“全椒样本”:党领民治、两级联动、复合自治体系研究

王中华

(安徽大学 社会与政治学院,安徽 合肥 230601)

习近平总书记在十九大报告中指出要坚持和完善“基层群众自治制度”,“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”[1]。2014—2018年的中央一号文件连续提出要“深化村民自治实践”，“继续开展和完善以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作”[2]。2017年5月，全椒县大季村被民政部确立为安徽省唯一的以村民小组或自然村为基本单元的全国村民自治试点村(全国仅有18个省市区24个试点村入选)[3]。自从村民自治试点工作开展以来，大季村经过反复摸索，建立了在行政村和自然村片区两个层面以“党领民治、两级联动、复合自治”为主要特征、以促进治理有效实现为主要目标的“全椒样本”，并且成功入选2018年安徽省“基层社会治理创新十大成果”[4]，从而建构起了村民自治的基本单元和组织载体与农村实际情况相符合、与村民意愿相一致的规范有序、充满活力的乡村治理机制，走出了一条既可推广又可复制的特色创新之路。

一、研究背景与文献综述

(一)研究背景

近年来随着我国农村经济社会结构的巨变，青壮年劳动力外流人数的增多，村庄整治和“合村并组”力度的加大，空心村空巢村问题的凸显，以“大行政村”为主要治理单元、以村民委员会为主要载体的村民自治模式，导致农村治理半径过大、公共服务供给不足、村民参与公共事务困难、村民利益表达不畅、基层矛盾化解乏力等问题越来越突出。尤其是近年来农村党员年龄老化、基层党组织软弱涣散、村民委员会行政化倾向加剧和自治功能弱化，村民小组、自然村自治功能缺失，村组两级无法有效联动形成最大自治合力，以致于村民自治无法有效实现，这已经引起了党和政府的普遍关注。1982—2018年20份中央一号文件都是涉农文件[5]， 特别是2014—2018年五年的中央一号文件持续重点关注“村党组织领导下的村民自治有效实现形式”和以“村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点”问题。全国人大常委会分别在1987年、1998年、2010年和2018年对《村民委员会组织法》进行了四次修订，可以说党和政府在中央政策和立法层面不断推动了学术界对村组两级自治体系的研究，同时也有力地回应了广大农民群众对村民自治权利的诉求，有效指导了当前村民自治实践活动的开展。

全椒县大季村是由2008年两个行政村合并而成，现有面积15.2平方公里，共辖33个村民小组，人口4227人，现有耕地1200公顷已几乎全部流转，青壮年劳动力外出务工人数达1000余人。以前全椒县大季村在农村基本治理方面也面临了类似问题，例如行政村管辖范围过大，下辖人口过多，村干部人少事多，党员活动开展难，村民协商议事难，村容村貌改善难，公共基础设施建设维护难，村民集中居住小区管理难，村民矛盾调解难等。为此，全椒县积极探索农村治理体制创新，2013年在全县农村社区示范点开展村民理事会试点，为做实和推广村民小组或自然村自治，促进行政村自治积累了良好的经验。2017年全椒县选择大季村作为典型村，在各方支持下成功申报了全国村民自治试点单位，为此专门制定了《全椒县大季村开展以村民小组或村民集中居住点为基本单元的村民自治试点工作实施方案》，并且邀请本课题成员组成专家团队，多次进入现场指导开展村民自治试点活动，这也为本研究提供了便利条件。

