“摘帽”后的贫困问题与解决之策

刘守英 颜嘉楠

(中国人民大学经济学院，北京 100872)

到2019年底，中国利用独特的体制力量实现了780个贫困县“摘帽”，(1)张志银.国新办就挂牌督战工作成果情况举行发布会[EB/OL].(2020-08-10). http：//www.cpad.gov.cn/art/2020/8/10/art_624_182688.html.堪称人类史上伟大的减贫奇迹。但是，致贫的原因非常复杂和多元，减贫也必然是一个长期、艰巨的过程。中国改革开放以来的减贫绩效，取决于体制改革释放的经济活力、区域性开发项目创造的机会与能力提升，以及党的十八大以来的精准扶贫歼灭战。“摘帽”以后的贫困表现与前三个阶段相比不同，解决贫困问题的方式也需要创新。

一、 中国式扶贫与减贫绩效

中国改革开放以来的扶贫一般被分为三个阶段。第一阶段是通过制度变革与权利开放使一些农民摆脱土地束缚的制度减贫。改革开放之前，中国乡村处于普遍性贫困状态，主要原因是，在城乡二元结构下，农民不得不进行集体劳作、乡村的农产品必须以“剪刀差”方式提供给城市，从而服务于国家工业化。改革开放后两方面的权利开放，推动农民投身商品经济大潮，通过改变自身要素禀赋及抓住发展机遇改善生存状况： 一是以家庭联产承包责任制为主的农村体制改革赋予农民土地承包经营权，提供了更大的剩余权激励，农副产品市场化改革则使农民从放松价格管制当中受益；二是乡村工业化与城镇大门拱开，20世纪80年代后期乡镇企业成为农村劳动力的主要吸纳主体，20世纪90年代起，城市成为农村劳动力的主要流入场，提供非农就业机会，间接减少了农村贫困。以当时较低水平的生存标准(2)当时的农村贫困标准，指按1984年价格确定的每人每年200元的贫困标准。国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告2019[R].北京： 中国统计出版社,2019： 1.衡量，农村贫困人口从1978年末的2.5亿人减少到1985年末的1.25亿人，农村贫困发生率从1978年末的30.7%下降到1985年末的14.8%。1986—1990年，农民净增收入的一半以上来自乡镇企业，(3)中国乡镇企业年鉴编辑委员会.中国乡镇企业年鉴1991[M].北京： 农业出版社,1991： 4.随着农村劳动力持续向非农产业转移，农村居民工资性收入占纯收入的比重不断上升，2005年达到36.08%。(4)国家统计局.2006年中国统计年鉴[M].北京： 中国统计出版社,2006： 369.

第二阶段是通过国家主导的开发项目扶持区域性贫困人群，成立国家级农村扶贫机构，制定“八七扶贫攻坚计划”和《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》。实施区域性扶贫，针对的是经济增长的“涓滴效应”无法惠及的人群，他们主要分布于官方认定的“老少边穷”地区，除了资源禀赋、自然灾害等限制以外，更为严峻的是基础设施的不可得性，以及由此导致的发展能力与发展机会的缺失。国家在这一阶段以财政资金投入为主要推动力，实施大规模、有组织、有计划的减贫： 一是扩大贫困地区的劳务输出，鼓励农村劳动力流动；二是推动发展包含种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业、市场流通企业等增收项目的开发，明确“用‘造血’代替‘输血’……形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力”；(5)李小云,于乐荣,唐丽霞.新中国成立后70年的反贫困历程及减贫机制[J].中国农村经济,2019(10)： 2-18.三是加大基础设施建设投入，确保农业生产、电力、交通、基础教育及基本医疗在贫困地区的可及性，改变贫困地区劳动力与外界隔绝的状态。以现行农村贫困标准(6)现行农村贫困标准，指按2010年价格确定的每人每年2 300元的贫困标准，与小康社会相适应。国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告2019[R].北京： 中国统计出版社,2019： 2.衡量，2012年末我国农村贫困人口9 899万人，比1985年末减少5.6亿多人，减少了85%；农村贫困发生率则下降到10.2%，比1985年末下降了68.1个百分点。前两阶段的减贫经验表明，通过改变贫困人群的约束条件，有可能使部分想改变命运的人发挥内在动力，对机会做出积极反应。

