新时代中国贫困治理的阶段特征、目标取向与实现路径

顾海英

(上海交通大学安泰经济与管理学院，上海 200030)

贫困治理是新时代实施乡村振兴战略的重要基础，也是破解城乡发展不平衡、乡村发展不充分的根本要求，更是建设社会主义现代化强国的历史使命。在如期全面建成小康社会、决胜脱贫攻坚之际，在世界百年未有之大变局之下，在新发展格局构建之中，必须准确把握中国贫困治理演进的阶段特征，深入思考新时代贫困治理转型的目标取向，着眼谋划缓解相对贫困治理的实现路径。

一、 新时代贫困治理的阶段特征： 相对贫困、城乡协调与常态防控

贫困是一种社会物质生活和精神生活贫乏窘困的综合现象。长期以来，国际社会把促进发展、消除贫困作为国际人权保障的重要目标。基于此，贫困发生了怎样的变化，成了国际社会衡量一个国家或地区是否发展的重要标准。中华人民共和国成立以来，党和国家一直高度重视贫困问题，并积极参与全球贫困治理，全面落实联合国《千年发展目标》和《2030年可持续发展议程》，为中国的全面脱贫以及国际的减贫和人权发展做出了重大贡献。中国成为最早实现千年发展目标的发展中国家，减贫的贡献率超过70%；2020年脱贫攻坚任务的如期完成，更意味着中国提前10年实现了2030年可持续发展议程确定的减贫目标。

从演进和观念转变的角度来看，中国的贫困治理经历了从改革开放前的救济式扶贫到改革开放后的大规模开发式扶贫，再到“十八大”以来的决战攻坚式扶贫的发展阶段。综观这一演进过程可见，中国的贫困治理大致呈现以下几方面的重要特征： 一是着重解决满足生理基本需要的绝对贫困。绝对贫困中的“绝对”规定性，决定了对贫困治理的目标就是要消除人类生理形式被剥夺，生存受到威胁的状况，亦即是要消除营养、健康、教育、住所等生理方面的基本需要无法得到满足的状况。从中国贫困治理的行动和贫困线标准的确立来看，国家确定的救济式和开发式扶贫方针，实施的精准扶贫方略，开展的脱贫攻坚行动，以及从采用恩格尔系数法，(1)将生活支出分为食物消费和非食物消费(衣着、住房、交通、燃料、医疗、教育和娱乐等)两部分来确定贫困线。到利用“马丁法”，(2)选择每人每日2 100大卡热量摄入作为必要的营养摄入量来测算贫困线。到设定保障“有吃、有穿”，(3)按低收入标准来设定保障“有吃、有穿”基本温饱标准的贫困线。再到设定“两不愁、三保障”(4)按农村年人均纯收入来设定“两不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿、保障义务教育、基本医疗和住房)的基本温饱标准。确立的贫困线标准，都是以解决贫困人口温饱问题和极大地解决绝对贫困现象为主要目标的治理。二是重点围绕农村地区开展减贫脱贫行动。在中国，绝对贫困人口主要集中在农村。众所周知，中国为建立和提高工业化、城镇化基础和水平，长期实施“农业支持工业”“农村服务城市”的系列制度和政策，加之这些制度和政策并未随着工业化、城镇化水平的提高而逐渐消除，反而形成了城乡二元经济社会结构发展的观念定势，直接加大了绝对贫困人口沉淀、聚集在农村的局面。据统计，改革开放初期，中国农村贫困人口规模达7.7亿，绝对贫困发生率为97.5%。基于此，中国绝对贫困治理的重点、范围主要集中在农村，国家制定的系列减贫计划、纲要、规划等主要针对农村地区，实施的减贫标准、行动、举措等，也都以实现农村贫困人口全部脱贫为主要目标。三是致力于经济发展带动减贫脱贫。贫困治理与国家的经济发展水平密切相关。从中国农村贫困线历史演进过程来看，起始于1981 年确定的第一条贫困线，人均年纯收入仅为40—50元，相当于当时统销价计算的 150 kg小麦或 200 kg水稻。(5)汪三贵.贫困问题与经济发展政策[M].北京： 农村读物出版社,1994.之后贫困线不断调整提升，2011年开始与国际对标，以人均年纯收入2 300元作为新的国家扶贫标准，并按此为不变价基准进行动态调整，先后超过人均每天1美元、1.25美元和1.9美元计算的名义国际贫困标准线。党的十八大以来，农村贫困线标准调整提高的密度进一步加大，据统计，2016—2019年期间，标准先后调整提高为每年3 146元、3 335元、3 535元和3 747元。预计2020 年将突破4 000元，(6)朱开云. 2020年贫困户脱贫收入要达4 000元.北京青年报,2019-03-07(A04).这一标准将比2011年的2 300元提高了74%。可见，伴随着改革开放以来经济的快速增长，中国的农村贫困线对标国际标准，历经多次调整，标准不断提高。四是走了超常规的决战决胜之路。从改革开放前期开展大规模“扶贫攻坚战”，到党的十八大以来开展精准式“脱贫攻坚战”，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体社会扶贫体系，全国由上至下、方方面面，广泛投入到这场浩大的扶贫行动中。这表明，中国对绝对贫困的治理，是在明确自身反贫困的世界历史方位和历史坐标基础上，走了一条超常规决战决胜之路，取得了举世瞩目的成就，其目的旨在帮助量大面广的农村贫困人口尽快摆脱绝对贫困。