(二)文献综述

关于村民自治有效实现形式和村组两级自治体系等问题，我国的学者也在不断进行探索、总结和完善，特别是2014年中央一号文件突出该问题之后，学术界的相关研究成果明显增多，据不完全统计，迄今为止在中国知网上相关研究论文已达百余篇。著名的村民自治问题研究专家徐勇用“三波段”概括30多年来广大农民群众的村民自治历程：第一波段源于上个世纪80年代广西宜州开创的以自然村为基础的自生自发的村民自治阶段；第二波段源于1998年新修订的《村民委员会组织法》确定的以建制村(行政村)为基础规范规制的阶段；第三波段源于2010年以后广东、广西、湖北、安徽等地探索的以村民小组、自然村自治的内生外动阶段[6]，由此看出这三波段的行政村和自然村、村民小组两级关系也在不断进行调整，虽然依托载体和自治重心有所不同，但是其目的都是为了探索村民自治如何才能更加有效。邓宏壮认为以村民小组为基本自治单元建立的村民理事会，是村民自治有效实现形式的组织基础[7]。朱敏杰、胡平江以湖北秭归县为例，认为在保留行政村一级村民自治的同时，将村民自治单位下移到自然村落，建立村民委员会与村落理事会“两级自治”体系，这是对我国农村基层治理体系一次重要的重塑，能够较好地解决村民自治落地难题[8]。汤玉权、徐勇认为村民自治不要仅仅围绕着村民委员会进行，而应该有更多的自治类型，“村治+组治”、“社区自治+村民自治”和老年协会、理事会、议事会、监事会等其他村民自治组织的作用同样值得肯定[9]。唐鸣、陈荣卓认为以村民小组为基本单元的村民自治并非村民自治的有效实现形式，在现有的村组架构下，既要做好村级自治，又要做好组级自治，而不应把村组两级自治相互对立起来[10]。张嘉明认为农村社区协商委员会与村民理事会这两个组织的增设与运行，使得行政村和自然村两级能够形成横向与纵向联动，从而构成了复合自治模式，有效推动了村民自治[11]。王思琴、陈义平认为以基层党组织领导、行政村与自然村片区两级联动自治为基本内容的“复合自治”新理念新实践，是解决当前村民自治组织效力发挥不足、功能效度运行不畅的有效方法[12]。

总之，以上学者从村民自治基本单元、村民自治重心调整、村组两级自治关系、复合自治模式等不同角度探索了村民自治有效实现形式问题，对深入推进村民自治问题的研究具有重要的借鉴意义。然而，学术界对村组两级“党组织+自治组织”之间横向联动、纵向互动的错综复杂关系并未完全厘清，对“党领民治、两级联动、复合自治”新型村民自治体系下双层多维互动机制的研究仍然不够深入。

二、村党总支领导的“一会三委”：行政村层面村民自治有效实现的根本保障

2018年的中央一号文件提出要“坚持自治为基，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，“依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”[2]。大季村在行政村层面的村民自治体系是由村党总支领导的村民(代表)会议、村民委员会、村务监督委员会和村社区协商委员会等自治组织构成，形成了“领导、决策、执行、监督、协商”比较完备的“党组织+一会三委”组织体系。大季村在推进村民自治试点过程中，村党总支领导的“一会三委”组织体系的构建、制度设计的完善和组织功能的协调运转，确保了党对村民自治事务的坚强领导，促进了党内民主与人民民主的良性互动，保障了农村基层群众自治权利的顺利实现。

(一)行政村党总支：行政村层面村民自治的有效领导

在行政村层面，基层党组织是农村各项工作的领导核心，有效统领全村村民自治事务，从组织构成、制度设计和功能运转等诸多方面支持和保障村民委员会等自治组织的工作，保障人民当家作主的权利落到实处。大季村党总支由5人组成，下设11个党支部、共有176名党员。2014年村“两委”换届以后，大季村党总支面貌焕然一新，2014—2015连续两年荣获县级“先进基层党组织”。2016年，村党总支书记荣获省级“优秀村党组织书记”。大季村基层党组织健全，领导班子坚强有力，领导核心威信高，党员比例较高，党员结构较为合理，群众基础较好。大季村党总支通过“党领民治”推动农村基层治理体制机制创新，正确处理党的领导与支持农村各类组织依法自治之间的关系，党建与经济社会发展、管理与服务之间的关系，不断引领集体经济发展壮大，使全村集体经济年收入由过去的负债亏空状态变成现在的年均40万元左右，为开展农村基层治理、兴办公益事业、增强公共服务能力、维护广大村民权益奠定了坚实的经济基础。

(二)村民(代表)会议：行政村层面村民自治事务的有效决策

村民(代表)会议作为村级权力中心，对涉及全体村民利益的重大问题具有最终决策权。大季村经选举产生68名村民代表，村民代表性别、年龄、文化结构合理，与群众联系密切，威信较高，能够较好地体现和反映村民的意志，行使村民依法赋予村级民主决策和民主监督的权力。大季村因地制宜制定了村民代表推选办法、会议制度、议事办法、自治章程等制度规定，对村民(代表)会议的性质、人员组成、会议形式、选举条件、召集程序、职责权力等进行规范，对村民会议、村民代表会议、村民委员会之间的关系予以明确，完善了村民(代表)会议制度建设。大季村大规模土地流转、拆迁安置、集体资产处置等全村重大事务都是通过召开村民代表会议讨论决定，保障了村民(代表)会议决策功能的正常发挥和村民当家作主权利的贯彻落实。

