乡村治理的自主性困境及其化解

陈鹏

(1.安徽师范大学 法学院， 安徽 芜湖 241002；2.华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

一、问题提出和文献回顾

乡村地区是我国的最基层，乡村地区的稳定状况直接关系到国家稳定的大局。乡村治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。构建完备的乡村治理体系、实现并维持乡村地区的稳定、推动乡村地区更好地发展是乡村治理的重要任务。2019年中央1号文件强调指出，要实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展的目标。乡村振兴战略的实施和农业农村优先发展目标的确立，不仅体现出国家更加重视乡村发展，也在一定程度上标志着维持型乡村治理模式开始向发展型乡村治理模式转型。乡村治理的重要性不仅体现在国家的政策层面，在学术界也一直是研究的热点。现有的乡村治理研究成果主要集中在以下四个方面：一是对我国乡村治理模式的历史演进和发展趋势进行的梳理和分析。例如，苏海新等对我国乡村治理模式的历史进程进行了分析[1]，冯石岗等在对新中国成立以来乡村治理模式梳理的基础上对乡村治理的发展趋势进行了分析[2]。二是强调多元化的乡村治理体系的构建。例如，阎占定对农村经济合作组织在乡村治理中的发挥的作用进行了论述[3]，陈天祥等从功能主义视角对多元权威主体互动下的乡村治理进行了研究[4]。三是对乡村治理机制的研究。例如慕良泽等对如何通过自治、法治和德治的有机结合来推动乡村治理走向善治等问题进行了讨论[5]，张国磊和张新文从制度嵌入和精英下沉两个维度对乡村治理绩效的提升进行了论述[6]。四是对西方国家的乡村治理经验及其给我国乡村治理的启示进行的研究,例如沈费伟等对发达国家乡村治理的典型模式与经验借鉴的研究[7]。上述有关乡村治理研究成果对乡村治理模式的历程演进、乡村治理体系的构建和乡村治理机制的完善等方面进行了较为全面的论述，为我国乡村治理体系的不断完善和乡村治理能力的有效提升提供了丰富的理论资源，但上述研究过于强调多元化的乡村治理体系和多维度的治理机制等因素在乡村治理中的重要性，而对于如何有效保障和充分发挥乡镇政府和村级组织在乡村治理中的自主性并未给予相应的关注。

乡村治理是乡村地区的治理，乡政村治的乡村治理格局决定了乡镇政府和村级组织在乡村治理中应该发挥主导作用。虽然构建多元化的乡村治理体系不仅是治理理念的内在要求，也是减轻乡镇政府和村级组织治理压力、改进乡村治理绩效的重要举措。但是，多元化的乡村治理体系不是对乡镇政府和村级组织在乡村治理体系中的元治理地位的否定，而是要在充分发挥乡镇政府和村级组织在乡村治理中的主导地位的同时，充分吸纳有关的市场和社会力量参与到乡村治理体系中来，提升乡村治理的活力、降低乡村治理的成本和改善乡村治理的绩效。2006年农业税费改革完成之后，农业税的取消、乡镇统筹和村级提留的免除，乡村治理自我供给治理资源的格局被打破。与此同时，国家不断加大对乡村地区的资源投入力度，以大学生村官和第一书记为主的外部力量也不断嵌入到乡村治理体系之中，乡村治理获得了较为充足的资源保障和人力支撑，乡村治理能力提升具备了充分的条件，为乡村治理模式从维持型向发展型转变。但是，现实却与之相反。在发展型乡村治理模式运行的实践中，国家在给乡村治理输入治理资源的同时，乡村治理方案的设计和乡村治理项目的实施等方面的主导权也逐渐从乡镇政府和村级组织向上级政府及其有关部门转变，我国乡村治理出现了一定程度的“内卷化”问题[8]，在部分地区的部分乡村，国家输入乡村地区的资源和人力并未能起到有效提升乡村治理水平和改进治理绩效的目的。究其原因，乡镇政府和村级组织在乡村治理资源的使用、乡村治理体系的运行和乡村治理权限的获取等方面缺乏自主性是重要因素。发展型乡村治理模式的有效实施，不仅需要国家为乡村地区的发展投入更多的外部治理资源和治理力量，更需要提升作为乡村治理主体的乡镇政府和村级组织的治理能力。面对当前我国乡镇政府和村级组织在乡村治理中的自主性困境，改变现有的由上级政府和有关部门主导乡村治理资源和治理权限配置的格局，在强化对乡镇政府和村级组织在资金、权限使用等方面的约束和监督的同时，赋予乡镇政府和村级组织在资源使用和权限配置等方面拥有更多的自主性和话语权，是化解乡村治理自主性困境、改进乡村治理绩效的有效路径。

