疫情防控凸显中国应急管理的制度优势

孙兰英， 孙迎辉

（1.天津大学马克思主义学院， 天津 300350； 2.天津大学管理与经济学部， 天津 300072）

新冠肺炎疫情的暴发，是新中国成立以来在我国发生的传播速度极快、病毒复杂多变、感染范围极广、防控难度极大的一次重大突发公共卫生事件。面对汹汹疫情，提高预防和处置突发公共事件的能力，是对我国治理能力现代化的一次大考，更是对应急管理体系的严峻挑战。

一、 我国应急管理体系特点及完善

应急管理是政府对于有可能对国家和社会的安全稳定以及人民的生命财产构成严重影响的突发事件进行处理的行政活动。在应急管理中，作为社会公共管理者的政府，负有保护国家安全稳定、维护社会秩序、降低社会危害、保障公民权利和进行危机教育等社会责任。2003 年抗击“非典”的过程中暴露了我国政府应急管理工作中的诸多薄弱环节，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。中国吸取“非典”教训，采取了一系列重要措施，不断加大政府卫生投入，迅速建成了覆盖省、市、县三级的疾病预防控制体系，并且投资164 亿元建设了一个覆盖城乡的突发公共卫生事件医疗救治体系。党的十八大以来，习近平总书记指出，“加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务”[1]。确立坚持以人民为中心的发展思想，坚持生命至上、安全第一，经济发展决不能以牺牲安全为代价的安全发展理念，应急管理体系建设迈入新的历史发展阶段。

1. 我国应急管理体系特点

确保人民群众生命安全和身体健康，是国家治理体系和能力现代化的一项重大任务。加强应急管理体系建设，就要根据突发事件或危机特点，形成包括预警机制、应急反应、应急法律、应急意识教育等一系列科学、有效的应急管理体系机制的保障。

（1）机构设置。应急管理区别于常规管理，是处置公共危机和紧急事件时启动和运行的管理模式，有独立的政府管理机构和执行机关。国家实施“大部制”改革以来，国家层面组建应急管理部，负责全国性应急事务的处置，各地方也建立应急管理部门，负责管理区域性应急事务，实施属地化管理。

（2）预警机制。是通过及时提供警示的机构、制度、网络、举措等构成的预警系统，具有系统完备、科学规范、运行有效的特点。“非典”后我国虽然建立了重大疫情的预警机制，但应对新冠疫情的大考，还是暴露出了我国在信息收集和疏通、舆情披露等防控预警机制上存在的问题。如在疾病初期，以“大数据”为资源链的防控系统未能及时有效拉响警报，不仅导致疫情防控的精准施策缺少技术抓手，同时也带来一些民众抢购物资、各类谣言骤起，极易造成“群体极化”现象，消解经济社会多年的建设成果。“凡事预则立”，要预测事物发展的未来状况。既要预“利”，从而趋之；也要预“害”，从而避之。只有既预“利”又预“害”，才能做到趋利避害，及时把灾难风险化解在最小概率。

（3）法律法规设置。构建应急管理的法律法规体系是应急管理体系的法制化保障。公共危机和紧急事件的处置要遵守法律的规范，遵循法规的规定，符合社会道德要求。要“坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平”[1]。

（4）科技支持。先进科技的引入可以提升公共危机和紧急事件响应速度和执行效果，“依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平”[1]。运用大数据、人工智能、5G、资源平台等网络科技，在疫情分析、物资调度、信息传递与反馈、科研攻关、人员动态等方面发挥了不可替代的作用。

（5）队伍建设。重大疫情危机给干部队伍建设提出了重大挑战。面对重大疫情危机，在人民生命健康与安全面临重大威胁的时刻，将人民群众的疾苦和危难作为领导决策的出发点，以危机治理成效检验干部队伍运用系统思维、前瞻思维、专业思维和法治思维等迎难而上，攻坚克难的综合治理能力。“建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强”[1]的应急队伍是处置公共危机和紧急事件的重要支撑。