(三)村民委员会：行政村层面村民自治有效实现的组织依托

在行政村层面，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，在民主选举、民主决策、民主管理、民主协商、民主监督等方面发挥了重要作用，是村民自治有效实现的组织依托。大季村注重配备政治过硬、能力突出、结构优化的村委会班子，为村民自治的有效实现提供了坚强的组织保障。大季村注重村民委员会的制度化、规范化、程序化、法治化建设，全面对照《全椒县村级小微权力规范管理清单》，在三资管理、工程项目管理、物资采购、公共服务、组织人事、村务公开、财务公开等方面依法推进村民自治事务。大季村村民委员会在党总支的领导下，严格执行村民(代表)会议的决策，自觉接受村务监督委员会的监督，对村民自治事务展开广泛多层制度化协商，宣传党的政策主张，积极办理公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，维护群众权益。近年来大季村村民委员会在多个村民小组拆迁安置、荣鸿农业发展有限公司项目矛盾处理、老街改造提升、秸秆禁烧、精准扶贫、计划生育、综治维稳信访等工作方面成就突出。

(四)村务监督委员会：行政村层面村民自治的有效监督

在行政村层面，村民主要通过村务监督委员会等组织形式对村民委员会的工作和村内各项公共事务实施监督。村务监督委员会一般由熟悉村务的老党员、老干部、村民代表以及其他热心人士组成。大季村经过村民代表会议推选产生村务监督委员会，由3人组成，1名主任和2名委员都是由老党员和老教师担任，具有较高的思想道德水准和文化水平，具有较强的政策把握能力和依法办事能力，具有热心公益事业的强烈意愿和良好的社会声望。大季村村务监督委员会在村党总支的组织领导下，充分尊重村民(代表)会议的决策权，忠实履行村民赋予的监督职责，对村庄规划、环境整治、征地拆迁、修桥建路、水利兴修、低保发放、救灾救济等重大的涉农事务特别是重要的财务开支项目进行有效监督，能够有效防止村官腐败和集体资产的流失，促进了村级公共事务的公开公平公正。

(五)社区协商委员会：行政村层面村民自治有效实现的延伸拓展

2016年，全椒县被列入安徽省首批城乡社区协商试点县，大季村借鉴蚌埠市蚌山区城乡社区协商“7+X”[13]模式，积极组建并完善社区协商委员会，通过召开村民代表会议研究决定，由村“两委”委托社区协商委员会作为城乡社区协商的常设议事载体。大季村坚持以“党建引领、多元协商”为核心，以“民事民议、民事民决”为目标，坚持建立健全科学规范、务实管用的工作机制，坚持大事小事集体协商研究解决的基本原则，着力解决群众关心的热点难点问题，切身维护群众的自身利益。大季村通过推行农村社区协商工作，拓展了基层群众自治载体，丰富了村民协商议事形式，推动了村民自治重心下沉，创新了社区治理方式。社区协商委员会这一新型协商平台是对原有村民自治组织体系的延伸拓展，能够对不同利益主体间进行有效的沟通协调，从而推动了农村基层协商民主的发展。社区协商委员会这一协商自治模式开创了协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、制度健全、成效显著的农村社区协商新局面，完善了行政村层面规范有序、参与广泛、充满活力的基层群众自治机制。

三、片区党支部领导的“两会一组”：自然村片区层面村民自治有效实现的基本保障

在自然村片区层面(为了论述简便，本研究对村民小组、自然村、村民集中居住点三种不同类型的居住形态统称为自然村片区)党支部的领导下，大季村建立了片区村民(户代表)会议、片区村民理事会、片区村务公开监督小组等“党组织+两会一组”组织体系，厘清了领导权、决策权、协商治理权和监督权之间的关系。这一层面新组织体系的创设，极大地增强了基层党组织的领导力，更好地满足了村民参与农村公共事务的需求，显著提升了农村基层治理的能力。