二、乡村治理自主性困境的生成：乡村治理从维持型到发展型的转型

乡村地区是我国的最基层，乡村治理的水平和绩效如何，与乡村地区的治理主体拥有的治理资源多寡存在很大的关联。2006年农业税费改革完成之前，乡镇和村级组织的运转主要依靠农民上交的农业税以及与农业税附带征收的统筹和提留款，乡村公共事业支出等也主要依靠农民自己筹资筹劳，国家对于乡村地区的资源投入非常少，乡村治理基本上维持着乡村社会自我封闭循环的格局。在国家资源输入很少的背景之下，乡镇政府和村级组织主要依靠着农民提供的治理资源来实现对乡村地区的治理，维持着乡村地区的治理秩序，乡村治理呈现出维持现状的格局，这种治理类型可称之为维持型治理。在维持型乡村治理格局之下，村民与乡镇政府和村级组织之间存在着密切的关联。一方面，农民上交的农业税、统筹和提留款等资金维持着乡村组织的正常运行以及乡村教育、医疗等基本公共服务的供给，农民筹集的劳动力满足了乡村地区的水利兴修、排水灌溉等公共事业建设的需要。另一方面，乡村干部的主要工作任务是收取农业税及其附加的统筹和提留款以及执行国家的计划生育政策，乡村干部几乎整天与农民打交道，乡镇政府的汲取型政权色彩浓厚[9]。从乡村地区汲取资源的过程中，乡镇政府真正地把根扎在了基层，农民与乡村干部彼此间非常熟悉，乡村地区的治理秩序也在农民与乡村干部的不断博弈中被形塑。这种内生的乡村治理秩序看似紧张，干群之间的矛盾凸显，但是这种内生的治理秩序带有极强的韧性，维持型的乡村治理格局一直延续到农村税费改革完成之前。在维持型乡村治理的格局之下，乡村组织和乡村干部是乡村治理秩序的塑造者和维系者，乡村干部在乡村治理中的角色认知和工作重心非常明确，就是由下而上的汲取资源和贯彻执行上级下达的以计划生育为主要内容的各项政策，乡镇政府和村级组织在乡村治理中拥有较大的权力运行空间。

2006年农业税费改革的完成，不仅大大减轻了农民的负担，也标志着乡村治理模式开始从维持型向发展型转变。在此之前，农民在承担着乡镇政权和村级组织运转经费供给，农业还承担着为工业化积累资金的任务，维持乡村地区的稳定成为乡村治理的基本价值取向。从2006年开始，国家开始停止了对乡村地区长达几十年的资源汲取活动，乡村向城市的单向度的资源流向开始发生逆转，大量的资金和资源源源不断地开始输入到乡村地区，国家对于乡村治理的目标定位也从单纯地维持乡村地区的稳定转变为缩小城乡差距、实现城乡融合发展。在具体的乡村治理实践中，国家坚持农业农村优先发展的政策导向，通过实施精准扶贫、乡村振兴等战略，给乡村地区带来了大量的治理资源和外部治理力量，确保乡村地区能与城市一起全面建成小康并实现现代化，这种导向的乡村治理可以称之为发展型治理。发展型乡村治理模式的确立，为乡村发展和乡村治理绩效的提升带来了难得的历史机遇，但也改变了乡村治理生态，乡村地区的发展对外部输入的治理资源和治理力量的依赖不断加深，供给这些资源和力量的上级政府和有关部门在乡村治理中的话语权日渐增强，乡村治理体系内部的结构开始发生深刻的变化，乡镇政府和村级组织在乡村治理体系中的地位日渐边缘化。