在经济增速放缓与不平等程度加剧的情况下，一方面是“大推动”(7)中国人民大学宏观经济论坛课题组,郑新业.精准扶贫政策效果评估[R].中国宏观经济论坛会议报告,2019： 18.式的政策无力“瞄准”差异化群体，另一方面是扶贫政策如何落到实处、真正改变贫者境况的问题还没有完全得到解决。中国式减贫进入“精准扶贫”的第三阶段。党的十八大以来，国家首先是将扶贫作为一种政治任务，落实到具体岗位及领导个人，以“党的领导权威超越行政治理规范”(8)邢成举,李小云.超越结构与行动： 中国特色扶贫开发道路的经验分析[J].中国农村经济,2018(11)： 32-47.的方式克服现实制约；其次是将扶贫瞄准区域缩小到贫困人口，建立建档立卡贫困户识别机制，采用易识别、可操作的贫困指标，加大核查力度；明确致贫原因，有针对性地采取政策，包括发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障等，提升贫困户的人力资本。按现行农村贫困标准，2019年末贫困人口减少到551万人，贫困发生率降至0.6%；2013—2019年，全国832个贫困县农民人均可支配收入由6 079元提高到11 567元，年均增长9.7%。(9)李小云，于乐荣，唐丽霞.新中国成立后70年的反贫困历程及减贫机制[J].中国农村经济，2019(10)： 2-18.这一时期，贫困地区的基础设施条件、基本社会保障和公共服务水平得到明显改善。

二、 不会因“摘帽”而去的贫困课题

(一) 贫者持续增收的难度加大

2018年，在贫困地区农村居民可支配收入构成中，工资性收入、经营净收入、财产净收入与转移净收入占比分别为35.0%、37.5%、1.3%与26.2%，其中经营净收入占比与转移净收入占比均高于全国农村平均水平。(10)国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告2019[R].北京： 中国统计出版社,2019： 29.这说明，贫困地区农户收入增长主要依赖于外出就业、地方产业带动和财政转移支付，相较于其他地区会更依赖于后两者。在外出就业方面，贫困地区农户难以接触到非农就业机会，特别是处于极端贫困的家庭，较高的劳动力流动成本将进一步阻碍其劳动力流动意愿。(11)韩佳丽.贫困地区农村劳动力流动减贫的现实困境及政策选择——基于连片特困地区微观农户调查[J].江西财经大学学报,2020(1)： 99-110.易地搬迁虽然改变了贫困户居住的自然约束条件，却难以改善贫困户经济、政治、社会等其他方面的制约，搬迁安置与搬迁后发展衔接不佳，(12)黄祖辉.新阶段中国“易地搬迁”扶贫战略： 新定位与五大关键[J].学术月刊,2020,52(9)： 48-53.例如2018年一项调查研究显示，2011—2015年陕南地区仅有不到一半的迁移人口能够实现城镇安置，且90%以上的已迁移人口就业存在困难，迁移人口在流入地面临社会资本薄弱和社会支持缺失的困境。(13)邢成举,李小云.超越结构与行动： 中国特色扶贫开发道路的经验分析[J].中国农村经济,2018(11)： 32-47.在产业发展方面，产业扶贫项目与市场逻辑的匹配度不高。到后精准扶贫时期，那些被进城大潮排除在外、留在乡村的农户的收入增长将主要依赖于乡村产业发展的可持续性与农户要素使用效率。然而，当前许多贫困地区以政府主导的特色产业开发面临可持续发展难题，其具体表现为： 土地、劳动力、资本、社会化服务等要素的组合效率较低，并未真正形成靠高回报吸引新型经营主体进入、从而推动要素进一步组合的良性循环；产业发展仍然存在市场需求薄、市场竞争力弱的瓶颈，产业链延长与产业转型升级受阻。在转移支付方面，农村最低生活保障、新型农村社会养老保险和其他现金补贴(如五保户补助、农业补贴等)主要覆盖生存性消费，总体效果有限，且存在瞄准效率不高、(14)朱梦冰,李实.精准扶贫重在精准识别贫困人口——农村低保政策的瞄准效果分析[J].中国社会科学,2017(9)： 90-112+207.减贫效果递减(15)郑晓冬,上官霜月,陈典,等.有条件现金转移支付与农村长期减贫： 国际经验与中国实践[J].中国农村经济,2020(9)： 124-144.等问题。