(一)片区党支部：自然村片区层面村民自治的有效领导

大季村实现了片区基层党组织的有效全覆盖。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“推进党的基层组织设置和活动方式创新，加强基层党组织带头人队伍建设，扩大基层党组织覆盖面[1]。”大季村在推进村民自治试点过程中，创新了基层党组织设置方式，实现了村民的需要在哪里，基层自治组织就设置在哪里，党的基层组织就延伸到哪里。大季村将全村33个村民小组划分为11个片区村民理事会，对片区内党组织进行调整优化，实现每个片区村民理事会一一对应设置党支部，从而在微自治领域形成了“一组一会”组织体系，将基础党组织有效嵌入到基层群众的日常生产生活中，拉近了基层党组织与人民群众的距离，提高了基层党组织服务群众的能力，增强了基层党组织的吸引力战斗力，同时也调动了村民参与农村公共事务的积极性。大季村始终坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，通过“党领民治”方式注重发挥片区党支部对村民理事会政治引领作用，把握村民自治大方向不出现偏差，村民理事会积极向自然村片区村民宣传党的路线方针与村民自治的政策，使党的路线方针与村民自治政策深入人心。

(二)片区村民(户代表)会议：自然村片区层面村民自治事务的有效决策

村民小组(户代表)会议作为自然村片区层面的最高权力机构，有权决定辖区内属于村民自治范围内的所有重大事务。大季村由于青壮年劳动力外出务工人数较多，“三留守”人员较多，更多采取的是召开户代表会议形式讨论决定片区重要事务。宪法和法律规定农村土地的所有权属于村民集体所有，据有关统计数据实际显示全国10%的土地所有权是乡镇和村一级作为权利主体，90%的土地所有权是村民小组作为权利主体[14]。土地作为农村最重要的资产，绝大部分属于村民小组所有，这种“产权结构决定治理结构、产权范围决定自治范围”，“村民因为共同拥有集体的土地产权而结成紧密利益共同体”，“另外也有少数村庄，其产业发展规模超越了村庄范围，多个村庄都因产业相互关联……，其自治单元可以超越村庄范围，以联村的方式进行自治”[6]。由此看来，片区村民自治事务有效决策的产权基础主要在于村民小组。大季村因地制宜，以村民小组、两至三个村民小组和村民集中居住点为基本自治单元，召开村民小组会议、联组会议或户代表会议，正是基于距离相近、文化认同、交往密切、产权相同、利益相关原则，易于形成利益共同体和采取集体行动，便于随时召开会议对辖区范围内的村民自治事务进行直接讨论、投票决策和广泛协商，是直接民主、选举民主和协商民主交相灵活运用的生动体现。

(三)片区村民理事会：自然村片区层面村民自治实现形式的有效创设

片区村民理事会实现了治理单元和组织形态的创新。全椒县大季村根据实际情况将全村33个村民小组划分为11个村民理事会(“9+1+1”自治片区)，村民理事会的组织类型多样：既有一个村民小组对应一个理事会，也有跨两三个村民小组(仍然分散居住)对应一个理事会；既有分散居住的村民小组形成的理事会，也有征地拆迁后集中居住形成的十几个村民小组组成的理事会[15]。大季村“9+1+1”村民理事会设置的模式，表明这三种不同类型的村民理事会可以有效契合在同一个行政村之中，这在全国18个省市区24个全国村民自治试点村中尚属首创，这是对村民自治有效实现形式和组织载体的全新突破，实现了自治重心的下沉和行政与自治的相对分离以及自治内动力的激发，很好地适应了当前农村村民自治有效实现基本单元和组织载体多样化的需要。村民理事会将本片区原有各村民小组、自然村的人员(以老党员、老干部、老教师、老军人、老模范等“五老”人员为主)进行重组和分工，作为常设机构合理吸纳了当地的多种利益主体，发挥了地缘人缘亲缘优势，拓宽了村民自治的渠道和空间，让村民自治形式真实地覆盖到所有村民小组或自然村，改变了原有自治体系的散布性格局，使之向聚合性方向靠拢，充分调动了村民参与农村基层治理的热情，克服了农村公益事业“政策落实难、基层组织难、筹资筹劳难、矛盾调解难”等困难，解决了“政府管不到、村干管不了、社会无人管”[16]的老大难问题，实现了农村“有人管事、有章理事、有钱办事”的目标，有效增强了村民自我教育、自我管理、自我服务能力。

