协议”之称只是形容说法，与该文本所定位的“愿景”(Vision)、“计划”(Plan)性质不符。而且该文本确立的程序是：“各方抓住机遇，接受这一愿景，开始谈判”(政治框架第22节)；“在这一愿景基础上谈判达成的和平协定应通过具有法律约束力的合同和协定(《以色列-巴勒斯坦和平协定》)加以执行”(政治框架第3节)。显然，其程序的逻辑次序依次是“愿景计划—以巴谈判—以巴签订和平协定”。据此，对于“Peace to Prosperity”，笔者从其性质角度以代指说法称之为“中东和平新计划”(2020年1月29日新华社发布的中国外交部发言人答记者问的标题中，也用了这一名称)。学术界对此做出了初步研究，具有代表性的论述有，阿拉伯学者艾弗·埃尔多安(Ayfer Erdogan)、卢尔德·哈巴什(Lourdes Habash)从《中东和平新计划》分析美国现政府对巴以冲突的政策与前任政策的区别；欧洲学者米夏特·沃伊纳罗维奇(MichaWojnarowicz)从“政治意义”角度整体评述了该计划；中国学者卫灵评述了该计划涉及的巴以领土划分和定居点、耶路撒冷、巴勒斯坦国未来繁荣等若干问题。(5)Ayfer Erdogan, Lourdes Habash. U.S. Policy Toward the Israeli-Palestinian Conflict under the Trump Administration： Continuity or Change?[J]. Insight Turkey, 2020, 22(1)： 125-146; Micha Wojnarowicz. The Political Significance of the Trump Israeli-Palestinian Peace Plan[J]. PISM Bulletin, No. 33(1463), 2020-02-27; 卫灵. 美国“中东和平新计划”究竟意欲何为[J].人民论坛,2020(11)： 130-134.笔者认为，这一共计181页(公布的PDF版)、由“政治框架”和“经济框架”两大部分组成的“中东和平新计划”，其中耶路撒冷地位、巴勒斯坦难民等问题均属多年来的旧有议题，但是，在定居点问题上作出的全部西岸定居点划归(即吞并)以色列版图(同时以色列以内盖夫最南部一块地区与巴勒斯坦当局做土地交换)的建议，则成为“中东和平新计划”不同于之前其他巴以和平解决方案的一个突出的特点，也成为“中东和平新计划”遭国际社会普遍批评、抨击、谴责的聚焦点。本文从这个焦点切入，围绕“中东和平新计划”对“阿隆计划”战略思路的承续和发展、西岸与定居点问题上犹太人的论点和异见、以色列吞并西岸定居点从有时间表到无时间表的动因等进行一定的分析，进而对经历“吞并在即”和“暂停吞并”之后西岸定居点问题的可能走向做出初步的研判。

一、 在西岸被占领土和定居点问题上犹太人的持论与异见

在西岸建造定居点是以色列政府经过三次中东战争后制定的一项国家战略。1967年“六日战争”结束后，以色列政府面临1949年停战线以外所占领土如何处理的问题。曾为英国委任统治时期哈加纳的精锐作战部队帕尔马赫的指挥官、时任以色列劳工部部长伊加尔·阿隆(Yigal Allon)于7月26日向总理列维·艾希科尔(Levi Eshkol)提交了一份与巴勒斯坦人达成和解的计划，后来它被称为“阿隆计划”(Allon Plan)。该计划设计了以色列把控制以约旦河西岸作为国家安全屏障、以在西岸建立定居点消减阿拉伯国家发动进攻能力的方案，其包含“为了安全需要永久保留约旦河西岸的一部分”这一核心思想的西岸控制论成为以色列政府处理西岸定居点问题的政治遗产。

2020年的“中东和平新计划”，其“政治框架”部分对以色列为何要对西岸实施实质性的控制，详尽地阐述了以色列政府的观点。该计划指出，以色列国面临着特殊的地理和地缘战略挑战，以色列国没有犯错的余地；2005年以色列国在单方面撤出加沙地带(包括从加沙地带撤离全部21个犹太人定居点)之后，尝到了失去对有争议领土边界控制对以色列安全构成新危险的痛楚；如果类似哈马斯那样的政权控制西岸，将对以色列的生存构成威胁，因而须坚守“对以色列国家安全至关重要的约旦河谷应处于以色列主权之下”的战略。由此观之，50多年来以色列在约旦河西岸实施的扩张定居点政策，2020年的“中东和平新计划”，正是1967年“阿隆计划”战略思路的承续和发展，也是犹太复国主义政治理想的脉络延续。“犹太复国主义面临的挑战是获得一种现实的政治观，一种考虑到特殊身份和利益的不可避免性以及权力在人类事务中的作用的政治观。”(6)Jerry Muller. Leo Strauss： The Political Philosopher as a Young Zionist[J]. Jewish Social Studies, 2010, 17(1)： 88-115.在国家安全的推力和“圣经家园”的引力下，以色列对西岸定居点问题上的执念以及所采取的强硬政策将是难以改变的。