全面建成小康社会、决胜脱贫攻坚任务的如期完成，意味着中国农村的贫困状态和格局已发生根本性、战略性变化，也标志着中国的贫困治理进入了从解决绝对贫困转向缓解相对贫困的新阶段。相较绝对贫困，相对贫困具有长期性、隐蔽性、复杂性、多维性、动态性等特征，这决定了相对贫困不能像绝对贫困治理那样，用“突破”和“决战”的方式来解决，而只能用“协调”和“常态”的方式来缓解。因此，在进入相对贫困治理的新阶段，必须要从农村重点突破转向城乡协调发展，从超常规决战转向常态化防控，其目的旨在不断、渐进地减缓相对贫困的程度。

二、 新时代相对贫困治理的目标取向： 人民至上、城乡融合与共享发展

“消除贫困，实现共同富裕”是中国特色社会主义的本质要求。在中国贫困治理进入缓解相对贫困的新阶段，必须深入思考新时代贫困治理转型的目标取向。所谓相对贫困是指在特定的社会生产和生活方式下，在特定的经济社会发展约束下，个人或家庭获得的合法收入虽然可以维持其基本生存性需求，但无法满足当地条件下所认为的其他基本生活需求的状态，其衡量标准是就整个社会的平均状态或一般状况而言。可见，相对贫困中的“相对”规定性，决定了相对贫困治理是一个长期的、复杂的系统工程，要求对其隐蔽性、动态性、相对性、多样性和多维性等开展综合治理。因此，缓解相对贫困，必须始终秉持以人民为中心的核心价值理念，以实现城乡融合、共享发展的治理目标。

1. 相对贫困治理仍要秉持人民至上的核心价值理念，以不断满足人民日益增长的美好生活需要。从理论上说，在现代化的发展过程中，满足基本需要，提高人类尊严和扩大选择自由是全部经济活动的基本功能，也是逐渐实现美好生活的基本元素。因此，如期全面建成小康社会、决胜脱贫攻坚，意味着中国已极大地满足了人民基本生活的需求，或者说已拥有了满足人民基本生存需要的能力。目前中国已迈向“提高人类尊严”和“扩大选择自由”的发展阶段。所谓“提高人类尊严”就是要不断提高人们的生活水平，这种水平，除了更高的收入外，还要提供更多的工作岗位、更好的教育机会，并对文化和人道主义给予更大的重视，亦即不仅要增加人们物质上的福利，还要给个人带来更大的自尊，这种“自尊”是一种觉得自己有价值、有尊严的感觉，使人们能够感受到自身存在的价值。正如中国确定的人权事业发展目标所述： 再经过几十年的不懈奋斗，中国人民的各项权利必将得到更好和更高水平保障，中国人民将更加享有尊严、自由和幸福。(7)中华人民共和国国务院新闻办公室.《改革开放40年中国人权事业的发展进步》白皮书[R/OL].(2018-12-12). http：//www.gov.cn/zhengce/2018-12/12/content_5347961.htm.历史已进入新时代，中国社会的主要矛盾也已转化，在相对贫困的治理中，如何满足人民日益增长的美好生活需要，解决发展中的不平衡、不充分问题？必须要根据相对贫困的本质属性，始终贯彻以人民为中心的根本价值取向，并将其转化为契合、适当的具体实践行动，不断、渐进地减缓相对贫困的程度。