(二) 农户能力贫困引致返贫的风险

学界依阿马蒂亚·森的可行能力研究法(16)Sen A. Development as Freedom (1st ed.)[M]. Oxford： Oxford University Press, 1999.得出，维持健康、接受教育、参与社会活动等功能的丧失是贫困产生的原因，也是多维贫困的直接体现。贫困人群往往需要更多的技能和更强的意志力才能发挥其能力，常人所忽略的小花费、小障碍、小错误是贫困人群生活中的突出问题。(17)[印] 阿比吉特·班纳吉,[法] 埃斯特·迪弗洛.贫穷的本质[M].北京： 中信出版社,2013： 2.收入改善并不一定能带来能力贫困的改善，并极有可能在今后因能力贫困而再度陷入经济贫困。农户的能力贫困主要体现在： 一是农村贫困人口大多健康状况不佳，疾病成为致贫的重要因素之一。在尚未脱贫的家庭中，因病、因残致贫占比高达70%，其主要收入来源是政府的转移支付，一旦转移支付减少，家庭因病返贫的可能性较高。(18)中国人民大学宏观经济论坛课题组,郑新业.精准扶贫政策效果评估[R].中国宏观经济论坛会议报告,2019： 18.此外，医疗保健支出的城乡差距也十分明显，2018年，农村居民人均医疗保健支出为1 240.1元，比城镇居民少805.6元，但农村居民医疗保健支出占消费性支出比重为10.2%，城镇居民仅为7.8%。(19)国家卫生健康委员会.2019年中国卫生健康统计年鉴[M].北京： 中国协和医科大学出版社,2019： 97.二是人力资本不足与贫困的高关联。2018年，在农村地区，受教育程度较低的群体贫困发生率相对较高，户主为文盲的群体中贫困发生率为6.5%，远高于其他教育程度组别；在贫困地区，常住劳动力中初中及以下学历人群仍达87.9%，农村劳动力中仅有22.7%接受过技能培训，仅有11.7%接受过非农技能培训。(20)国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告2019[R].北京： 中国统计出版社,2019： 17,35.更重要的是，改善人力资本并非一朝一夕之功。在中国农村，初中层级的教育收益率始终最高，即便近年来初、高中人力资本教育收益率均有提高，农村劳动力接受教育的动力仍明显不足。(21)方超,罗英姿.中国农村居民的教育回报及其变动趋势研究——兼论农村地区人力资本梯度升级的现实意义[J].南京农业大学学报(社会科学版),2017,17(3)： 74-85.职业教育回报率也存在空间异质性，东部或经济发达地区职业教育回报较高，但贫者更为集聚的西部地区职业教育回报不高。(22)陈钊,冯净冰.应该在哪里接受职业教育： 来自教育回报空间差异的证据[J].世界经济,2015,38(8)： 132-149.三是能力贫困的代际传递。中国儿童营养和健康的城乡差距较大，贫困地区儿童生长迟缓、低体重、贫血等状况尤为严峻。(23)中国发展研究基金会.中国儿童发展报告2017： 反贫困与儿童早期发展[R].北京： 中国发展出版社,2018.此外，贫困地区的基础教育效果也面临挑战： 2018年，贫困地区农村7—15岁非在校儿童比例仍有1.7%；在中途辍学的儿童中，义务教育阶段辍学的比例达到84.0%；17岁以下中途辍学的儿童中，因不愿意读书而辍学的比例达到77.9%，因生病残疾等健康问题而辍学的比例达到10.2%。(24)国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告2019[R].北京： 中国统计出版社,2019： 33.

