基层党组织在社会治理中领导核心作用发挥途径研究

郭 建，孙惠莲

（1.西安交通大学 马克思主义学院，陕西 西安710049；2.河北经贸大学 马克思主义学院，河北 石家庄050061；3.石家庄邮电职业技术学院 院办室，河北 石家庄050022）

党的十九大报告指出：“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。党的十九届四中全会在强调加强党对推进国家治理体系和治理能力现代化的领导的同时，也提出了推动社会治理重心向基层下移的要求。基层社会治理是国家治理的重要基石，基层社会治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。基层党组织，是党在基层社会的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，也是加强基层社会治理最直接、最基本、最有效的依靠力量，在基层社会治理体系中处于领导核心地位，发挥着不可替代的领导作用。当前，我国社会治理正处于由一元向多元治理结构的转变过程中。要适应这一转变，巩固基层党组织在基层社会治理体系中的领导核心地位，充分发挥其在基层社会治理中的领导核心作用，必须加强服务型基层党组织建设、充分发挥党员的先锋模范作用、加强对广大基层党员的思想道德教育、深入细致地开展思想政治工作、大力推进群众性精神文明创建活动以及妥善协调各种利益关系。

一、大力加强服务型基层党组织建设

党的十八大报告指出：“只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地”[2]，提出了将我们党建设成为服务型的马克思主义执政党的重大任务。党的十八届三中全会进一步强调，建设服务型的马克思主义执政党是提高党的领导水平和执政能力的重要举措。2014 年5 月，中共中央办公厅印发的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》指出，加强基层服务型党组织建设是各级党组织的重要责任。

建设服务型基层党组织，是新的历史条件下加强基层党组织建设的必然选择。首先，这是加强马克思主义执政党基层组织建设的应有之意。“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”。其“先锋队”性质，不仅因为它与先进生产力相联系，由科学理论所武装，还因为它代表的是最广大人民群众的根本利益和长远利益。其次，这是我们党在长期的革命和建设实践中总结出来的战无不胜的宝贵经验。我们党之所以能够由小到大、由弱到强，实现从革命党到执政党的转变，就是因为我们党能够始终将服务群众作为党完成伟大历史任务，实现伟大历史使命的重要基础性工程。早在1944 年，毛泽东就在《一九四五年的任务》的演说中指出：“我们的一切工作干部，不论职位高低，都是人民的勤务员，我们阶级的一切，都是为人民服务。”[3]1957 年，他在《坚持艰苦奋斗，密切联系群众》一文中再次强调，我们共产党人“就是要全心全意为人民服务，不要半心半意或者三分之二的心三分之二的意为人民服务。”[3]1956 年，邓小平在党的八大所作的修改党的章程的报告中提出了党是群众的工具的观点，他说：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[4]党的十六大后，胡锦涛多次强调：“要把服务群众、做群众工作作为基层党组织的核心任务和基层干部的基本职责，使基层党组织成为推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐战斗堡垒。”[5]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层服务型党组织建设，通过在全党开展群众路线教育实践活动、“两学一做”学习教育和“不忘初心牢记使命”主题教育，强化各级党组织和党员的宗旨意识。我们党近百年的光辉历程，实际上就是一部服务群众的历史。正是由于忠实地践行了为人民服务宗旨意识，我们党才有了辉煌的革命和建设的过去，才有了今天的领导核心地位，也才使我们对未来充满信心和期待。再次，这也是在新的历史条件下应对“四大考验”和“四种危险”，夯实党执政群众基础的必然要求。胡锦涛说过：“密切联系群众是我们党的最大政治优势，脱离群众是我们党执政后的最大危险。”[6]在习近平看来，我们的各级领导干部都要练好密切联系群众这个基本功。我们党是一个有着近百年执政历史的大党，长期执政极易使我们忽视群众，执政资源多了也极易使我们不尊重群众，执政成绩好了还容易使我们看轻群众，生活好了也很容易使我们忘记群众。正因如此，由长期执政带来的脱离群众的危险已经成为我们党在新的历史条件下面临的严重挑战与危险之一。古人云：“民可载舟，亦可覆舟”。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上讲：“民心就是最大的政治”[7]。党的十九大报告指出：“一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。”[1]密切党群关系，团结群众，教育引导群众，赢得群众，凝聚民心，既要靠党正确的路线方针政策，也要靠基层党组织扎扎实实地做好服务群众的工作。基层党组织“置身”经受考验、化解危险的最前沿，是党密切联系群众、服务群众的直接承担者。因此，加强服务型基层党组织建设，就成为新的历史条件下应对“四大考验”和“四种危险”，夯实党执政群众基础的必然选择。