回顾我国乡村治理模式的演进历程，从封建社会的中央政府集权下的“简约治理”[10]到新中国成立后人民公社时期的“政社合一”体制下的全能治理再到改革开放以后逐步实施的“乡政村治”，乡镇作为正式或准正式的治理力量始终在乡村地区的治理中扮演着主导地位，乡镇拥有的较为充分的自主权起到有效衔接和不断磨合国家治理方案与乡村治理需求的作用，使得我国乡村地区的治理结构和治理秩序保持了长久的稳定。但是，伴随农村税费改革的完成，在维持型乡村治理模式向发展型乡村治理模式转变的过程中，乡镇政府和村级组织在乡村治理体系中的主导地位日渐削弱，负责乡村治理方案和项目设计以及治理资源和治理力量供给的上级政府及其派驻到乡村地区的工作人员，逐渐成为乡村治理体系的主导者，乡镇政府和村级组织在乡村治理中的自主空间被不断挤压，乡村治理的自主性困境也随之日渐凸显。乡村治理目标从维持型向发展型的转变，不仅需要国家从外部不断增加对乡村地区的制度供给、资源输入和力量嵌入的力度，更需要赋予乡镇政府和村级组织在乡村治理中更多的自主空间。而乡镇政府和村级组织在乡村治理中的自主性困境的存在，使得乡镇政府和村级组织在国家输入的资源上缺乏自主配置的权力，乡村干部在乡村治理体系中被边缘化，乡村干部在乡村治理事务上的话语权不断削弱，在很大程度上影响到既定乡村发展目标的实现和乡村治理能力的提升，乡村治理正面临着一定的危机，而且这种危机“不仅是治理技术与治理体制的危机，更是乡村生态、文明与文化的危机，呈现出‘复合性危机’趋势”[11]。

三、乡村治理自主性困境的表现

治理是治理主体依靠一定的治理资源，利用一定的治理手段来实现治理目标的行为和过程。具体到乡村治理，就是以乡镇政府和村级组织以及村民等为主体，利用国家输入到乡村地区的治理资源和乡村地区内生的治理资源，运用一定的治理权限和治理手段来实现乡村治理目标的行为和过程。农业税费改革的启动，使得乡镇政府的汲取型政权特征逐渐消退，国家输入到乡村地区的治理资源越来越多，为乡村治理绩效的提升带来了难得的机遇和空间。但是，从近十年来我国乡村治理的实践来看，随着国家为乡村地区供给的治理资源和治理力量的日渐增多，国家对乡村地区治理的嵌入程度也随之加深，推动着乡村治理生态发生着深刻地变革，乡镇政府和村级组织在乡村治理资源的使用、乡村治理体系的运行和乡村治理权限的配置等方面缺乏必要的自主空间。乡镇政府和村级组织在乡村治理资源使用、乡村治理格局主导和乡村治理权限等方面面临的自主性危机，在一定程度上导致了乡村治理绩效并未随着治理资源投入的不断增加而出现持续改善的结果。而且，“越来越多学者发现，农村税费改革后，农民从义务本位走向权利本位，无理上访户、谋利型的钉子户、灰黑势力等农村边缘群体快速崛起，官民协商合作变得困难，在公共品供给和乡村社会稳定等方面，乡村治理遭遇‘内卷化’的困境，资源输入并没有发生实质性的效用”[12]。

(一)乡镇政府和村级组织在乡村治理资源使用上的自主性困境

农业税费改革是乡村治理资源来源渠道发生重要转变的分水岭，也是乡村治理生态发生深刻变化的重要分界线。在此之前，乡村治理需要的资源基本上来自乡村内部，乡镇政府、村级组织和村民等乡村治理主体在乡村治理资源的使用和支配上拥有很强的自主权。2006年农业税费改革完成之后，国家不再向农民收取农业税及其附加，乡镇政权和村级组织的运行经费、乡村公共事业的建设和维持所需资金等都主要依靠上级财政的拨付，国家输入到乡村地区的资源不断增加。从国家给乡村地区供给治理资源的渠道来看，上级政府除了通过一般性财政转移支付的形式给乡镇政府和村级组织下拨运行经费外，还主要通过以下三种形式给乡村地区输入治理资源。