(四)片区村务公开监督小组：自然村片区层面村民自治的有效监督

片区村务公开监督小组的建立，在农村自治组织最低层级构建了完善的自然村片区村务监督体系，对自然村片区层面村民自治事务进行全面监督，有助于促进村民理事会自身正确履行职责，保障片区村民自治权利真正得到落实。片区村务公开监督小组是通过户代表直接选举产生，一般是由老党员、老教师、村民代表等组成，具有广泛的民意基础，群众威信较高，政治素质较高，具有一定的文化程度，具备较强的履职意识和能力，对村情民情较为熟悉，又是本地人，便于对村民理事会决策决议执行情况就近进行监督。片区村务公开监督小组积极支持和配合村民理事会正确履行职责，协助做好村务公开、财务公开等有关工作，及时向基层党组织和村民理事会反映村民对开展村民自治工作的意见和建议，监督村民理事会贯彻执行党的路线、方针、政策以及村民(户代表)会议决议情况，但不得违规干预村民理事会依法依规拥有的权力，如果对村民理事会的决定有原则性不同意见时，可以提请村“两委”召开村民(代表)会议讨论决定。片区村务公开监督小组对村务监督做到“在场”而不“缺位”，纠正“违法”而不“越位”，有效监督而不恣意干涉，确保片区层面村务监督功能良性运转。

四、党领民治、两级联动、复合自治：村民自治“全椒样本”的主要特征

村民自治的“全椒样本”之所以成效显著，主要在于通过对行政村和自然村片区两个层面的村民自治体系进行了增量式改进和突破性创新，在组织构成、制度设计和功能运转上形成了以双层多维互动为机理的“党领民治、两级联动、复合自治”新型村民自治体系。双层多维互动是指行政村和自然村片区两个层面在组织、制度和功能等维度内横向联动与纵向互动的立体结合。双层多维横向联动是行政村层面内各同级组织之间和自然村片区层面内各同级组织之间横向的多维度协调和有机耦合，双层多维垂直互动是行政村层面各组织与自然村片区层面各组织之间纵向的多维度协同和有机交互联动。

(一)“双层多元共治”——党领民治、两级联动、复合自治的组织结构

在组织结构上，村民自治的“全椒样本”在行政村层面形成了由村党总支领导的村民(代表)会议、村民委员会、村务监督委员会、社区协商委员会等分别理事、分工协作的组织体系；在自然村片区层面形成了由村党总支和片区党支部领导、村民委员会指导的片区村民(户代表)会议、片区村民理事会、片区村务公开监督小组等各司其职、各负其责的组织体系，从而实现了基层党组织领导的村民自治组织体系上的“双层多元共治”。

在组织人员构成上，在行政村层面村党总支、村民(代表)会议、村民委员会、村务监督委员会、社区协商委员会的部分人员之间，在自然村片区层面党支部、村民(户代表)会议、村民理事会、村务公开监督小组的部分人员之间以及两个层面的部分人员之间，可以相互交叉、相互渗透和有效沟通、有效联动，但是又不违背村民自治相关的法律政策规范和权力相互分工、相互制约又相互支持、相互协作的基本要求。在行政村层面，村党总支与村民委员会人员之间交叉任职现在已成为常态，有利于发挥村党组织的领导核心作用，也符合精干高效的原则；社区协商委员会主任由村党总支书记兼任，同时吸纳村民委员会主要成员、村务监督委员会主任以及部分村民代表、党员代表、社会贤达等人员组成，有利于扩大协商主体的范围和发挥核心成员议事协商的能力；普通村民(代表)、党员代表有权分别参加村民(代表)会议、党员会议，通过选举或推选等程序可以成为村党总支、村民委员会、村务监督委员会、社区协商委员会的成员，有利于直接行使参与社区协商治理的权利，但是村“两委”成员不进入村务监督委员会，有利于保障村民在行政村层面依法独立行使监督村务的权利。在自然村片区层面，片区党支部成员和村民(户代表)会议、村民理事会、村务公开监督小组部分人员之间在一定范围内也可以相互交叉任职，很多片区村民代表(户代表)、大部分村民理事会成员和村务公开监督小组成员都是由党员担任，体现了片区党支部的领导作用和先锋队作用，同时也体现了党员是推进村民自治事务的骨干力量；大部分村民理事会成员都是由村民小组长和片区村民代表担任，体现了片区村民自治必须在包容原有片区组织骨干人员的同时，进一步扩大人员范围和充实自治组织队伍；片区村务公开监督小组成员与村民理事会成员之间不相互交叉，有利于保障村民在片区层面依法独立行使监督的权利。在行政村和片区两个层面，同类型的组织和不同类型的部分人员之间也同时存在相互交叉、相互渗透又相互分工、相互协作。片区党支部成员可以通过党内选举程序成为行政村党总支以及其他各类组织成员，片区村民(户代表)通过法定程序参加行政村的村民(代表)会议，片区村民理事会成员可以通过推荐、选举或邀请等方式被纳入到行政村层面的党总支、村民(代表)会议、社区协商委员会等组织，自然村片区村民理事会在一定程度上已经成为行政村后备干部培养和人才储备的基地；行政村层面的村务监督委员会成员分工负责和对口指导片区村务公开监督小组的工作，片区村务公开监督小组又为村务监督委员会储备和训练村务监督专业人才。行政村层面和自然村片区层面各类组织同一层面人员之间、两个不同层面人员之间“分”是相对的，是为了厘清边界、权力制衡的需要；“合”是半熟人的行政村和熟人的村民小组、自然村实行村民自治的必然选择和人员优化的必然结果，既有利于广泛发扬民主，也有利于培育乡村治理精英；无论是“合”还是“分”，都是为了在行政村和自然村层面形成有效联动系统，产生乡村治理最大“复合动力”，都是为了在党的领导下共同依法推进村民自治和追求善治。