（6）物资保障。物资保障是公共危机和紧急事件处置的基础，是维持社会稳定的前提。加强物资调配和市场供应，保障物资调运，满足城乡居民的基本生活需要，杜绝出现“次生”灾害。

2. 完善国家公共卫生应急管理体系

改革开放以来，我们党带领人民在一心一意抓经济建设的同时，战洪水、防非典、抗地震，成功应对了一系列重大风险的挑战。社会快速转型，城市化加速推进，各地域情况复杂、人口流动性超强，国家和各级政府的治理理念和水平面临新的大考。这次疫情暴发正值春运高峰，地处九省通衢的武汉，密集的人口大流动，新冠病毒的“未知”特性，感染人群与未感染人群以及其他基础病人接触机会多，切断传染源，控制疫情波及范围的工作难度大。

同时，新冠病毒作为人类尚未系统认知的领域，具有传染力强、变异快、传播范围广、无特定易感人群、目前无特效药和疫苗的特点，对人民生命健康和经济社会发展产生严重威胁，对应急管理体系的应急治理、预警机制、物资保障、应急队伍、精准施策、综合防控等构成极大挑战。

中国特色社会主义进入新时代，我国的发展和稳定面对各种风险和挑战，习近平总书记多次强调要增强忧患意识，既要高度警惕和防范自己所负责领域内的重大风险，也要密切关注全局性重大风险。2020 年2 月14 日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，“确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务。既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”[2]。要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，着力预防灾害风险，尽力维护人民群众和国家利益。要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。

二、 疫情防控的应急管理彰显我国制度和治理体系的显著优势

面对新冠肺炎的肆虐，以习近平同志为核心的党中央始终坚持把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，疫情就是命令，防控就是责任。习近平提出“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的总要求，精心谋划、步步为营、层层推进，坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，集中体现了我国国家制度和国家治理体系的显著优势。

1. 疫情应急响应的快速化

面对疫情的传播、蔓延，根据《国家突发公共卫生事件应急预案》相关规定将新型冠状肺炎归属为特别重大突发公共卫生事件，采取乙类管理、甲类防控。从应急响应的组织体系看，中央到地方组建多层级、专业化、综合性的公共卫生应急处理机构，启动统一领导、集中救治、分级防控、网格管理的全方位防控体系。在国家层面，成立应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，向湖北省和武汉市派出国家工作组和专家组。国家卫生健康委牵头建立应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制，派出多支新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作督查组，现场督导工作。从地方层面看，至2020 年1 月31 日，全国有31 个省、自治区和直辖市启动一级响应。按照属地化管理原则，成立省（自治区、直辖市）、市、县疫情防控指挥部。在中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组的直接指挥下，各级疫情防控指挥部与职能部门分工明确、信息互通、协同配合，建立了严密、有序、高效的疫情防控网络与运行机制。

从应急响应的力量投入看，汇聚人力、划拨资金、调动物资是公共卫生危机处理的重要前提和基础。中央和地方各级及时、迅速、充足地设立专项资金、组织医学团队、提供防护物资，使疫情在短时间内得到有效控制。截至3 月初，国家各级财政安排的疫情防控资金已经达到1 087.5 亿元，中央投入3 亿元资金支持武汉市医疗装备建设。财政部、国家卫生健康委也下达603.3 亿元，支持各地开展基本公共卫生服务和基层疫情防控工作。全国有800 万医护人员参与疫情救治和防控工作，此外，仅利用10 天建成一座总建筑面积3.39 万平方米、可容纳1 000 张床位的传染病专科医院，并且建成14 座方舱医院，让世人见证了危难时刻创造奇迹的中国速度，见证了紧急关头全国联动、协力奋进的中国力度。

与此同时，将摸清疫情情况、探索病毒源头、分析病毒结构齐头并进，疫情救治、科学防控、药品和疫苗研制同步进行，综合多学科力量争分夺秒的开展科技攻关，用事实诠释了中国集中力量化解重大风险挑战的应急制度效力。