1.项目制。农业税费改革之后，乡村地区的治理面临资金短缺的难题，国家加大了对乡村地区的资金投入力度，大量的资金采用项目的形式下达，项目制正逐渐成为国家治理乡村地区的一种重要形式[13]。项目制最初作为一种中央给地方、上级政府给地方政府输入资源的形式，是“在分税制的制度条件下，在收入越加集权的体制下，资金的分配出现了依靠‘条线’体制另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理”[14]。目前，国家下达给乡镇政府和村级组织的治理资源大多采用纵向的项目制形式，纵向的条条管理与考核机制制约了乡镇政府和村级组织在资源配置和使用上的自主性，乡镇政府和村级组织的日常工作中的很大一部分时间被用于组织申报上级政府及其有关部门下达的各类项目、忙于应付项目执行情况的监督考核以及准备项目检查验收的材料等事务上。例如，我国在2018年实施的扶贫项目约11万个，资金总额达8000多亿元(1)数据来源于《财政部关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》(2019年3月18日)。。

2.通过一卡通形式直接发放到农户的资金。近十几年来，国家利用项目制形式给乡村地区输入越来越多资金和资源，也在资金上加大了对农民生活和农业生产的扶持力度。国家在免除农业税的基础上，开始按照承包地的数量给农民拨付田亩综合补助、种粮补贴、农资补贴等款项。同时，国家给乡村地区的贫困户、低保户、五保户、生活困难的残疾人等特殊群体提供生活补助。此外，国家还给家庭住房困难的农户提供危房改造的补贴资金。这些资金的拨付，通常不经过乡镇政府和村委会干部的手，主要通过给农户办理一卡通的形式来实现直接发放。

3.外部嵌入力量带来的资源。项目制和通过一卡通直接给农户发放补助资金是目前国家给乡村地区输入资源的两种主要形式，占据了乡村治理资金和资源来源的绝大部分比重。国家给乡村地区选派的第一书记和扶贫工作队等外部治理力量，他们在来到乡村地区的时候通常也会带来一定数量的资金或资源，这也构成了国家给乡村地区输入治理资源的一种形式。第一书记和扶贫工作队的成员，通常是党政机关、企事业单位、科研院所和高等院校的领导干部或一般工作人员，他们进驻乡村之后，原来的工作单位会以资金、项目、捐款、技术扶持等形式给第一书记和扶贫工作队所在的村以帮助，给这些乡村带来了较为可观的资金和资源。但是这些资金和资源在供给上往往存在不稳定性和不可持续性，很多资金的数量是固定的，拨付的时间也是有限制的，外部治理力量的离开通常就标志着这类资金和资源供给的中断。

从上述国家给乡村地区输入的资源来看，形式较为丰富，但是项目制资金的使用范围和途径受到上级部门的严格管控，农户的一卡通资金是乡村组织不能动也不允许动的，外部嵌入力量带来的资源具有享受对象的特定性和不可持久性，这就使得乡镇政府和村级组织实际上可以调动和使用的资金和资源非常有限。乡村治理涉及的事情不仅非常具体，牵涉的问题和因素较多，而且不同地区的乡村实际情况差异较大，需要乡镇政府和村级组织根据具体情况来灵活处理。国家对输入到乡村地区的资金和资源的使用进行严格监管是非常必要的，但是如果乡镇政府和村级组织完全没有治理资源和资金调配和使用的自主性，乡村治理的活力便难以得到保障，资金和资源的使用效率也不会得到有效提高。从现有的乡村治理实践可知，“由于乡镇政府自身支配资源的能力有限，而且权威逐步弱化，贯彻落实这些升级达标更加困难，只能在实践中进行‘变通’和‘选择性执行’”[15]，影响到乡村治理水平和质量的提升。