在组织关系构成上，行政村层面的党总支、村民(代表)会议、村民委员会、村务监督委员会、社区协商委员会之间，片区层面的党支部、村民(户代表)会议、村民理事会、村务公开监督小组之间以及两个层面组织之间，由于组织类型、组织职能和层级关系不同，从而形成领导与被领导、决策与执行、指导与被指导、监督与被监督等多重复杂关系。在行政村层面，村党总支是整个村级公共事务的领导核心，村民(代表)会议、村民委员会、村务监督委员会和社区协商委员会等组织之间存在必要的分工合作和密切的横向联动，共同推动了乡村基层民主的协调发展。村民(代表)会议是整个行政村最有权威性的组织，对整个村级公共事务享有最高决策权，是村民直接行使决策民主权利的根本途径和有效形式。村民委员会由享有选举权的全体村民直接选举产生，负责召集村民(代表)会议和办理本村公共事务和公益事业，对村民(代表)会议负责，受其监督，是村民行使民主选举和民主管理权利的重要组织形式。村务监督委员会由村民(代表)会议推选产生，对其负责和受其监督，同时可以列席村民委员会会议，对村民委员会的村务公开和民主理财情况进行监督，是村民行使监督民主的重要组织形式。社区协商委员会是经过一定程序由村“两委”委托作为城乡社区协商的常设议事载体，并在村党总支的领导和村民委员会的指导下开展工作，对促进基层选举民主与协商民主协调发展具有重要意义。在自然村片区层面，片区基层党支部是片区公共事务的领导核心，片区村民(户代表)会议、片区村民理事会、片区村务公开监督小组等新型片区村民自治组织在片区党支部的领导下分别行使决策权、协商治理权和监督权，它们之间也存在必要的分工合作和紧密的横向联动。片区村民(户代表)会议是片区公共事务的决策组织，由片区村民理事会或村民小组负责召集会议。村民理事会是由片区村民(户代表)通过选举产生，同时它要执行片区村民(户代表)会议的决议，并且针对片区公共事务与村民(户代表)展开广泛协商。片区村务公开监督小组成员由片区村民(户代表)会议推选产生，对其负责，受其监督，同时对片区村民理事会进行监督。行政村层面的各类组织与自然村层面的各类组织之间也存在紧密的纵向联动关系，两个层面各类组织都是在行政村党总支的领导下开展工作，自然村片区层面的村民(户代表)会议、村民理事会、村务公开监督小组都是在行政村层面的村民(代表)会议、村民委员会、村务监督委员会、社区协商委员会指导和帮助之下开展片区公共事务和公益事业，同时反过来又支持和协助行政村层面各类组织的运行，执行行政村层面各类组织做出的决策。总之，行政村和自然村片区两个层面各类组织之间都存在横向联动、纵向互动、综横交错的复杂关系，但是杂而不乱，仿佛一架灵巧的机器按照自身的耦合关系有机联动和协同发力，共同演奏出农村“双层多元共治”的美妙乐章。