以色列自1967年“六日战争”以来长期在约旦河西岸被占领土上不撤军，被认为是超过国际法则起草者所设想的任何占领，是现代时间最长的军事占领。(7)Khaled Elgindy. 50 years after 1967： The U.S. and occupation by another name[EB/OL]. (2017-05-30) [2020- 07-15]. https：//www.brookings.edu/blog/markaz/2017/05/30/50-years-after-1967-the-u-s-and-occupation-by-another-name/.绝大多数国家、一些法律专家，以及国际法院和联合国都认为1967年被以色列占领的领土上的犹太人定居点违反了国际法。《日内瓦第四公约》第49条规定：“占领国不得将其部分人口驱逐或转移到其占领的领土。”以色列是该公约的缔约国，理当受到公约的约束。但以色列对此的辩称是： 第一，约旦曾在1948年第一次中东战争后占领了西岸地区及东耶路撒冷并声称拥有临时主权。1988年，约旦接受了巴勒斯坦全国委员会(Palestinian National Council)的建国宣言，撤销了这一主张。以色列不接受这种对主权的要求，也不主张与它的相反要求；同时认为巴勒斯坦继之的主权要求与以色列在法律上是该领土的军事占领者这一事实不符。(8)John B. Quigley. Palestine： The Issue of Statehood[M]//Sanford R. Silverburg (ed.). Palestine and International Law： Essays on Politics and Economics. Jefferson, NC and London： McFarland & Company, 2009： 37-43.第二，以色列认为西岸是有争议的领土，《日内瓦第四公约》的规定不适用于西岸定居点问题，该领土的法律地位是独特的，在以色列控制它们之前，主权国家并未合法拥有这些领土，因此，它不属于国际法的管辖范围。(9)Yoram Dinstein. The International Law of Belligerent Occupation[M]. Cambridge： Cambridge University Press, 2009： 20-21.“六日战争”结束后联合国通过的第242号决议起草者在措辞上的故意“疏漏”也给以色列留下了不同的解读空间。242号决议阐明了“以色列武装部队从最近的冲突中占领的领土撤出”的原则，但是，决议讨论的是“领土”(territories)而不是“全部领土”(the territories)撤军，当时美国驻联合国大使亚瑟·J·戈德堡(Arthur J. Goldberg)表示，省略了“the”或“all”是为了不具体说明以色列撤军的范围，从那时起，以色列对西岸领土的官方定义一直介于“被占领土”与“有争议的土地”之间。(10)Gilead Sher, Daniel Cohen. The Repercussions of Partial or Full West Bank Annexation by Israel[EB/OL]. [2020- 07-15]. https：//translate.googleusercontent.com/translate_f.以色列的这些辩解为联合国国际法院(ICJ)和红十字国际委员会(ICRC)所拒绝。(11)如： International Court of Justice, 9 July 2004, General List No.131. Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory.然而，至少两种因素使得以色列不执行联合国历次关于以色列被占领土的决议以及《日内瓦第四公约》等国际法有关规定，继续扩建西岸的定居点，或者说国际社会的反对仅限于抨击、谴责而难以有实质性的阻遏行动： 一是上述以色列对约旦河西岸主权的历史和法理的辩解；二是始于19世纪末的“反犹主义”(Antisemitism)在全球范围内的声名狼藉和被抵制使犹太民族获得了超越任何其他民族的被同情的砝码，由此，20世纪后期和21世纪初产生的、表现为反对犹太复国主义和批评以色列政府的“新反犹太主义”(New antisemitism)，成为“一种对以色列或美国对中东政策的批评保持沉默的武器”。(12)Allan Brownfeld. Anti-Semitism： Its Changing Meaning[J]. Journal of Palestine Studies, 1987, 16(3)： 53-67.