(二)乡镇政府和村级组织在乡村治理体系中的自主性困境

农业税费改革的启动和完成，改变了乡村治理资源的来源渠道，推动着乡村治理体系发生着深刻的变化。在此之前，乡镇政府、村级组织和村民等构成了乡村治理体系的主体，乡镇政府代表了国家治理的方向，村民有着自己的乡村治理愿景，村级党组织和村委员干部在乡镇政权与村民之间起到上传下达作用的同时，也有着自己的利益意图，乡村治理在这三方的博弈中呈现出独特的治理格局。不过这一内生的乡村治理格局，随着国家嵌入到乡村地区的外部治理力量的日渐增多而发生着改变。农业税费改革完成后，国家投入到乡村地区的治理资源日渐增多，如何在利好用这些资源的同时实现有效防控乡村两级干部利用权力谋取私利现象的发生，加大外部力量嵌入乡村治理体系的力度成为国家的政策首选。近年来，国家给乡村地区嵌入的外部力量主要有以下四种类型。

1.大学生村官。鼓励大学生到基层就业是党中央和国务院一直以来倡导的就业取向，全国很多地区自20世纪90年初便开始探索选聘大学毕业生到乡镇和村任职的工作。例如，江苏省自1995年开始实施的“雏鹰工程”。但是全国范围内大规模地选派大学生到乡镇和村级组织任职的工作即大学生村官计划，是从2008年开始的。2008年3月，中共中央组织部联合教育部、财政部、人力资源社会保障部联合下发了《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》，正式确立了大学生村官制度。大学生村官到村任职后，主要承担加强基层党组织建设、宣传落实上级政策、参与村务管理、促进乡村经济发展、服务联系农民群众等职责。

2.下派干部担任村党组织第一书记。村级党组织是乡村治理中的重要力量，是村级组织建设的核心。村级党组织的凝聚力和战斗力如何，直接关系到乡村地区的发展和稳定大局。改革开放以来，伴随工业化和城镇化进程的不断加速，乡村地区的人口开始大规模地向城镇地区迁移，村庄精英流失严重，很多村级党组织因缺乏合适的领头人而处于软弱涣散的状态，凝聚力和战斗力薄弱。为此，国家开始注重从各级党政机关、国有企事业单位、科研院所和高等院校等选派一些年富力强、工作踏实、能吃苦的干部到党组织建设薄弱的村，特别是贫困村担任第一书记。第一书记不占村两委的职数，主要任务是推动村级基层组织建设、实施精准扶贫、提升乡村治理水平和治理绩效等。

3.扶贫工作队。2013年底中央提出实施精准扶贫战略以后，组建扶贫工作队来帮助贫困村脱贫成为一项重要的政策设计。扶贫工作队一般由扶贫工作队队长和2～3名成员组成，人员大体来自于省、市、县级政府机关的干部，也有来自高校、科研院所、国有企事业单位的管理和专业技术人员，其中扶贫工作队队长一般是具有一定行政级别的领导干部。他们进驻乡村之后，主要的任务就是利用原单位提供的资金、资源和信息来推动贫困村的产业发展，帮助贫困村实现产业脱贫的目标。

4.三支一扶。乡村地区相比于城市来说，与农业相关的专业技术人才比较缺乏，教师队伍的水平也层次不齐，基本医疗设施和卫生水平较低，文化设施和文化活动基本处于空白状态。三支一扶就是国家为了提升乡村地区的教育、医疗和农业发展水平而实施的工作计划。具体来说，三支一扶是指国家每年大学毕业生中选拔部分学生到乡村从事支农、支教、支医和扶贫工作。2006年，国务院下发了《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》，三支一扶工作由此正式启动。根据中央组织部、人力资源和社会保障部等九部门于2019年3月联合印发的《关于做好2019年高校毕业生“三支一扶”计划实施工作的通知》显示，我国2019年共计划选拔2.7万名大学生到基层从事支农(水利)、支教、支医和扶贫等工作。