2. 相对贫困治理要摒弃二元结构发展的观念定势，以实现城乡融合发展。相对贫困理论最核心的观点就是要解决相对排斥与相对剥夺问题。毋庸讳言，长期以来，在城乡二元结构的推动下，中国经历了一个史无前例的快速工业化和城镇化进程。得益于此的后发优势发挥，中国的工业增加值从1952年的120亿元增加到2019年的386 165亿元；一二三产业结构从1949年68∶13∶19转变为2019年的7.1∶39∶53.9；城镇化率也从1949年的 10.64% 提高到了2019年的60.6%。然而，这也直接导致了对农村的相对排斥与相对剥夺，形成了至今都难以解决的“三农”问题。虽然为改变这种排斥与剥夺的状况，国家制定了从城乡统筹到城乡一体化发展，再到城乡发展一体化等系列方针和政策，对解决农村的绝对贫困问题发挥了巨大作用，“三农”问题的表现形式和强度也发生了很大变化。但由于长期以来的观念定势，这种排斥与剥夺并未得到根本解决，反而导致原有未解决或破解的城乡二元结构进一步向城市延伸，形成了所谓的因农民身份转化滞后于农民就业转移的“新二元结构”问题，这也致使城镇化停留在常住人口的统计层面或“土地城镇化”层面，未能真正迈入“人的城镇化”或“完全城镇化”。这是进入相对贫困治理阶段必须正视并致力于缓解和解决的问题。新时代相对贫困治理的目标，既要从根本上解决原有的城乡二元结构引致的排斥与剥夺，又要破解“新二元结构”问题，即要消除已进城农民工不能享有与城镇有户籍从业人员甚或人才类居住证获得者同等机会和待遇的排斥性体制，让农民工靠自身努力有机会实现向上流动，并能公平地享有参与城市建设、经济发展的成果和待遇，向高质量的城镇化迈进，以真正实现城乡融合发展。

3. 相对贫困治理要提升收入差距的收敛速度，以促进共享发展。理论上说，解决贫困的实现途径就是“公平”。“公平”的要义包括： 机会公平、过程公平、结果公平等。就结果公平而言，主要追求的是收入和财富的均等化分配，而实现结果公平的关键就是要破解收入分配的不平等。在现代化的发展过程中，收入分配不平等往往呈先扩大后缩小的趋势，即长期变动轨迹呈库兹涅茨倒U形曲线。从中国倒U形曲线轨迹形成的原因来看，除了上述的二元结构导致的工农、城乡收入差距外，还来自改革开放以来劳动和资本等要素禀赋结构的变化和政府调节收入分配能力的变化。改革开放初期，为促进经济发展和激发社会活力，党和国家倡导“效率优先、兼顾公平”的收入分配原则，这在让一部分地区、一部分人先富起来的同时，也使得中国的收入分配差距不断扩大。从基尼系数来看，改革开放前，中国的基尼系数一直低于0.2，收入分配属于相对平均的状态；随着改革开放的深入和经济快速增长，基尼系数一路上升，2000年始，已超过国际公认的0.4警戒线，之后一直保持在接近0.5的高位。这表明，中国的收入分配进入了不公平区间，国民财富的集中度过高。党的十八大以来，党和国家致力于缩小收入分配差距，收入分配政策也向着更加注重社会公平的方向转变，强调“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，并把公平观的认识上升到高质量发展和社会公平正义的新高度，提出了“共享发展”的理念。由此，取得了中国居民收入基尼系数连续缩小，名义城乡收入差距从3.33倍下降为2.7倍以下，城乡居民家庭恩格尔系数差距也逐渐收窄的改革成效。但仍必须正视中国目前收入分配差距过大的现实，2017年的基尼系数仍为0.467，城乡居民家庭恩格尔系数仍有近3个百分点的差距，名义城乡收入差距仍近2.7倍，且这种差距的比较，很大程度建立在农村按纯收入，城市按可支配收入基础之上，若均按可支配收入计算比较，则城乡收入差距会更大。虽然中国如期解决了绝对贫困问题，但因城乡和区域间经济发展呈现明显差异，相对贫困人群享有社会资源的不均等状态仍存在并且严重，贫富差距过大局面的改变仍未达到预期。在看到目前中国约1亿人扰动国内外消费市场给人以“超”富裕国家印象的同时，更要看到仍有“6亿人每月收入1 000元”(8)国务院总理李克强回答中外记者提问(实录全文)[EB/OL].(2020-05-28). http：//www.xinhuanet.com/politics/2020lh/2020-05/28/c_1210637126.htm.或“9亿人月收入在2 000元以下”。(9)万海远,孟凡强.月收入不足千元，这6亿人都在哪[EB/OL].(2020-06-03). http：//opinion.caixin.com/2020-06-03/101562409.html.因此，进入相对贫困治理阶段，必须按以人民为中心的价值理念，以全体人民共同富裕为目标，不断缩小贫富收入差距，并提升收入差距的收敛速度，促进共享发展。