以色列国内的政治家、专家学者对被占领土问题的观点不尽一致，1967年至今，至少形成了四种思想流派。与“阿隆计划”设计者伊加尔·阿隆思想相关的为“领土主义”(territorialist)，主张将边界东扩到耶路撒冷以南的西岸和沿约旦河的低地；与摩西·达扬(Moshe Dayan)、西蒙·佩雷斯(Simon Peres)观点相关的为“功能主义”(functionalist)，工党政府从1968年到1977年促成在西岸建立一批定居点，形成一个可防御未来来自约旦和伊拉克的大规模坦克袭击威胁的堡垒；与梅纳赫姆·贝京(Menachem Begin)和利库德集团立场相关的为“吞并主义”(annexationist)，认为西岸领土的圣经共鸣(biblical resonance)超过了推动定居点扩张的安全意义，将西岸巴勒斯坦人视为潜在敌人或安全威胁；与阿巴·埃班(Abba Eban)、皮纳斯·萨皮尔(Pinhas Sapir)和叶霍沙法特·哈卡比(Yehoshafat Harkabi)见解相关的为“和解主义”(reconciliationist)，反对西岸应作为“以色列堡垒”的思想，它的支持者一般不认为保留西岸对保证以色列的安全利益必不可少。今天的事实是，在中东和平进程受挫后，在安全问题上持强硬立场的利库德集团在以色列获得了更多执政的合法性资源，因此，也就推动了吞并约旦河西岸定居点被提上了以色列政治的日程表。

与此同时，围绕被占领土上的定居点以及与定居点互为依存的1967年之后的长期军事占领问题，以及政府决策与一些不同政治倾向、不同利益的犹太人的组织和公众之间，长期以来一直存在着深刻的分歧以至激烈的冲突，后者的不少行动影响着以色列社会，也对以色列政府在定居点问题上的决策形成一定的制约。

以色列乃多元民主社会，在西岸被占领土和西岸定居点问题上，来自左右翼组织的民间异见，对以色列政府形成不小的舆论氛围。第一次巴勒斯坦大起义期间，以色列学者和左翼政党的活动家于1989年创立以色列被占领土人权信息中心(B’Tselem)。30年来，B’Tselem发表统计数字、证词和目击者的叙述、录像和报告，记录了以色列在约旦河西岸、东耶路撒冷以及加沙侵犯巴勒斯坦人人权的行为，揭露占领政权的不公正、暴力和剥夺权利，解构使其成为可能的机制，并挑战它在以色列和国际上的合法性。另外，2004年曾在西岸希伯伦服役的一群士兵创立 “打破沉默”(Breaking the Silence)网站，收集并公布了自2000年9月以来在西岸、加沙和东耶路撒冷服役的以色列国防军、边防军和安全部队士兵的书面和视频证词。已收集的1 000多份证词，通过士兵的亲身经历，让公众了解被占领土上以色列涉及虐待、逮捕、暗杀、羞辱、执法、抢劫、监视、暴力等27个(证词分类)方面的现实，其中包括定居点、定居者暴力。与B’Tselem 一样，“打破沉默”直截了当地表明其目标是“旨在结束占领”。同时，“打破沉默”受到右翼组织的质疑，(13)“打破沉默”的指责者收集的证词包括“基于匿名”“无法验证”“未经军队调查”“得到外国资助”等，认为它强调以色列军事行动的消极方面，威胁国家安全，损害以色列的海外形象。并受到政府的指责。(14)如2015年，内塔尼亚胡总理在以色列议会谴责“打破沉默”在世界各地的听众面前“诽谤”以色列士兵；国防部长将“打破沉默”的动机描述为“恶意”，并禁止其参与涉及士兵的活动；教育部长禁止“打破沉默”进入公立学校。而“打破沉默”对政府的批评依旧针锋相对，这次“中东和平新计划”公布后，“打破沉默”的创始人之一耶胡达·肖尔(Yehuda Shaul)发表文章，指称“中东和平新计划”并不新鲜，称它剽窃了1979年世界犹太复国主义组织发布的德罗布尔斯计划(Drobles Plan)。(15)正式名称为“1979—1983年朱迪亚和撒玛利亚定居点发展总体规划”。德罗布尔斯40年前宣称，“我们对保持对朱迪亚和撒玛利亚领土永久控制的意图不会有任何怀疑”，显然，“中东和平新计划”的以色列绝对控制西岸论与之一脉相承，因此，耶胡达·肖尔指责“中东和平新计划”实际上是德罗布尔斯计划的2.0版。(16)Yehuda Shaul. Trump’s Middle East Peace Plan Isn’t New. It Plagiarized a 40-Year-Old Israeli Initiative[EB/OL]. (2020-02-11)[2020-07-15]. https：//foreignpolicy.com/2020/02/11/trump-middle-east-peace-plan-isnt-new-israeli-palestinian-drobles/.