(二)“两级多重善治”——党领民治、两级联动、复合自治的制度设计

在制度设计上，以村民小组或自然村为基本单元开展村民自治试点，全国各地并没有系统成熟的配套制度规范，需要各地不断摸索经验。“不谋全局者，不足以谋一域”，“全椒样本”注重顶层制度设计的规范化、系统化、超前化，在“县领导牵头抓、民政部门和镇具体抓、县直相关部门协同抓、村组具体落实”多级联动工作机制下，形成先征求民意和调研论证，后谋划决策，先出台制度规范，后具体实施的工作思路，真正向前展望、超前思虑和提前谋局，有效避免盲目性、滞后性和碎片化，真正体现民意优先、制度先行和风险可控。行政村和自然村片区两级分别制定了以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点实施方案或实施细则，针对村民自治过程中问题的征集、协商、决策、发布、执行、监督、评估、反馈等环节都各有相应的制度设计和流程图解，同时两个层面之间在领导与被领导、指导与被指导、决议与执行、监督与被监督等方面也有明确的制度安排和程序规定。由此可见，行政村和自然村片区两个层级制度之间能够实现无缝对接，使乡村治理权力得到依法有效行使，实现村民自治在制度设计和运行机制上的“两级多重善治”。

在行政村层面和自然村片区层面同级组织的横向联动上，都有位阶效力不同的法律制度和政策文件及极具地方特色的实施细则和制度创新，有效规范和调整行政村和自然村片区公共权力运行，保证村民自治依法进行。在行政村层面的制度设计上，《宪法》《村民委员会组织法》《中国共产党农村基层工作条例》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强城乡社区协商的意见》等宪法法律和党内法规以及相关政策规范对农村基层党组织和村民委员会之间的领导与被领导的关系、村民(代表)会议和村民委员会之间的决策与执行的关系、村民委员会和村务监督委员会之间的被监督与监督的关系、社区协商委员会和村“两委”之间的被委托与的委托的关系及各自功能和互动关系都有明确的制度安排。“全椒样本”的增量式改革、制度突破和集中创新，在具有地方特色的自然村片区层面的横向联动制度设计上表现得尤为突出。在自然村片区层面，村民理事会章程、选举办法、权力清单、议事规则、财务管理细则、奖惩实施办法等制度规范的制定和出台，补齐了村民小组、自然村自治的整体制度设计短板，使村民自治在制度设计上更加统合健全，程序规则上更加清晰。它通过建立和制定片区自治章程、片区决策制度、片区协商制度和监督制度等，并在人选、议事、决策、落实、监督和评价等方面同其他组织的制度规范保持较好的关联、沟通和互动，使片区自治组织制度体系得以系统构建和自治制度建设更加完善，为这些组织协同开展议事协商、兴办公益事业、化解矛盾纠纷、树立文明新风、服务群众生活、保障村民权益提供了有效制度支持。

在行政村层面和自然村片区两个不同层面之间纵向联动的制度设计上，采取下级协商向上级报告、上级指导下级治理的程序规划，不同层面多重制度间的向下赋权或向上让渡，使治理权力合法、有序、良性地下沉或上浮，使不同级的自治组织之间有规制地保持沟通互联，达成村民自治权力在不同层面多重制度间的共同享有与共同约束。在基层党组织工作制度、村民(代表)会议制度、“一事一议”制度，村务公开制度、村务监督制度、民主评议制度等涉及全村党务、村务的制度规范，采取行政村层面负责宣传、发动、决策和执行，自然村片层面负责落实、响应、参与和执行的模式，保证了制度规范在两个层面的有效联动和全面落实。在自然村片区村民理事会章程、选举办法、权力清单、议事规则、财务管理细则、奖惩实施办法等制度设计上，根据制度规范不同性质不同特点，分别采取行政村层面负责制定和自然村片区层面依据执行、行政村层面制定“范本”供参考与自然村片区结合本地实际情况参照执行的模式，既体现了制度规范的统一性、原则性和相对独立性，又体现了制度规范的适应性、灵活性和衔接性。行政村层面和自然村片区两个不同层面之间纵向联动的制度设计在村民理事会“六事”工作机制流程上尤为明显，自然村片区层面的村民理事会负责征求村民意见和审核议题，但是下一步必须上报村“两委”定事并明确方案，然后才能由村民理事会确定议事形式和流程，组织村民理事会成员与户代表共同议事，达成共识后形成决议，并报村民委员会备案并公示，村民理事会落实决议和组织实施并接受村民评议监督，形成村“两委”“定事”、自然村片区理事会“办事”和村民“提事、议事、决事、评事”的基本制度框架。“六事”工作机制流程在制度设计上既保证了“提事、定事、议事、决事、办事、评事”的程序化规范化，又确定了自然村片区层面和行政村层面各自的职责定位和功能分工，也确保了两个层面的协商议事、决策制定、决策执行、监督反馈等制度的有效衔接和纵向联动。