(三) 农民工权利缺失与城市相对贫困的关联

40岁及以下的农二代已逐渐成为农民工的主体。(25)国家统计局.2019年农民工监测调查报告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.与农一代恋土回乡的倾向不同，农二代更希望定居城市。但是，农二代面临的城市权利不平等将引致他们在城市的相对贫困。权利不平等主要表现在： 一是进入权。农民进城在不同类型城市面临不同的进入门槛，在人口规模为50万以上的城市，流动人口落户门槛随城市人口规模增大逐级提升。不同类型的农民还面临积分落户政策对进城人员的差异性区分。二是就业与收入权。农民工在城市面临着各类就业歧视，在从业类型方面，农民工主要从事制造业、建筑业及服务业等行业，(26)国家统计局.2019年农民工监测调查报告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.一些行业将农民排斥在外；在收入方面，2009年，农民工务工月平均收入1 417元，比城镇单位就业人员月均收入低1 270元，(27)农民工务工月收入数据来源于国家统计局.2009年农民工监测调查报告[R/OL]. (2010-03-19).http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201003/t20100319_16135.html；城镇单位就业人员月均工资数据来自国家统计局网(http：//www.stats.gov.cn).到了2019年，农民工务工月均收入3 962元，与城镇单位就业人员月均收入差距为3 580元，(28)国家统计局.2019年农民工监测调查报告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.收入差距总体上呈扩大趋势。三是居住权。近年来，部分地区开放落户吸引农民工购房，但农民工与本地人并未实现居住平权。(29)纪竞垚,刘守英.代际革命与农民的城市权利[J].学术月刊,2019,51(7)： 43-55.流动人口中购买商品性住房的比例远低于租房比例，过高的租房成本已成为流动人口的沉重负担。(30)肖子华,徐水源,刘金伟.中国城市流动人口社会融合评估——以50个主要人口流入地城市为对象[J].人口研究,2019,43(5)： 96-112.农民工的居住环境和条件并未得到明显改善，居住地集中在远郊、“城中村”，城市居住空间割裂带来进一步的阶层分化。四是基本保障权。在城乡二元社会保障体制下，农民工参保率整体低。2018年，流动人口参加失业保险、养老保险、医疗保险与工伤保险的比例分别只有15.22%、23.84%、23.14%与19.28%。(31)肖子华,徐水源,刘金伟.中国城市流动人口社会融合评估——以50个主要人口流入地城市为对象[J].人口研究,2019,43(5)： 96-112.此外，农民工的社会保障还面临着相关法律法规不健全、社保关系转移接续困难等问题。五是社会融入权。农民工对务工所在地的融入程度较低，2019年，在进城农民工中，仅有40%认为自己是所居住城市的“本地人”，且城市规模越大，农民工对所在城市归属感越弱、适应难度越大。(32)国家统计局.2019年农民工监测调查报告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.六是子女受教育权。2019年，小学年龄段随迁儿童仍有16.6%不在公办学校就读，初中年龄段仍有14.8%。在农民工群体中，反映义务教育阶段儿童本地升学难或费用高的农民工所占比重达63.1%，较2018年有明显提高；反映随迁子女无法在本地参加高考的农民工所占比重也有明显增加。(33)国家统计局.2019年农民工监测调查报告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.地区经济越发达、城市规模越大，升学、费用和高考问题越突出。

(四) 乡村老人的生存与发展困境

我国的乡村老龄化程度已高于城市，(34)邬沧萍,杜鹏.中国人口老龄化： 变化与挑战[M].北京： 中国人口出版社,2006.2015年乡村人口中60岁及以上老年人口占乡村总人口比例为18.47%，比城市高4.27个百分点。(35)国家统计局人口和就业统计司.2015年全国1%抽样调查资料[M/CD].北京： 中国统计出版社,2016.2020年以后，60岁以上人口的城乡差距预计将持续扩大。(36)李实.中国农村老年贫困： 挑战与机遇[J].社会治理,2019(6)： 17-20.乡村留守老人不断增多的同时，现有社会保障和社会照料却无法满足其养老需求，乡村老年人将成为相对贫困的主要群体。(37)白增博,汪三贵,周园翔.相对贫困视域下农村老年贫困治理[J].南京农业大学学报(社会科学版),2020,20(4)： 68-77.一是乡村老人收入低下，养老保障不足。2016年，中国乡村老年人口的人均年收入只及城镇老年人口的三分之一。(38)刘守英,纪竞垚.重塑乡村老人发展境遇[J].比较,2020(4).虽然2018年提高了基本养老保险基础养老金最低标准，但基础养老金在改善生活与抵御风险方面的作用很小。(39)白增博,汪三贵,周园翔.相对贫困视域下农村老年贫困治理[J].南京农业大学学报(社会科学版),2020,20(4)： 68-77.2015年，乡村老年人(40)此处及下文2015年全国1%抽样调查数据中提及的老年人口均指60岁及以上老年人口。的主要生活来源大多是家庭供养(46.40%)和劳动收入(34.36%)，仅有7.48%的乡村老年人以离退休金养老金为主要生活来源，与之相对，71.05%的城市老年人以离退休金养老金为主要生活来源；还有6.81%的乡村老年人靠最低生活保障金养老，这一比例高于城市老年人。(41)国家统计局人口和就业统计司.2015年全国1%抽样调查资料[M/CD].北京： 中国统计出版社,2016.二是乡村老年人在健康与教育上的能力贫困更为突出。在健康方面，2015年，认为自己身体健康的乡村老年人口占35.48%，低于城市水平；生活不能自理的乡村老年人口占2.86%，高于城市水平。(42)国家统计局人口和就业统计司.2015年全国1%抽样调查资料[M/CD].北京： 中国统计出版社,2016.在教育方面，2015年，未上过学的乡村老年人占全部乡村老年人的比重为29.47%，对应的城市水平仅为10.24%；高中及以上学历的乡村老年人所占比重仅为2.39%，对应的城市水平则高达25.06%。(43)国家统计局人口和就业统计司.2015年全国1%抽样调查资料[M/CD].北京： 中国统计出版社,2016.三是乡村老年人具有较强烈的日常生活照料需求，包括最重要的“吃饭”、医疗保障、精神慰藉问题等，但需求往往难以得到覆盖。2015年，乡村老年抚养比为29.62%，即约3.4个年轻人供养一名老年人，而城市老年抚养比仅为19.40%。(44)国家统计局人口和就业统计司.2015年全国1%抽样调查资料[M/CD].北京： 中国统计出版社,2016.受计划生育减少子女数，以及人口流动、文化观念变化带来的影响，家庭养老保障功能不断弱化，当前乡村的“空巢”居住模式给养老带来极大挑战，未来乡村老年人的相对贫困问题将更为严重。