加强基层服务型党组织建设，就基层党组织在社会治理体系中的地位来说，是社会治理体系的领导核心。1985 年，邓小平在全国教育工作会议上对“领导”这个概念作出了“领导就是服务”[8]的辩证解读。就其内涵来说，其着力点在于服务。这也就是说，基层党组织的功能要定位于服务，工作理念要凸显服务，工作重点要转向服务，主要任务要聚焦服务，检查、考核要侧重于服务，以服务统领基层党组织建设的各项内容。就服务对象来看，主要是服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员。“服务群众、服务党员”回答了基层党组织“为谁服务”的问题，属于微观问题，“服务民生”回答的是服务着重要解决的是什么问题，属于中观问题，而“服务改革、服务发展”则回答的是如何服务的问题，属于宏观问题。也就是说，坚持发展是将服务做得更好的前提，而坚持改革，是为了更好地促进发展；只有搞好改革，才会有更大、更好的发展；只有搞好了发展，民生问题的解决才会有相应的物质基础。就服务型基层党组织建设的要求来看，要达到“六有”即要有坚强有力的领导班子、本领过硬的骨干队伍、功能实用的服务场所、形式多样的服务载体、健全完善的服务机制、群众满意的服务业绩。其中，坚强的领导班子是关键，本领过硬的骨干队伍是主体，功能实用的服务场所是基础，形式多样的服务载体是抓手，健全完善的服务机制是保障，群众满意的服务业绩是评价标准。就其建设任务来说，主要有五项即强化服务功能、健全组织体系、建设骨干队伍、创新服务载体、构建服务格局。从建设的具体举措来看，一是要精心设计，细化落实；二是要准确找到工作的重点难点，防止平均使力，做到集中攻关；三是要有系统思维和全局观念，坚持上下联动，统筹协调；四是实事求是树身边的榜样，强化典型带动；五是要建立包括激励机制、经费保障机制和资源统筹机制等在内的完善的基层服务型党组织建设保障机制。

二、充分发挥党员的先锋模范作用

“在生产、工作、学习和社会生活中起先锋模范作用”[9]是《党章》规定的每一名党员都必须履行的义务，这是由党的先锋队性质决定的。党的先锋队性质，不仅表现在实践方面它是“最坚决的、始终推动运动前进的部分”，在理论方面“比其余的无产阶级群众优越的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果”[10]，还表现在共产党员先锋模范作用的发挥上，即表现在生产、工作、学习和一切社会活动中，严格要求自已，处处以身作则，通过自己的模范带头作用，影响和带动亿万群众为实现党的奋斗目标而共同行动。其次，这也是由党的地位决定的。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导核心地位不是自封的，而是在代表、实现和维护中华民族最根本的利益和中国人民最根本的利益的过程中确立起来的，是广大党员为了最广大人民群众的利益和幸福，出生入死，公而忘私，充分发挥先锋模范作用赢得的。今天，我们巩固党的执政地位，依然离不开广大党员先锋模范作用的发挥。再次，这还是由实现中华民族伟大复兴的奋斗目标决定的。到本世纪中叶，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，是党的十九大为我们制定的宏伟目标。中国共产党人只有充分发挥先锋模范作用，经过长期的艰苦奋斗，把一切力量都调动起来，把整个民族的力量都凝聚起来，才能够在本世纪中叶将中华民族伟大复兴的“中国梦”变为现实。