(三)“双向多方巧治”——党领民治、两级联动、复合自治的功能运转

在功能运转上，行政村层面与自然村片区层面的各类组织在横向上的联动关系在前面的组织架构和制度设计中已有所涉及，并做了相关论述，在此就不再赘述，下面着重论述上下两级层面在纵向功能运转上的相互联动。在整个村级公共事务治理和公益事业办理上，对于行政村层面和自然村片区两个层面来说，无论哪一个单一层面的单一组织，都难以有效地实现功能良性高效运转。两个层面之间由于事务覆盖面、人员涉及数、资金投入量、问题难易度等不同，形成了上下分工负责和相互之间协作的联动关系，两个层级在功能运转方面可以达到资源共享和优势互补的效果，使乡村治理功能网络化、协同化、高效化，实现了村民自治在功能运转方面的“双向多方巧治”。

在自治功能启动和运转阶段，行政村需要有效地发动和推动自然村片区层面的自治。自然村片区在法律政策理解、村民思想认识、自治精神把握、惠民政策争取、公益资金投入、人力资源挖掘等方面都存在自治内生动力不足和消极畏难情绪，没有外力的推动，自然村片区自治功能无法正常启动。在自然村片区层面村民自治功能的启动阶段，上级党委政府和行政村对村民小组，自然村的人口、土地、资源、资金、资产、民情等调查摸底是前提基础，建立上级试点领导机构和工作机构是重要推手，广泛征求村民意见和深入宣传发动是重要手段，上级党委政府和行政村的顶层制度设计是重要依据。在自然村片区层面村民自治功能的启动和运转上，上级党委政府和行政村在优惠政策的给予、资金资源的倾斜、自治组织的构建、自治动力的激发、自治能力的提升等方面对自然村片区的大力支持功不可没。

在自治功能承接和运转阶段，自然村片区需要有效地回应和应对行政村层面的自治。行政村只有把自治重心下沉到自然村片区(村民小组，自然村、村民集中居住点等)层面，把法律政策运用、惠民项目实施、惠民资金利用、工作任务分配等方面分解落实到自然村片区层面，并且得到自然村片区的积极响应和主动承接，自治才能真正“落地生根”和“茁壮成长”。在上级党委政府和行政村的外力推动下，自然村片区的自治功能得以运转，经过长期的培育和磨练，不仅自身内生动力得以激发，齐心协力办事精神得以凝练，自身造血功能得以增强，自治骨干力量得以打造，后备干部得以培养，自然村片区自治能力得以增强，而且反过来促进了行政村自治。随着自然村片区集体经济实力的壮大，硬件基础设施的改善，环境整治效果的提升，基层矛盾纠纷的化解，村民权利权益的维护，早期的外生型自治就会逐渐演变成为中后期的内生型自治，“自然村片区自治功能才能长久得以维系，行政村自治与自然村片区自治在横向与纵向层面的有效内动、互动和联动才得以成为可能”[12]。

总之，村民自治的“全椒样本”意义在于开展以村民小组、自然村片区为基本单元的自治，并不是忽视和削弱行政村自治，而是理顺两级党组织和自治组织关系，通过自治重心的下移，将自治还权于民，激发自治活力，增加村民自治能力和党员干部服务能力，搭建村干部与村民沟通的有效平台，实现行政村自治与村民小组、自然村的有效衔接，进一步充实行政村自治，增强自治的复合动力[17]。行政村自治与自然村片区两个层面在多个维度间交叉、立体的互动实现了以党领民治、两级联动、复合自治为特征的村民自治体系的共治、善治和巧治等过程，这三个过程的综合运作将推动村民自治体系在各级党组织领导下，进一步赋予村民以自治的权利，使之能够在一个较为宽松的社会政治环境中切实管理自身的事务，有效实现村民自我管理；进一步赋予村民以自治的理念，培养和增强其基层自治意识，使之能够主动参与、踊跃参与自治过程，有效实现村民自我教育；进一步赋予村民以自治的能力，落实对基层的人力物力财力支持，使之能够取得自治成果，有效实现村民自我服务，从而落实乡村振兴战略，最终推进乡村治理体系和治理能力现代化。