二、 吞并西岸定居点从有时间表到无时间表的变因

自1967年以来的整整53年中，以色列对约旦河西岸定居点基本上保持着“拒不撤离”和“不断扩建”的状态，始终处于平静局面。而到了2020年，因“中东和平新计划”规划了包括定居点在内的西岸30%领土归入以色列，以及内塔尼亚胡宣称7月1日开始对西岸部分地区实施吞并计划，突然将“吞并”提上以色列政治议程，使西岸定居点问题进入突变状态。“中东和平新计划”公布以来，以色列吞并西岸定居点问题经历了两个阶段。

第一阶段为“中东和平新计划”公布至7月1日，内塔尼亚胡政府设置时间表，不断宣称对西岸部分地区实施吞并计划，但事实并未如期发生。在此期间，国内外各种反应和舆论构成对内塔尼亚胡政府决策的影响因素。

在欧洲，英国首相约翰逊表示支持，认为没有一个中东和平计划是完美的，而这次新计划具有“两国方案”的优点，巴勒斯坦领导人应予以考虑。一些欧洲国家婉转地表示怀疑和批评，如法国总统马克龙间接批评美国在巴以之间偏袒一方。俄罗斯指出该计划的某些规定不完全符合联合国安理会的有关决议。欧盟27个成员国指出该计划违背国际公认的准则，以色列吞并巴勒斯坦领土的计划将不可能不成问题地得到欧盟认可。欧洲坚决恪守中东和平计划必须以以色列撤出被占领土、以1967年边界为基础的普遍立场，丝毫没有因“中东和平新计划”而改变。在美国，由共和党主导制定的“中东和平新计划”受到民主党一些议员的反对，众议院四位民主党议员向以色列内塔尼亚胡总理、候任总理兼国防部长甘茨以及阿什肯纳齐外长发出公开信，对以色列试图单方面启动吞并西岸的方案予以尖锐批评，敦促以色列重新考虑单方面吞并计划。

在阿拉伯方面，阿拉伯联盟拒绝“中东和平新计划”，称这不会导致公正的和平协议，阿拉伯联盟不会与美国合作执行这项计划，以色列不应该以强制方式实施这项倡议。巴勒斯坦民族权力机构主席阿巴斯称“中东和平新计划”是“世纪掌掴”，表示耶路撒冷不卖，我们所有的权利不卖，也不讨价还价；伊斯兰组织哈马斯说，将对抗特朗普的“侵略性”提议，并指责特朗普在耶路撒冷问题上“胡说八道”。与以色列接壤、并且已与以色列签订了和平协定的埃及和约旦的反应，对以色列的约旦河西岸政策至关重要。埃及呼吁巴勒斯坦人和以色列人认真考虑新和平计划并恢复谈判。约旦因其与西岸地区具有复杂的渊源，(17)目前的约旦河西岸地区于1948年第一次中东战争中被约旦占领并将其命名为“西岸”，1950年约旦吞并了该领土，1967 年六日战争后被以色列占领。所以对于以色列主权将扩大到西岸的“中东和平新计划”，它比任何阿拉伯国家都陷于尴尬的境地。“中东和平新计划”发布后，约旦外交大臣立即发表声明，回避直接对该计划发表评论，而是把话题转到约旦支持两国解决方案和“阿拉伯和平倡议”，(18)阿拉伯联盟于2002年提出的倡议。该倡议要求以色列从被占领土(包括西岸、加沙、戈兰高地和黎巴嫩)全面撤出，根据联合国第194号决议公正解决巴勒斯坦难民问题，并接受一个以东耶路撒冷为首都的巴勒斯坦国；呼吁阿拉伯国家在此基础上与以色列签署和平协议，在这种全面和平的框架内与以色列关系正常化。认为这是公正和持久解决巴以冲突的唯一途径，间接地表示不接受包含以色列吞并西岸等为核心内容的“中东和平新计划”。

为各方所诟病的“中东和平新计划”，因为包含巴勒斯坦建国内容，它在西岸不但并未受到定居者的广泛欢迎，而且还遭到激进的定居者的强烈反对。从他们的视角，21世纪之初沙龙的“脱离接触计划”(disengagement plan)是试图结束大以色列的愿景，16年后的“中东和平新计划”中同样没有看到大以色列的愿景。定居者活跃人士博阿斯·哈兹尼(Boaz Ha’etzni)称“这个和平计划是一场灾难”。按照这个计划，虽然以色列主权延伸到这些定居点，但是余下的大部分西岸土地被确定为巴勒斯坦国领土，而失去这些“圣经土地”，“对我们来说，它将成为失去的土地，是后代的悲哀。”(19)Shalom Yerushalmi. A radical settler wages war against annexation — but he is far from alone[N/OL]. The Times of Israel, 2020-06-06. https：//www.timesofisrael.com/a-radical-settler-wages-war-against-annexation-but-he-is-far-from-alone/.