2. 疫情救治手段的多元化

通过以往的客观事实证明，我国公共医疗卫生领域的危机救治方式逐渐由以西医为主过渡到西医为主、中医为辅再到中西医结合治疗，多学科配合的方式。显示我国治疗和防疫手段由相对单一化过渡到综合性、多元化。

首先，中西医医疗救治体系并行。国家卫生健康委公布的新冠肺炎诊疗方案增加了中医治疗方法，组建了中医的诊疗团队，与西医治疗方案相结合，优势互补，对不同临床分型，实施不同救治方式。既运用以西医为主的国际主流诊疗、救治手段和方式，又要因地制宜地发挥中国传统的中医治疗作用。

其次，生理治疗与心理疏导同步。疫情的发生、传播和持续不仅能够侵袭人体，对人体产生致命性破坏，还可以促使人出现不安、焦虑、恐惧甚至愤怒的心理压力。积极发动组建心理专家团队提供技术指导，有序开展紧急心理危机干预和心理疏导工作，对治愈人群或非患病人群进行心理疏导和干预，降低心理伤害程度。

3. 疫情反馈路径的智能化

自疫情暴发以来，“运用大数据、云计算、人工智能等新技术服务疫情监测分析、病毒溯源、患者追踪、人员流动和社区管理，对疫情开展科学精准防控”[3]，有助于全面详细掌握疫情防控信息。大数据平台的建立可以实时监控疫情暴发的风险点，对病例进行实时分析，及时更新救治方案，进一步消除了中央与地方信息传递过程中的不对称。根据数据的动态变化，可以对疫情防控进行多角度、多层次的应急管理划分，可以划分疫情区和非疫情区，人员输出区和人员输入区等，推动调整疫情防控期间的社会治理方式。

有助于促进正确的舆论宣导。大数据平台的运行形成“以真实数据为依据，以客观事实为前提”的网络宣导模式，提高了在疫情防控中对社会关切问题回答的“及时性、针对性、专业性，引导群众增强信心、坚定信心”[4]。同时，建立舆情披露和舆论导向教育机制，有理有据有节地破解各种谣言和不实信息，缩短谣言和不实信息传播周期，缩小扩散范围，正确引导舆论走向。

有助于统筹推进疫情防控和经济社会发展。习近平总书记指出：“在确保疫情防控到位的前提下，推动非疫情防控重点地区企事业单位复工复产，恢复生产生活秩序……”[5]“疫情防控”和“复工复产”是现阶段经济社会发展两大主要矛盾，关乎人民的生存与发展，要并行不悖。通过大数据平台可以及时、快速地了解全国各产业停工、停产情况，为复工复产提供数据支撑，有效提升网络资源和数据资源的利用率，为制定复工复产政策提供信息参考。

4. 疫情防控过程的公开化

在疫情防控过程中，实施信息公开制度。通过正式的权威渠道对疫情信息进行发布，将疫情相关信息公开化、透明化，对社会关切、民众关心的问题及时回应。针对出现疫情防控不利的现象，党中央采取了果断的处理方式，“要敢于批评，责令其立即整改”[4]。“情节严重的还要对党政主要领导进行问责。对失职渎职的，要依纪依法惩处。”[4]

5. 疫情消除方式的制度化

从中央到地方建立健全相关的法律法规，以强制性、普遍性的法律法规来调节、规范和制约个人与集体的不良社会意识、不当社会行为。“全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。”[6]

在疫情防控的应急管理中，以医疗救治为基础，综合运用法律法规、行政管理、网络平台、媒体舆论等复合型方式，最大限度地降低对人体健康的侵害，减少对社会发展的破坏，保持经济社会的平稳运行，进一步推动了国家治理能力的现代化进程。

三、 打赢疫情防控应急管理的定力

新冠肺炎疫情暴发以来，从中央到地方、从城市到乡村、从社区到个人，一场牵动人心的人民战争、总体战、阻击战全面打响。为了打赢这场战“疫”，习近平总书记多次召开会议发表重要讲话，作出一次次指示批示，进行一系列周密安排部署。坚持全国一盘棋，统筹各方力量攻坚克难的进行举国抗疫防疫，世界卫生组织总干事谭德塞评价，“中方行动速度之快、规模之大，世所罕见，展现出中国速度、中国规模、中国效率”[7]。