近年来，“乡村社会日益原子化造成社区中原本通过血缘、人情、舆论等边缘化的机制失去了强制力。而随着基层组织配置资源的能力弱化，利益分配的连带制衡机制也已经弱化乃至丧失”[16]。以大学生村官、第一书记、扶贫工作队和三支一扶工作人员等为主体的外部治理力量嵌入进乡村治理体系后，在丰富和扩大乡村治理体系、带来乡村治理技术和能力有效提升，但也形成了由外部治理力量主导乡村治理的格局。外部治理力量的嵌入，推动“形成固化的村庄权力结构、利益分配结构及合法性排斥结构”[17]，使得乡镇政府和村级组织在乡村治理中的主体作用被淡化，乡镇政府和村级组织从原本承担乡村治理事务的主体渐渐演变成上级治理项目的被动执行者，乡村治理中很多重大事项的决策权掌握在外部力量手中，乡镇政府和村级组织面临自主性的困境。而且，由于以大学生村官、第一书记、扶贫工作队和三支一扶工作人员等为主体的外部治理力量都存在一定的任期限制，有的下派干部在其负责的项目实施结束离开后将不会再有新的干部被派过来。如果完全由嵌入乡村治理体系中的外部力量来主导乡村治理格局，我国的乡村治理不仅要面临内生治理力量因难以得到有效锻炼而导致治理能力弱化的问题，也面临着外部治理力量退出后乡村治理可能遭遇治理失序的风险。例如，我国西部某深度贫困县在2018年一年内先后有17人离职，扶贫干部的离职导致部分地区的扶贫工作难以有效开展[18]。

(三)乡镇政府和村级组织在治理权限上的自主性困境

乡村治理是乡村治理主体利用乡村治理资源来完成特定治理任务和实现特定治理目标的过程，乡村治理主体是乡村治理秩序的主导者和维系者。由于我国地域辽阔，不同区域的乡村之间、同一区域内部的乡村之间在发展的水平、发展的路径和发展的方向等方面差异较大，乡村治理需要工作在第一线的乡村治理主体根据当地的乡村实际来具体展开。因此，上级政府和有关部门在强化对乡村治理主体的行为约束和监管的同时，赋予乡村治理主体必要的自主权力是调动乡村治理主体积极性、提升乡村治理措施针对性和提高乡村治理资源使用效率的必要前提，也是培养和锻炼乡村治理主体治理能力、提升乡村治理水平的重要手段。但是，在现有的乡村治理实践中，不管是内生的乡村治理主体，还是外部嵌入到乡村治理体系中的治理主体，都不同程度地存在着在乡村治理权限上的自主性困境。目前，乡村治理主体主要的时间和精力都花费在申报各类项目、填报各类表格、整理各类材料、迎接上级检查考核等方面，乡镇政府的基本职能履行和村级组织的自治功能难以得到保障。

1.申报各类项目。农业税费改革实施后，国家投入到乡村地区的资源逐年增加，乡村治理在很大程度上摆脱了长期以来面临的资金和资源短缺的困境。由于国家输入到乡村地区的资源主要采用的是项目制形式，乡镇政府和村级组织如果不去主动申报上级政府的各种类型的项目，乡镇政府和村级组织将面临资金和资源缺乏的困境。因此，在不改变项目制作为国家给乡村地区提供资金和资源的主要形式的前提下，乡镇政府和村级组织工作的重要任务之一就是申报各类项目。外部嵌入到乡村治理体系中的各种力量，很多人到乡村工作的基本职责就是实施特定的项目，有的甚至是直接带着项目来的，实施好现有的项目并申请更多的项目成为下派干部的主要工作。

2.填报各类表格。乡政村治是乡村治理应该要遵循的基本格局。但是在乡村治理的实际中，由于乡镇政府的机构设置和人员编制远远不能完成其职能配置所对应的工作任务，乡镇政府将管理层级向下延伸，使得村级组织逐渐演变为乡镇政府的分支。乡镇政府和日渐行政化的村级组织日常工作中的一项重要任务，就是填报上级政府和有关部门要求报送的各类表格。这些报表是部门管理为主导，不同层级不同部门之间的报表要求汇总的项目、单位和统计时间存在一定的差异，报表系统也基本上是每个部门一套独立的报表系统，有很多的数据报送规定的时间非常紧，乡镇政府和村级组织工作人员大量的时间花费在各类报表的填报和打印上。