第二个阶段为7月1日至今，吞并西岸定居点议程被搁置，且没有时间表。在此期间，内塔尼亚胡表示是“美国阻止我吞并西岸定居点”，(20)Tovah Lazaroff. Netanyahu： US has kept me from annexing West Bank settlements[N/OL]. The Jerusalem Post, 2020-08-11. https：//www.jpost.com/israel-news/netanyahu-us-has-kept-me-from-annexing-west-bank-settlements-638191.此语中包含的更多成分是应付激进的极右翼对他指责的托词。除美国阻止外，其他更具实质性的因素至少有以下三个。

一是阿巴斯有望答应谈判，以色列吞并计划缩小。经过联合国中东和平进程特别协调员斡旋，阿巴斯7月8日表示在包括美国、欧盟、联合国和俄罗斯在内的“四方”主持下，巴勒斯坦人准备与以色列重返谈判桌。(21)Khaled Abu Toameh. Abbas says ready to resume peace talks with Israel[N/OL]. The Jerusalem Post, 2020-07-09. https：//www.jpost.com/arab-israeli-conflict/abbas-says-ready-to-resume-peace-talks-with-israel-634317.阿巴斯“准备与以色列重返谈判桌”的态度，对以色列调整吞并西岸定居点的策略产生微妙作用。据透露，以色列已通过约旦国王阿卜杜拉向阿巴斯传递信息： 以色列的吞并计划已大幅度减小，将不再包括约旦河谷，而是仅限于两三个“定居区”(settlements blocs)。(22)定居区，指那些被认为是在任何巴以和平谈判中以色列坚持保留(或通过土地交换划归以色列)的被占领土上的犹太人定居点及其周围区域，包括西岸的阿里埃勒(Ariel)、拉特伦(Latrun)突出部分和古什埃齐翁(Gush Etzion)定居区，以及自1967年以来在东耶路撒冷建立的犹太人定居点，如吉洛(Gilo)、尼夫雅欧(Neve Ya’acov)和皮斯加特泽夫(Pisgat Ze’ev)。外界猜测，最有可能的是三个“定居区”——马阿勒阿杜明(Ma’ale Adumim)、古什埃齐翁(Gush Etzion)、阿里埃勒(Ariel)。(23)Toi Staff. Report： Israel has told Abbas it will limit annexation to 2-3 settlement blocs[N/OL]. The Times of Israel, 2020-06-26. https：//www.timesofisrael.com/report-israel-has-told-abbas-it-will-limit-annexation-to-2-3-settlement-blocs/.而这几个“定居区”，是以色列历届政府在历次中东和平谈判中坚持不放弃、而一定程度上为巴勒斯坦方面默认的(因此“settlements blocs”也被解读为“共识定居点”)，重谈西岸“定居区”，无异于退回到之前的巴以和平谈判的议题，可视为以色列在吞并定居点问题上的收缩。另外，阿巴斯愿意重启谈判的前提是“国际决议”框架，而内塔尼亚胡的谈判基础是“中东和平新计划”框架，找到利益共同点非常困难，谈判的前景不容乐观。

二是巴勒斯坦政治派别正在策划第三次巴勒斯坦大起义。巴解组织执委会成员瓦塞尔·阿布·优素福(Wasel Abu Yusuf)7月底宣称，法塔赫、巴解组织和其他巴勒斯坦组织正在计划第三次巴勒斯坦大起义。这个举动是之前哈马斯扬言以色列实施吞并西岸和约旦河谷部分地区将导致对占领者重大起义的迫近事实。优素福称：“这将是一场全面的起义，一场民族叛乱，以及对巴勒斯坦人民实施占领的所有罪行和侵略的结束。”(24)Donna Rachel Edmunds. Fatah, PLO are planning for a third intifada[N/OL]. The Jerusalem Post, 2020-08-07. https：//www.jpost.com/arab-israeli-conflict/fatah-plo-are-planning-for-a-third-intifada-pmw-637825#：～：text=A%20third%20intifada%20is%20being%20planned%20by%20Fatah%2C,last%20week%2C%20according%20to%20Palestinian%20Media%20Watch%20%28PMW%29.从以色列对被占领土实施的控制来看，常态情况下以色列最重视的安全已得到基本保证。在加沙方面，通过“铁穹”防御系统的拦截和对哈马斯予以打击的军事行动，哈马斯目前处于以色列的遏制之下，来自加沙的少量拦截失败的火箭弹和放飞燃烧风筝等在加沙边界附近的恐怖袭击并不会对以色列构成实质性的威胁。在西岸方面，1993年巴以签署《奥斯陆协议》以后，西岸地区分为A区、B区和C区，(25)其中A区的军事与民事管辖权均由巴勒斯坦民族权力机构控制(空域由以色列控制)，B区由以色列军事控制，但民事管辖权由巴勒斯坦民族权力机构控制，C区的军事与民事管辖权均由以色列控制。在此格局下，巴勒斯坦民族权力机构对西岸的军事和民事管辖权是有限的，而在经济上，当下的巴勒斯坦民族权力机构实际上已经形成了对以色列的高度依存关系。这可以从货币、税收、电力这三项事关政府运行和日常民生的要素考察。货币方面，巴勒斯坦有自己的银行(26)1994年巴以签署《经济关系议定书》(也称《巴黎议定书》)以后，建立了巴勒斯坦金融管理局(PMA)，巴勒斯坦拥有银行22家，其中11家国家银行、11家外资银行(2007年底数据)。却没有自己的货币，巴勒斯坦人以以色列谢克尔用于日常收付；以美元、约旦第纳尔、欧元用于储蓄和商业交易。税收方面，西岸自1967年“六日战争”被以色列占领以后，以色列规定所有巴勒斯坦进口货物(以及在以色列允许范围内的出口货物)需通过以色列，由以色列单方面通过军事检查站和西岸隔离墙过境点运送。巴以《经济关系议定书》建立了税收清关机制，形成巴以关税联盟，使巴勒斯坦经济并入以色列经济的现状予以正式化。电力方面，《奥斯陆协议》对巴勒斯坦的能源生产和进口设定了限制，巴勒斯坦能源部门高度依赖从以色列进口能源，西岸95%的电力由以色列电力公司提供。如此高的依存度，使得阿巴斯无法承受与以色列脱钩，否则，西岸的政府运行和民生经济将陷入瘫痪。但是，阿巴斯宣布暂停与以色列的安全协调，以及加沙和250万西岸巴勒斯坦人如发生持续的暴动性质的大起义，则将造成巴以政治局势动荡，对西岸定居点的安全造成不可避免的损害，这是以色列政府不得不慎重考量的要素。