1. 始终坚持党的全面领导，不断提高打赢疫情防控的治理能力和水平

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义事业的领导核心，是战胜一切困难和风险的“定海神针”。新中国成立以来，在党的全面领导下，我国在经济、政治、文化、法治、生态、军事、外交等各个方面取得了举世瞩目的成就，应对和化解了各种矛盾、风险和挑战。为抗击和防控，打赢战“疫”，党中央集中研判、科学决策、统一指挥、统筹部署，成立应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组。习近平总书记多次对疫情防控工作作出重要指示，听取多方汇报，深入北京和武汉等基层指挥防控工作，总揽全局、协调各方，为打赢疫情阻击战提供了政治保障，彰显了制度优势，发挥了领导核心作用。

在以习近平同志为核心的党中央带领下，各地区成立了党政主要负责同志挂帅的领导小组，各级党组织领导班子和领导干部特别是主要负责同志坚守岗位、靠前指挥，加强联防联控，深入把中央的决策部署落实到位，努力做到不留缝隙、不留盲区。如举全国之力，集优质资源的19 省区市一对一支援武汉以外的湖北省其他城市，累计支援湖北的各类医护人员数量超过4 万人。社区是疫情防控阻击战的第二个战场，截至3 月8 日，全国城乡社区工作者已有53 位在疫情防控过程中因公殉职，其中党员占92.5%[8]。面对来势汹汹的新冠肺炎疫情，坚持全国一盘棋，把集中力量办大事的制度优势充分发挥出来，坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策，为战胜疫情提供了坚实的制度支撑。

2. 坚持全国一盘棋，形成政府主导和多方主动参与的疫情防控格局

治理理论认为，治理是一个自上而下与自下而上多主体互动的过程，强调必须紧紧围绕更好保障和改善民生，通过政府主导、社会多方参与，不断规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险、促进社会认同，为人们社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础性条件和社会环境。疫情防控和经济社会发展“两手抓”，两手都要硬，处理好疫情防控和经济发展的关系，处理好疫情防控和人民群众美好生活愿望的关系，处理好疫情防控和复工复产的关系。在扎实做好疫情防控前提下，密切关注疫情进一步发展给经济社会发展和群众生产生活带来的冲击和影响，密切关注各类人员返程中遇到的问题和矛盾。坚持抓早抓小抓苗头，及时发现化解各类不稳定因素，妥善处置各类突发情况，严防各类矛盾交织叠加。把维护政治安全放在首位，坚决防止公共卫生风险向社会稳定领域传导。

3. 坚持发挥国有经济为主体、多种所有制经济共同抗疫的经济制度优越性

习近平总书记强调，“打疫情防控阻击战，实际上也是打后勤保障战”[5]。从医疗物资配备、药品研发与供应、生活必需品调度、交通运输等方面直接体现综合国力的不断提升，国家治理体系的不断完善，治理能力不断提高，从本质上显示我国以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度优越性，是疫情防控和维护经济社会平稳的积极基础。