三、 相对贫困治理的实现路径： 长效机制、有效融合、乡村振兴与缩差共富

相对贫困的治理，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。必须结合实际，从战略眼光、全局意识，着手谋划缓解相对贫困治理的实现路径。

1. 制定“能发展”“能长效”的相关法规，构建相对贫困治理的长效机制。相对贫困将伴随着经济发展的全过程而长期存在，既不可能在短期内解决，也不可能通过长期目标根本消除，只能通过持续性的治理，使贫困的程度不断缓解，广度逐渐收窄，深度渐进趋缓。因此，相对贫困的治理是一项长期性、常态化的艰巨任务。在中国如期决胜脱贫攻坚，从解决农村绝对贫困转向常态化缓解相对贫困过程中，必须建立与完善相关法规和制度，为相对贫困的治理提供法律依据和制度保障，以明确各相关主体的权利和责任。相关法律和制度是保证常态化缓解相对贫困治理的效率基础，也是相对贫困治理走向可持续性的前提。

相关法规的制定，首先要体现“能发展”的要求。这是因为，贫困不仅仅是经济上的概念，更关乎基本的公民权利和能力，其实质是一种权利和能力的贫困。按阿马蒂亚·森的理论，所谓能力贫困，就是指一个人可以获得各种功能性活动的不同选择组合能力被剥夺而产生的贫困。所谓权利贫困，就是指一批特定群体和个人应享有的政治、经济、文化权利和基本人权缺乏而导致的贫困。因此，必须通过法律和制度的规定性，来不断减少和消除不公正的社会排斥制度和政策，使贫困人口享有更公平的发展权利，这是相对贫困治理实现公平的重要基础和途径。

其次要体现“能长效”的要求。相对贫困的多维性、动态性和复杂性等特征，决定了相对贫困治理不能沿袭运动式扶贫、政策性扶贫等诸多行动，必须要通过常态化的法治，构建起缓解相对贫困的长效机制。目前，中国虽然已有了一些地方层面的治贫法规，但内容单一、作用有限，亟待出台与完善国家层面的法规，以约束致贫、返贫，引领相对贫困的缓解，这是相对贫困治理实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的重要途径。

2. 按相对贫困治理的要求和原则，构建城乡融合发展的有效机制。针对长期以来城乡二元结构及其观念定势形成的“三农”问题和导致的“新二元结构”问题，以及目前仍存在的城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等引致贫困的突出问题，必须要从问题形成的根源着手，破除二元经济社会结构体制，构建起有效的城乡融合发展机制，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。值得强调的是，为提升城乡融合发展机制构建的有效性，必须以消除“排斥性”为目标，以公平公正为原则，真正落实“工业反哺农业、城市支持农村”方略。这是破除二元结构的有效路径，其逻辑解释是： 一方面可以这种形式偿还“二元”推进工业化和城镇化的“借款”；另一方面可以补偿“青山、绿水”生态外部性的利益。

长期以来，为破除二元结构，很多学者聚焦城乡二元户籍体制开展了众多有价值的研究，国家也出台了系列政策措施，为缓解二元经济社会结构发挥了重要作用。但值得指出的是： 随着经济社会的发展，农村居民的很多观念也发生了很大变化，一些地区还出现了“逆城市化”的现象，究其原因，主要是附着在农业户口上的一些集体福利诱使或利益实现途径缺乏等，这是新时代户籍制度改革更深层次的问题。因此，针对这些问题，依据相对贫困治理的要求和原则，可尝试以下路径，破解二元结构，以提升城乡融合发展的有效性：

一是可以选择“淡化”户籍、“强化”常住的制度安排。所谓“淡化”户籍，就是城市户籍要回归人口管理和服务功能，“淡化”只有户籍才有的各种机会和待遇。所谓“强化”常住，就是要将原只有城市户籍才有的各种机会和待遇也同样赋予外来农民工，城市的各种福利或待遇，均按“常住人口”设计和实施，即： 将城市的公共服务、社会保障和福利待遇等政策引入“常住人口”管理。以推动城市户籍从业人员与农民工之间的人口发展政策衔接、管理服务机制联动，实现“同管理、同服务”，推进“常住人口”的“一元化”管理。