三是宣布以色列与阿联酋、巴林建立正常关系。继埃及、约旦分别在1979年和1994年与以色列关系正常化，时隔26年的2020年，阿联酋率先与以色列实现关系全面正常化。这一历时一年多的秘密谈判中，内塔尼亚胡签署了甚至对候任总理兼国防部长甘茨等以色列高级官员均保密的协议，明确规定以色列暂停吞并西岸定居点。面对背叛2002年《阿拉伯和平倡议》的指责，阿联酋外交大臣辩解道，自《阿拉伯和平倡议》发表以来的18年中，两国解决方案的最大威胁是以色列吞并西岸定居点，现在暂停吞并是以色列政府的坚定承诺，这样巴勒斯坦人就可以回到谈判桌上，为两国解决方案提供了空间。(27)Tovah Lazaroff. UAE： Israel deal is about halting annexation and boosting economic, not Iran[N/OL]. The Jerusalem Post, 2020-08-22. https：//www.jpost.com/middle-east/uae-israel-deal-about-halting-annexation-and-economic-boost-not-iran-639480.国际社会猜测，其他一些阿拉伯国家也将仿效阿联酋，与以色列关系正常化，它们将会是巴林、阿曼、沙特阿拉伯、摩洛哥、苏丹。(28)Lahav Harkov, Tovah Lazaroff. Israel working on ties with Bahrain, implementing UAE agreement[N/OL]. The Jerusalem Post, 2020-08-16. https：//www.jpost.com/israel-news/israel-working-on-ties-with-bahrain-implementing-uae-agreement-638781.这个猜测的依据是，这五个国家基本上都是2017年前后形成的“中东战略联盟”(MESA)(29)中东战略联盟(Middle East Strategic Alliance)，是由沙特阿拉伯、阿联酋、科威特、卡塔尔、阿曼和巴林这六个海湾阿拉伯国家加上埃及、约旦，在美国政府倡导和推动下形成的新的安全联盟。的成员。虽然这几个国家大多否认已进入或正在考虑与以色列关系正常化，但如同阿联酋、巴林与以色列的谈判高度保密一样，外交辞令并不说明事实真伪。作为“中东战略联盟”成员，这些阿拉伯国家与以色列在中东有重要的共同战略利益，与以色列建立正常关系，只是时间早晚问题。以色列与阿联酋关系正常化，使1967年阿拉伯国家首脑会议确立的对以色列“不承认、不谈判、不和解”的“三不原则”被再一次打破，(30)埃及、约旦与以色列签订和平协定已打破了“三不原则”。并第一次打破了2002年《阿拉伯和平倡议》提出的阿拉伯国家与以色列签署和平协议并建立正常关系的前提——包括按照1967年为边界建立巴勒斯坦国(意味着以色列撤出约旦河西岸)等。因此，对以色列来说，与周边阿拉伯国家关系正常化具有极其重要的意义，以暂停吞并来换取建立中东新秩序是值得遵从的重要利益安排。