在新的历史条件下，党员的先锋模范作用主要体现在：党员带头宣传和执行党的路线、方针、政策，带头学法、尊法、守法、用法，带头践行社会主义核心价值观等方面。

充分发挥党员的先锋模范作用，以实际行动自觉贯彻、执行党的路线、方针和政策，一切以党和人民的利益为重，不仅可以正党风，还可以带政风、促民风。优良党风的形成，离不开广大党员先锋模范作用的充分发挥。在党风、政风与民风的关系中，党风是源，最为根本。党风正，则可以廉政取信于民，以勤政造福于民，形成廉洁、勤政、务实、高效的政风。古人说：“君子之德风，小人之德草，草上之风，必偃。”（论语·颜渊）党风正、政风好，则民风自然淳。由此可见，在基层社会治理中，充分发挥广大党员的先锋模范作用，端正党风，具有十分重要的现实意义。

充分发挥党员的先锋模范作用必须正视当前基层党员队伍中存在的有碍党员先锋模范作用发挥的突出问题。这些问题主要是，有的党员由于缺乏系统的学习、教育，不知道怎样做好党员，不能自觉发挥先锋模范作用，有的党员自身素质难以跟上形势任务发展的需要，难以发挥先锋模范作用，有的党员，特别是少数党员干部理想信念发生动摇，不讲党性讲派性，迷恋于腐朽没落的生活方式，不讲贡献讲索取，大搞不正之风，等等。因此，充分发挥党员的先锋模范作用，既需要通过系统的学习、教育，不断增强广大党员的党性意识和宗旨意识，也需要积极创造条件，不断提高广大党员、干部发挥先锋模范作用的素质和能力，特别是，广大基层党员干部要率先垂范，起好带头、表率作用。“村看村，户看户，群众看党员，党员看干部，干部看支书”说的就是这个道理。

三、加强对广大基层党员的思想道德教育

据中组部统计，截至2018 年底，党的基层组织461.0 万个，已经建立起“纵向到底、横向到边”的网络化组织格局，党员总数为9 059.4 万人，约占全国人口总数的6.49%。[11]可以说，哪里有群众，哪里就有我们的党组织，就有我们的党员。同时，我们还必须要清醒地认识到，数量既不等于质量，也不等于力量。前苏共在拥有20 万党员时夺取了政权，在200万党员时打败了德国法西斯，但却在2 000 万党员时丢失了政权，且几乎没有党员挺身而出捍卫党的执政地位，这是非常值得我们深刻反思的。前苏共亡党亡国的原因固然是多方面的，但是放松了对广大基层党员的思想教育不能不说也是一个重要的原因。前事不忘，后事之师。早在1992 年，邓小平在南方谈话中就针对改革开放以来党内思想教育“一手软”的现状指出：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”[8]为确保党的十八大确定的各项目标任务的实现，2013 年习近平总书记在出席全国组织工作会议时强调：“关键在党，关键在人”。2014 年，王岐山在中纪委第十八届第四次全体会议上提出“治国必先治党，治党必须从严”。中国共产党作为执政党，“党治”如何实际上是国家和社会治理状况的决定性因素。在基层社会治理中，作为基层社会治理体系领导核心的基层党组织自身建设状况如何也是基层社会治理的决定性因素。加强基层党组织的自身建设，严格党的纪律，从严治党，固不可少，但最为根本的还是要对广大基层党员进行思想道德教育。因为，较之党纪国法，理想信念、道德觉悟的力量实际上更为强大。列宁就曾说过：“政治上有教养的人是不会贪污受贿的。”[12]大量事实也表明，许多违纪违法案件的发生都往往是从思想道德防线崩溃开始的。