二是要推进已有政策的衔接，协调好城乡民生常量政策的有效接续普惠。事实上，为破解城乡二元经济社会结构，近年来国家已出台了很多制度与政策，就户籍制度改革而言，国家已颁发“建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分”(10)国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见[EB/OL].(2014-07-30). http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.的文件，之所以现阶段仍存在很多农业转移人口及其他常住人口合法权益保障难的诸多问题，关键是衔接、协调等方面的问题。因此，在构建城乡融合发展机制过程中，在考虑提出更多新政策过程中，更要重视对已有政策的梳理，检视其政策衔接、协调的有效执行和落实，以及政策衔接、协调的受益面情况等。

3. 按乡村振兴与相对贫困治理的一致性目标和内容，构建两者之间的衔接机制。鉴于中国贫困人口主要集中在农村，以及当前中国经济社会中最大的“不平衡”是城乡发展不平衡，最大的“不充分”是农村发展不充分的现实，进入相对贫困治理新阶段，必须“接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接”，(11)习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话[EB/OL].(2020-03-06). http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/06/c_1125674682.htm.构建起乡村振兴战略与相对贫困治理有效衔接的新机制。乡村振兴战略与相对贫困治理衔接机制构建的逻辑，就是要将乡村振兴战略总要求融入具体的缓解相对贫困的治理行动中。

实施乡村振兴战略是中国实现现代化进程中，“补齐”农业、农村、农民“短板”的重要内容；也是实施“四化同步”协调发展，使农业农村现代化“短腿”变“长腿”的内在要求；更是践行“以人民为中心”，使“弱项”变“强项”的重大战略任务。可见，乡村振兴战略与缓解相对贫困的目标取向一致。实施乡村振兴战略的总要求是： 产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，(12)习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京： 人民出版社,2017.其目的是从根本上解决“三农”问题，让农业成为真正的朝阳产业，让农民成为真正的职业身份，让农村成为真正的美好家园。这与贫困治理涵盖的具体实践内容也一致。因此，构建起打通两者之间的衔接渠道，实现两者之间的相互交融，就可以实现两者相互促进。这样，既可促进两者共同目标的实现，也可促进贫困治理从绝对贫困向相对贫困，从农村重点突破向城乡协调发展，从超常规决战向常态化防控的阶段转型。构建乡村振兴战略与相对贫困治理的衔接机制，既是缓解相对贫困治理的新要求，更是缓解相对贫困的新动力和新保障。

4. 按渐进调整提高的方式，制定符合我国基本国情、发展阶段和贫困特征的相对贫困线标准。解决相对贫困的目标在于缩小收入差距、实现人民的美好生活愿望。在如期解决了绝对贫困后，中国贫困治理的重心将转向标准更高、范围更广的相对贫困治理。在这里，“标准更高”主要是指贫困线的标准更高。相对贫困的测量与绝对贫困不同，一般采用相对收入法来定义相对贫困，即通过整体收入的比例来确定。目前，国际相对贫困标准一般“以一个国家或地区中等收入或社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线”。(13)这是经济合作与发展组织(OECD)1976年对其成员国进行的一次大规模调查后提出的一个贫困标准。后来作为国际贫困标准被广泛运用。“范围更广”就是指按相对贫困标准测算的贫困人口范围广泛，即属于收入分布最底层一定比例的人口自动成为贫困人口，这不仅包括农村的贫困人口，也包括城市的贫困人口。

目前中国相对贫困人口较多、贫富差距较大的现实，决定了中国的相对贫困治理是一项长期任务，是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。因此，进入相对贫困治理阶段后，可以参考国际相对贫困标准的设定方法，并将其标准设定为中国缓解相对贫困的治理目标，同时，更要结合中国的基本国情、发展阶段和贫困特征，借鉴解决绝对贫困的经验，采取渐进式提高相对贫困线标准的办法。例如，先期可借鉴类似新加坡的贫困标准设定方法，按最低收入排序后，将最低20%的家庭认定为贫困家庭，之后可按收入低于平均收入的百分比渐次调整提高标准，再之后可按可支配收入中位数的百分比渐次调整提高标准。事实上，近期有关“6亿人每月收入1 000元”或“9亿人月收入在2 000元以下”的讨论，以及国家统计局明确将低收入群体定义为月收入在2 000元以下的标准等，已经为中国进入相对贫困治理阶段，提出了可实施的相对贫困线先期标准。