三、 经历“吞并在即”和“暂停吞并”之后西岸定居点问题的可能走向

面对上述错综复杂的因素，西岸定居点问题对于以色列而言无疑是棘手的难题，而在当下，以色列对西岸定居点吞并与否，笔者认为存在三种可能走向。

第一种可能为略做暂停，重新启动。以色列和美国近年来在交涉被占领土和耶路撒冷最终地位这些敏感问题上已做了两个大动作： 2018年5月14日美国将驻以色列大使馆正式迁往耶路撒冷；2019年3月25日美国总统特朗普宣布承认以色列对戈兰高地拥有主权。然而，这两起碰触巴勒斯坦和叙利亚政治敏感神经的举动并没有引发有可能的激烈的极端主义报复，也没有引发叙利亚的政治反制、军事行动或其他阿拉伯国家的干预。2020年美以公布的“中东和平新计划”和内塔尼亚胡在公布不久即宣布对西岸定居点实施吞并，是以色列和美国在上述敏感问题上做出的第三个大动作。值得注意的是，“中东和平新计划”开始着手起草的时间是2017年11月，也就是说，美国确定要宣布“承认以色列对朱迪亚和撒玛利亚地区拥有主权”(31)2020年1月28日在白宫举行的“中东和平新计划”发布仪式上内塔尼亚胡演讲的原话。见Toi Staff. Full text of Netanyahu’s speech： Today recalls historic day of Israel’s founding[N/OL]. The Times of Israel, 2020-01-28. https：//www.timesofisrael.com/full-text-of-netanyahus-speech-today-recalls-historic-day-of-israels-founding/.(也即吞并约旦河西岸)与美国正式将大使馆迁往耶路撒冷、美国宣布承认以色列对戈兰高地拥有主权这三个大动作，在时间节点上是同时的，或者说，三个部分构成了一个精心设计的战略整体。而且，阿联酋、巴林与以色列实现关系正常化，凸显出正在形成的中东新格局中的巴勒斯坦当局，已经从原来平等的对话伙伴沦为被“治理”的对象。(32)孙德刚. N个阿拉伯世界[J]. 环球, 2020(18).因此，以色列政府既不甘放弃这一“世纪机遇”，(33)内塔尼亚胡2019年12月底表示：“我认为现在是时候延长以色列对约旦河谷的主权，并安排朱迪亚和撒玛利亚所有定居点的地位了。它们将成为以色列国的一部分。”见： Herb Keinon. Netanyahu insists Jordan Valley annexation discussed with Pompeo[N/OL]. The Jerusalem Post, 2019-12-08. https：//www.timesofisrael.com/netanyahu-rebuffs-us-state-department-denial-he-discussed-annexation-with-pompeo/#：～：text=Prime%20Minister%20Benjamin%20Netanyahu%20insisted%20on%20Sunday%20that,by%20the%20US%20State%20Department%20a%20day%20earlier.也力求抓住与周边阿拉伯国家建立正常关系这一重要契机，两者结合起来，就可能采取在近期暂停吞并进程，一俟与周边阿拉伯国家的和平进程完成，重新启动对西岸定居点吞并的战略。而在策略上，以色列则可能从吞并若干定居区着手，既试探反应，又减小巴以冲突的烈度。但是，不管策略如何，以色列如果采取抛弃“中东和平新计划”规定的谈判程序、不顾国际社会对单方面吞并的普遍反对，执意启动吞并定居点，引发第三次巴勒斯坦大起义、以色列选民第一关切的安全受到损害的话，将使以色列公众对政府产生严重的信任危机。以色列民主研究所(Israel Democracy Institute)6月底就以色列明年在朱迪亚和撒玛利亚行使主权的可能性进行民意调查，结果，609名受访者中认为可能性很低的为55%，认为可能性很高的为27%(其他18%的人表示不知道或未予回答)。(34)Gil Hoffman. Most Israelis don’t see sovereignty happening — poll[N/OL]. The Jerusalem Post, 2020-07-06. https：//www.jpost.com/israel-news/most-israelis-dont-see-sovereignty-happening-poll-634025.这组选项题目对公众而言纯属猜测，而这种猜测反映了公众的主观预期和心理倾向，它既可解读为大多数以色列公众相信政府不会真的在西岸实施吞并或相信当下吞并西岸的条件并未成熟，这也可视为大多数以色列公众没有心理准备来承受吞并带来的损害安全等严重后果。