3.整理材料迎接上级检查考核。乡镇政府和村级组织在乡村治理工作中，不仅要积极地申报各类项目，而且在项目进村后实施的每个阶段，都需要认真地记录项目实施的细节，整理好相关的材料，以便迎接上级政府和相关部门组织的日常检查和随机抽查，有的项目还需要接受上级政府委托的第三方进行的评估检查。在项目实施结束后，乡镇政府和村级组织还需要准备完整的项目实施材料来接受上级政府和有关部门组织的结项验收。半月谈记者在基层调研时发现，为了迎接上级政府和有关部门的检查，行政村的一项卫生清扫工作通常需要准备好9份档案材料，分别是乡镇党委政府关于环境整治的文件、村两委的具体实施方案、村民代表会议记录、思想动员会议记录、贫困户环境卫生名单、实施分工细则、相关活动照片、片区考评表和贫困户入户考评表。

申报各类项目、填报各类表格和整理材料迎接上级检查考核等工作在乡村治理中确实非常重要，在我们尚未找寻到更加有效的乡村治理机制的情况下，项目制也不失为一种必要且有效的国家对于乡村地区进行治理的手段。但是，由于乡镇政府、村级组织和外部嵌入的治理力量人手有限，项目申报、表格填写和材料整理等与上级政府和部门打交道的工作通常占据了他们大量的工作时间，使得乡村干部、下派干部和大学生村官等无暇与村民交流，不能真实地了解到村民的治理需求和偏好，乡村治理的很多项目和资源投入并没有做到精准施策，村民对于乡镇政府、村级组织和下派干部工作的认同感和满意度往往较低。例如，“北方某地农村改厕的过程中，有决策部门的干部主张当地全部推行双瓮式厕所，结果导致冬季管道上冻影响使用。还有干部坐在办公室里绘制农村灌溉沟渠走向图，结果正好与耕地走向交叉，致使相邻地块灌溉用水还得借道而行”[19]。

四、乡村治理自主性危机的化解

乡村治理是国家治理的基石，没有乡村治理体系和治理能力的现代化，也就不可能实现国家治理体系和治理能力的现代化。近年来，国家给乡村地区的资源输入力度不断增加，为乡村治理绩效的改善提供了坚实的保障。但是，由于国家在给乡村地区投入越来越多治理资源的同时，在乡村治理方案的供给、治理项目的设计和治理力量的配置等方面的嵌入力度也在不断加深，乡镇政府和村级组织在乡村治理体系中的话语权不断减弱，乡村地区内生的治理结构也伴随国家对乡村治理嵌入程度的加深而逐步解构。为了有效降低乡村治理对于国家输入的资源的高度依赖和防止外部乡村治理力量的撤离给乡村治理秩序带来的冲击，在通过村级组织权力清单制度等措施强化对村级组织运行监管的同时，需要赋予乡镇政府和村级组织在资源配置和事务管理上更多更大的自主性，以有效推动乡村治理内生动能的发挥，实现乡村治理水平和治理能力的有效提升。

1.降低项目制实施比例，赋予乡镇政府和村级组织对治理资源拥有一定程度的自主配置权。农业税费及其附加免征后，项目制成为国家给乡村地区供给治理资源的主要渠道。利用项目制来给乡村地区配给治理资源，虽然可以在项目资金使用的规范和安全等方面对乡镇政府和村级组织起到较好的监督与约束作用，但也制约了乡镇政府和村级组织对乡村治理资源使用的自主性，进而影响到治理资源的使用效果和效率。国家给乡村地区不断输入治理资源的过程，就是国家逐步将乡村治理整合进国家治理体系的过程，而“国家整合的进路不是线性的外溢过程，也不是某一要素作用的单项回应过程，而是国家整合行为的输入和社会反馈的回应之间互嵌的双旋耦合结构”[20]。

在现有的乡村治理项目中，项目的决策者主要是各级政府及其职能部门的领导干部，这些决策者未必真正了解不同区域的乡村地区的实际状况和农民的真实偏好，“一刀切”的项目制实施方式在乡村治理实践中未必能起到很好的治理效果，实现推动乡村地区发展的目标。对此，中央和省级政府在从法律和制度等方面强化对乡村干部、下派干部、大学生村官、扶贫工作队等人员的行为监管和约束的同时，逐步减少项目制实施的比例，赋予乡镇政府和村级组织对治理资源拥有一定程度的自主配置权，允许他们在一定的范围内对上级拨付的资金进行综合利用，资金使用情况要以书面的形式向上级政府及其相关部门备案，以便上级政府及其相关部门进行有效的动态监管，最大限度地提高国家输入乡村地区的资金和资源的使用效率，实现农业和农村优先发展的目标，推动维持型乡村治理向发展型乡村治理的转变。