对广大基层党员进行思想道德教育，是基层党组织履行《党章》所赋予的基本职责。从基层党建现状来看，加强对广大党员的思想道德教育也具有现实的紧迫性。近年来，虽然基层党建有所加强，但思想道德建设依然成效不大，党内存在的一些突出的思想道德问题始终没有得到解决。虽然这些问题只是出现在少数人身上，但如果不加以解决，其“破窗效应”必将会恶化党内政治生态，在党内造成极坏的影响。加强对广大基层党员进行思想道德教育，首先要求基层党组织必须予以高度重视，要把思想建党摆在基层党建的首要位置，建立常态化的学习、教育制度，为学习创造条件，保证学习的时间，学习有规划，有内容，还要摒弃形式化、走过场的学习态度和方法，有检查、有考核，要使制度能够真正落地，得到切实执行；其次，还要坚持理论联系实际，将学习与具体工作结合起来，既要调动广大党员参加学习的积极性，增强自觉性，又要在实际工作中检验学习的效果，实现知与行的统一。

四、深入细致地开展思想政治工作

思想政治工作，亦称思想政治教育工作，它是通过做人们的思想工作，以达到转变人们思想和指导人们行动的一种社会行为。我们党的思想政治工作是以社会主义、共产主义思想教育广大党员、干部和广大人民群众，启发他们的觉悟，提高他们认识世界和改造世界的能力，动员他们为实现当前和长远的革命目标而奋斗的实践活动。因此，思想政治工作不仅具有解决人们的政治立场、政治观念、政治行为等问题的政治属性，而且具有解决人们的世界观、人生观、道德观等问题的思想属性。

思想政治工作是党的工作的重要组成部分。从某种意义上来说，我们党就是靠思想政治工作起家的，我们党的历史就是一部思想政治工作史。早在我们党成立之初，各地党组织不仅通过在各地大力发展党团组织，出版各种进步刊物和马克思主义书籍，成立各种学会，大力宣传马克思主义，而且还深入到工农兵中去，通过成立工会，举办工人夜校、农民运动讲习所，在黄埔军校成立“革命青年军人联合会”，实行政治工作制度等宣传党的主张，有针对性地开展马克思主义思想教育。1929 年12 月召开的古田会议通过的《决议》是我们党思想政治工作的第一个纲领性文献。1944 年，毛泽东在《山东有可能成为战略转移的枢纽》中指出：“掌握思想领导是掌握一切领导的第一位。”[13]1955 年，毛泽东提出了“政治工作是一切经济工作的生命线”[14]的论断。1981年，党的十一届六中全会所作的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》进一步指出：“思想政治工作是经济工作和其他一切工作的生命线”。在领导中国革命和建设的长期实践中，邓小平认识到，做好思想政治工作“无论过去、现在和将来，这都是我们真正的优势。”[8]1980 年，邓小平强调：“我们说改善党的领导，其中最主要的，就是加强思想政治工作。”[4]2000 年，江泽民在中央思想政治工作会议上指出：“抓党的建设，首先要抓好党的思想政治建设，因为解决思想政治问题是做好其他各项工作的前提和基础。党的这个优良传统和重要经验，任何时候都不能丢。”[15]2013 年，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上强调：“经济建设是党的中心工作，意识形态工作是党的一项极端重要的工作。”[16]正是由于我们党一贯重视深入细致地开展思想政治工作，才能够在长期的革命和建设过程中始终领导和团结广大的人民群众进行伟大的斗争并取得胜利。

“党的思想政治工作本质上是群众工作，是宣传群众、教育群众、引导群众、提高群众的工作”[15]。基层党组织作为党在基层社会的战斗堡垒，是党开展思想政治工作的主体。对于基层党组织来说，做思想政治工作是其最基本的日常工作，做好思想政治工作则是对其最基本的要求。相对于其他组织来说，基层党组织也具有开展思想政治工作无可比拟的优势。