第二种可能为永久搁置，维持现状。首先，以色列推进吞并计划必然会产生巴勒斯坦难民问题。有专家认为，如果以色列继续推进吞并定居点和约旦河谷的计划，将使250万巴勒斯坦人处于以色列的控制之下。对于这一人口威胁，按以色列极右翼的想法，是让约旦通过直接的行政连接或移民来处理这一难题，而这也是“中东和平新计划”的建议： 收容国永久解决难民问题；但对约旦来说，它此前已接纳了超过200万的巴勒斯坦难民，因此约旦无法安置来自西岸的新难民。(35)Osama Al Sharif. Why Jordan was so quick to reject Trump’s peace plan[EB/OL]. (2020-02-03)[2020-07-15]. https：//www.mei.edu/publications/why-jordan-was-so-quick-reject-trumps-peace-plan.因此，约旦别无选择地对“中东和平新计划”采取实质性的抵制立场，掣肘着以色列的吞并计划。其次，“中东和平新计划”由一系列款项组成，该计划构建了西岸定居点划归以色列后的概念地图，也构建了一个符合该计划准则的巴勒斯坦国的蓝图。但这种“低限度国家”(state-minus)，(36)低限度国家，英文原文为“state-minus”，是内塔尼亚胡所构想的“缺乏能够威胁以色列的军事力量”的巴勒斯坦国的性质。参见： Michael Crowley, David M. Halbfinger. Trump Releases Mideast Peace Plan That Strongly Favors Israel[N]. The New York Times, 2020-01-28.在客观上将巴勒斯坦置于二等民族国家的国际政治和法律地位，任何巴勒斯坦领导人都难以接受，这实质上堵塞了巴勒斯坦建国之路。(37)马晓霖. 美国解决巴以冲突的新方案： 基于“世纪协议”的文本解读[J]. 西亚非洲, 2020(3)： 3-26.联系内塔尼亚胡一再声称的他在任内“不会让巴勒斯坦建国”以及以色列极右翼对巴勒斯坦建国的激烈抵制，巴勒斯坦建国将遥遥无期。再者，以色列通过70年的反恐和修建隔离墙等措施，53年来西岸定居点产生的“防卫功能”，已使以色列实现对西岸的控制，以色列的安全已不再成为问题，“吞并”西岸定居点与“维持现状”，对以色列安全不产生影响，因此，执意吞并将失去其正当性。在各种压力和困境下，维持西岸定居点现状也是以色列的一个选项。

第三种可能为完成立法，暂不实施。以色列也有可能采取折中办法，即采取“完成立法”而“暂不实施”这种对以色列代价最小、也是最为有利的选项。

在“绝对安全”作为基本国策的前提下，在可预见的未来，以色列的“约旦河谷应处于以色列主权之下”的意识不会改变，加之周边阿拉伯国家相继与以色列关系正常化，以及巴勒斯坦当局政治地位的弱化等因素，以色列在吞并西岸问题上采取第二种选项的概率很小。采用第三种选项的概率应该最大。

四、 结 论

综上所述，自1967年“六五战争”结束后形成的西岸定居点问题已成为“跨世纪难题”。

首先，巴勒斯坦方面以及主流国际社会的持论是，以色列必须回到1967年边界、撤出西岸被占领土(包含西岸定居点)；而以色列的持论是，它在“六日战争”中从约旦手中夺取的西岸不属于主权国家领土、控制西岸即以色列东部边界对以色列绝对安全极其重要，两者观点在根本上没有调和的余地。

其次，目前整个西岸，由以色列定居点(以及连接定居点的道路、定居点周边的区域)和定居点以外的各巴勒斯坦区域(城市以及乡村等)两大部分组成，因此，解决西岸定居点问题，必定与如何解决西岸各巴勒斯坦区域问题紧密联系在一起。之前的历次中东和谈均没有从根本上解决这个问题，而“中东和平新计划”则试图尝试“一揽子”解决方案。问题是，这一尝试只要巴勒斯坦方面拒绝建立一个非完全主权的“低限度国家”，则西岸定居点问题即使最终以以色列单方面实施吞并作结，也将使西岸定居点问题因联结各巴勒斯坦区域问题的未决，依然成为后续问题。

再次，民族苦难和长期从商造就了犹太民族执着和变通兼具的性格，对处于边界未定、政治进程不断变化之中的以色列来说，复杂的西岸定居点问题的解决将不会一蹴而就，问题会长期存在下去，它的走向也将一直存在变数，由此带来“中东和平新计划”的命运也将不可预料。

但是，欧洲学者米夏特·沃伊纳罗维奇分析了“中东和平新计划”与国际各主要政治力量之间的互为影响作用后指出，对于以色列的主要政治力量来说，“该计划将是一个永久的参照点(reference point)”。(38)Micha Wojnarowicz. The Political Significance of the Trump Israeli-Palestinian Peace Plan[J]. PISM Bulletin, No. 33(1463), 2020-02-27.目前，世界范围内政界、学界的普遍共识是，“中东和平新计划”在当下几乎不可能成为重启巴以和平谈判的基础；但是，从长远来说，特别是以色列吞并定居点如果变成既成事实或部分成为事实，那么，该计划在未来巴以全面谈判中就会成为一个重要的“参照点”，成为以色列在今后谈判中的一个重要筹码。