三、 纳入乡村振兴与城乡融合战略的持续减贫策略

(一) 以乡村产业革命增加乡村贫者发展机会

一是以农业工业化增加贫者收入。在贫困地区农村人口的生计仍依赖农业的现实下，通过农业工业化提高农业回报率是乡村产业突围的重要出路。农业工业化的本质在于人口、资源或物力、社会制度、生产技术、企业家的创新管理才能等各种生产要素的有效组合，以及生产要素组合方式连续发生由低级到高级的突破性变化，(45)张培刚.农业与工业化[M].北京： 中国人民大学出版社,2014： 35,120.由此带来农业产业生产效率提高，实现规模报酬递增。推动农业工业化的关键在于，以制度变革打破原有均衡，实现土地使用权再配置和乡村资源的有效利用，推动资本、劳动力向乡村回流，进而促进各种生产要素配比适度、协调一致，使生产要素的投入从数量增长转为有机组合，提高农业绩效。由此，农业从业者的收入可能不再低于城市其他行业，甚至更高，不必再依赖于财政转移支付，形成农民增收与农业产业升级的良性循环，将贫者带入要素组合过程，从中分享产业升级的回报。二是促进乡村经济活动的复杂化。中国传统的乡土经济是一种农工混合经济，农民以农业为主，兼具工匠的角色。提高乡村经济活动的复杂度，就能更充分利用乡村劳动力，增加他们的发展机会。因此，通过复兴和发展乡土工业，增大农民利用乡村资源从事非农活动的空间和权利，是给农民提供不同途径的增收机会的重要方式。

(二) 城乡互相开放与提升乡村价值

已有的城乡二元体制下，农民缺少利用土地等乡村资源平等参与工业化、城市化的权利，乡村经济活动窄化；城乡间要素双向流动的通道被阻塞，乡村处于要素流出的不利地位；城乡社会保障不平等，社会福利与公共服务水平存在明显差距；乡村文明受城市文明的抑制，乡村作为城市人群心灵栖息地的潜在功能没有发挥。城乡融合的核心在于解决城市本位思维下城乡地位的不平等，实现城乡互相需要，共存、共生、共荣的格局。应通过城乡融合，拆除城乡间的制度壁垒，既保持乡村要素流向城市，也吸引城市要素进入乡村，呈现城乡美美与共景象，实现乡村价值提升，使城乡融合惠及贫困人群。

(三) 全面实现和保障农民权利

首先，保障农民在乡村的财产权利，为农业转型提供进一步的制度供给，促进要素组合与升级。建立乡村统一土地权利体系，赋予农民更完整的土地财产权利，激活乡村土地要素，牵引乡村产业升级、经济活动复杂化和乡村形态改变。其次，针对进城农民，特别是农二代城市权利不平等的现状，改变将进城农民作为他者的思维，改革城乡二元劳动市场，完善流动人口的基本社会保障体系，保障农二代的城市居住权和农三代的教育权，避免群体性相对贫困。最后，针对“易地扶贫”中的搬迁农户，保障他们原有利益不受损，提高公共服务效率并推动他们在迁入地的经济社会融入，防止这部分农户返贫。

(四) 重塑乡村老人的生存发展境遇

进一步提高养老保障水平，改变乡村养老保险“广覆盖、低水平”的现状，逐渐缩小养老保障体系的城乡差距；在乡村经济活动主体将长期是老年人的现实下，必须从理念上改变将老年人当作负担的思维，通过多种途径开发乡村留守老人人力资源，推进乡村留守老人参与农业技术服务项目，吸收农村留守老人参与社区服务，建立老年人协会等社会组织；完善乡村老人助餐补贴，扩大助餐范围，重点解决独居、高龄、失能失智、失独等特殊困难的乡村老年群体精准化助餐优待；提高健康服务水平，保证基层医疗卫生机构正常运行，满足老年人基本就医需求，特别是急救呼叫和慢病治疗的需求；通过完善乡村留守老年人信息库、建立社会互助养老体系和完善家庭养老支持政策，丰富乡村老年人的精神文化生活，解决好乡村老年群体“精神慰藉”问题。