疫情暴发以来，全国各地对各类物资需求量不断攀升，国有经济是国民经济的主导，关系到国计民生，在中央统一部署、统一安排下，“大块头”的国企用实际行动再次展现出自身面对重大危机的应变能力，彰显了“国之重器”服务国家重大战略的使命和担当。为解决医疗资源不足、“人等床”等难题，以中国建筑集团有限公司、国家电网公司为代表的建筑施工、电力、通信等领域的国企，火速出击，协同作战，如用10天建成武汉火神山医院，完成了一项“不可能完成的任务”，用3 天时间，为火神山医院建起无线和专线网络，为雷神山医院完成网络信号优化部署。同时，社会力量以多种形式参与到重大公共卫生事件的应对中，他们采取多种方式，自觉、主动、有序的参与疫情防控工作。通过资金与物品捐助、增加社会服务、完成生产订单、设立专项基金等方式为抗击疫情提供必要支撑。如复星国际在防疫的第一阶段，从全球调运回国的物资总量达296.3 万件，包括防护服112 万件、口罩155 万只、护目镜9.3 万副、医用手套20 万副，另加470 台呼吸机[9]，阿里巴巴从捐款捐物驰援武汉，到保障城市基本生活，再到赋能“助农”“帮商”实现复工复产，全力打赢抗疫两场仗。2020 年1 月，阿里巴巴设立了10 亿元专项基金用于采购海内外的医疗物资，定点无偿赠送给武汉及湖北的各大医疗机构。期间，天猫、零售通、盒马鲜生、海鲜达、饿了么、口碑等阿里巴巴旗下的业务平台也都从民生用品的供应方面施以援手，保障社区小店不关门，保供应、不涨价等[10]。不同的所有制企业在以抗击疫情为首要任务的应急管理中通过不同的方式共同承担社会责任，相互协作，凸显社会大爱，创造社会效益，达到促防疫、保民生、维稳定的目的。

4. 坚持国内国际相互支持，构建抗疫“命运共同体”

世界卫生组织总干事谭德塞认为新冠肺炎疫情具有大流行特征，他强调：“我们以前从未见过冠状病毒引发的大流行，也从未见过可以得到控制的大流行”[11]。这不仅是一场公共卫生危机，这场危机将波及世界各行各业，是名副其实的社会公共危机。疫情暴发以来，中央把握全局、统筹部署，地方快速行动、贯彻落实，医疗和研发机构积极救治、科技攻关，企业恢复生产、保证供给，媒体信息传递、关注动态，社会聚集力量、广泛支持，公民增强意识、自我防护，形成符合国情的疫情防控应急管理体系，为国际疫情防控提供中国方案、中国经验，贡献中国智慧，同时，及时向世界发布疫情信息、共享病毒数据。抗击疫情也得到国际社会的多方支持，截至3 月2 日，共有71 个国家和9 个国际组织宣布向中国捐助疫情防控物资。国内社会与国际社会对待疫情的协同防御、相互支持、资源共享、信息互通、合作交流共同组成全球范围的危机应对管理体系，有效遏制疫情的蔓延，降低了对世界经济、政治、文化、生态的破坏程度。

随着世界各国疫情的暴发，在构建抗疫“命运共同体”方面，中国率先行动。中国向伊朗、伊拉克、意大利派出了抗疫专家组，并向日本、韩国等国提供抗疫物资援助。中国大使馆和有关中资企业向伊朗卫生部捐赠25 万只口罩[12]，马云基金会继向日本捐赠100万只口罩后，又向韩国捐赠100 万只口罩[13]。

当前，中国抗疫取得阶段性成效，为全球各国战胜毒魔增强了信心，中国在疫情防控、临床治疗、科研攻关等方面积累的经验做法愿意向全球分享，助力全球战胜病毒。正如中国-世卫组织新冠肺炎联合专家考察组外方组长艾尔沃德说，中国的抗疫方式可以被复制，有中国的经验，其他国家不必从零开始。中国在采取果断措施抗击疫情的同时，不忘向其他国家提供力所能及的帮助，展现悠久文明大国的宽广胸怀和负责任大国的形象。疫情没有国界，为迅速战胜疫情，中国期待同世界构建普遍安全、同舟共济的抗疫“命运共同体”。

习近平总书记指出：“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。”[14]着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子是亟待解决的大问题。中国的治理体系在这次重大突发公共卫生事件超极限重压之下，出现了不少问题，而放眼未来，针对暴露出来的短板和不足，抓紧查漏补短，强弱项厚基础是重中之重。“全周期管理”则意味着在城市现代化治理中前瞻性和预防性尤为重要。如何推动互联网这个最大变量变成安全防控的最大增量，如何科学立法、严格执法，使城市治理有章可循，如何完善基层社区治理，推进社区网格化管理精准化、科学化是需要认真进一步思考解决的大问题。