2.构建以乡镇政府、村级组织和村民代表为主、外部嵌入治理力量为辅的乡村治理体系。近年来，伴随国家对乡村地区嵌入的外部治理力量的不断增多，乡村治理体系渐趋完善，为乡村治理能力的不断提升和治理绩效的持续改进提供了坚实的保障。但是，在外部力量嵌入乡村治理体系的同时，乡村治理体系也逐渐呈现出由外部治理力量来主导的格局，乡村地区的内生治理力量和内生治理机制有被边缘化的趋势，而“这些乡村内生的治理机制具有成本简约、收效良好的特性，从一定程度上具有不可替代性”[15]。

乡村治理是一项较为复杂的系统性工程，需要乡村地区的内生治理力量和外部嵌入力量的有机结合。不过外部嵌入力量虽然在资金、技术和专业等方面具有一定的优势，但是由于他们对乡村地区的实际情况缺乏了解，在工作上也存在任期的限制，很多人在派出单位还承担着不少工作，难以全身心地将精力投入到乡村治理中来，完全依赖外部治理力量来完成乡村治理任务难度较大。而乡镇政府、村组干部和村民代表等乡村内生治理力量拥有治理需求感知和信息获取上的便利和优势，他们本身就是农民，或者与农民交往密切，熟悉乡村治理的难点、重点和痛点，乡村治理必须要依靠并充分发挥好以乡镇政府、村级组织和村民代表为主体的内生治理力量的主动性和积极性，构建以乡镇政府、村级组织和村民代表为主、外部嵌入治理力量为辅的乡村治理体系，在乡村治理实践中不断提升他们的治理能力和治理水平，实现乡村治理绩效持续改进的目标。

3.减少上级考核的类型和数量，赋予乡镇政府和村级组织必要的自主行为空间。近年来，国家给予乡村地区输入的资金和资源越来越多，乡镇政府和村组干部利用权力进行微腐败的可能性也随之不断增加。为了有效防范乡镇政府和村组干部在利用国家资金等方面出现腐败等问题，也为了更好地确保国家项目资金使用的规范和有效，中央和各级地方政府在给乡村地区增加资金拨付力度的同时，也加大了对项目资金使用和项目进展情况的检查和考核力度，乡镇政府和村组干部大量的工作时间花费在准备考核材料和迎接上级各种类型的检查考核上，无暇及时地关注并有效地回应乡村居民的治理需求。对此，国家一方面要对各中类型的检查和考核任务进行归类合并，尽可能地减少考核的类型和数量，特别是那些重复的检查考核任务，切实给乡镇和村组干部减负。另一方面，要赋予乡镇政府和村级组织必要的自主行为空间，让乡镇政府和村组干部能够腾出手来利用好国家下达的资金和资源，去解决乡村治理中的百姓反映强烈、关系百姓切身利益的问题，切实提高村民的获得感和幸福感，提升他们对乡村治理工作的认同感和满意度，推进乡村治理绩效的改善。

4.激活乡村治理内生秩序，减少乡村治理对外部资源输入的深度依赖。改革开放以来，伴随我国工业化和城镇化进程的不断加速，大量的乡村人口开始进入城市，乡村地区居民的物质生活水平不断提升，但是乡村治理也因村庄人口的流失、农村产业的空心化和乡村文化建设的滞后等原因积累了很多的治理难题。乡村治理难题的破解，需要国家不断增加对乡村地区的资金和资源投入的力度。但是，由于国家能够给予的资金和资源毕竟是有限的，完全依赖于外部的资源输入难以满足乡村地区不断增加的治理需求，而且也会增加乡村治理对外部治理资源的依赖，最终会危及到乡村治理秩序的维系。对此，我们在充分利用国家提供的治理资源的同时，也需要充分挖掘乡村地区内生的治理资源，推动乡村硬治理与软治理的有机结合，使“软法和软权力成为乡村软治理的法理基础”[21]，发挥好软治理手段在乡村治理中的效用，增强乡村治理秩序的韧性，不断提升乡村治理的水平和质量。