开展思想政治工作，对于基层党组织来说，首要的是要牢固树立起“一切为了群众”的工作观。“一切为了群众”是我们党群众路线的首要观点，也是践行党全心全意为人民服务宗旨的必然要求。有人认为，思想政治工作就是党组织对党员、干部和广大人民群众进行思想理论“灌输”。实际上，这些人只看到了思想政治工作的“形”而没有真正认识和理解它的“神”，不了解思想政治工作的出发点和归宿点，仅仅将之作为工具或手段，这种认识是有害而无益的。思想政治工作如果不以“一切为了群众”为出发点和归宿点，就会失去正确的方向，也难以为群众所接受，思想政治工作的效果自然也难尽如人意，甚至还会引致群众逆反。其次，要与关心广大群众的物质利益结合起来。虽然思想政治工作是做人的思想工作，但我们必须要清楚，属于上层建筑的思想政治工作要想见实效，是不能离开其经济基础或者说离开人们的物质利益（虽不由其决定）来开展的。思想政治工作要关心群众的物质利益，就是说，思想政治工作的教育内容要与广大群众关心的物质利益联系起来，不能脱离实际。只有两者联系起来，群众才会关心思想政治教育的内容。在此基础上，我们才能通过教育引导群众正确地认识和处理好当前利益与长远利益、根本利益的关系。也只有将两者联系起来，真正地能够帮助广大群众解决一些实际问题，多办一些好事、实事，人们的许多思想问题才能迎刃而解。因此，关心群众利益，为群众排忧解难，也是我们做好思想政治工作的重要前提。第三，要同加强群众的自我教育联系起来。党思想政治工作的对象主要是广大人民群众（当然也包括党员、干部），其工作内容主要是对广大人民群众进行教育、引导。但对于广大人民群众来说，教育、引导只有内化于心，才能发挥应有的作用。因此，加强群众的自我教育也就成为开展思想政治教育的重要内容之一。相比较理论教育，作为实践教育重要组成部分的群众性精神文明创建活动不失为对广大人民群众实现自我教育的一种好的形式。这种形式可以有效地使广大人民群众在受教育上由被动变主动。第四，在新的历史条件下，要充分利用信息技术所创造的良好工作条件。随着信息技术的飞速发展，思想政治教育传统的工作模式正面临着新的改造，“互联网+”已经为我们提供了一个开展思想政治工作新的领域、新的空间和新的平台。因此，思想政治工作，也必须要与时俱进地充分利用这些有利条件，使之发挥出更大的作用。当然，这些新技术、新平台的出现，并不能完全取代“到群众中去”的思想政治工作方法，不能用“键对键”取代“面对面”，而是要实现传统与现代的有机结合，实现优势互补，充分发挥各自在思想政治工作中的最大功效。

五、大力推进群众性精神文明创建活动

群众性精神文明创建活动是改革开放以来蓬勃兴起的得到各级党和政府大力倡导和积极推动的由人民群众创造并广泛参与的改变社会环境、转变社会风气、提高社会文明程度的精神文明建设活动。它既是人民群众主体地位在精神文明建设活动中的生动体现，也是党的群众路线工作方法的具体体现，还是加强党在基层社会治理中领导核心地位的有效途径。从活动的特点来看，一是活动与群众的工作、生活息息相关，以解决群众最关心的实际问题为切入点和突破口，得民心，顺民意，广大群众积极参与；二是活动有形式、有载体、有氛围，不搞花架子，不搞形式主义，让群众得实惠，注重实效，让群众在活动中实现自我约束、自我管理、自我教育与自我提升；三是各级党和政府精心组织、积极领导、大力支持，有规划、有部署、有落实、有步骤，充分发挥思想指导、政策引领、舆论引导、榜样示范、道德约束、法律规范、环境熏陶、家庭影响的作用，齐抓共管；四是从实际出发，推陈出新，不断创新活动的组织、载体、内容、形式与手段。从活动内容来看，主要包括加强公民道德建设、创建文明城市、文明村镇和文明行业活动。从活动方式来看，主要通过文明城市、文明村镇、文明行业、文明单位、文明社区、文明家庭、文明市（村）民的评比活动，城市文化、村镇文化、企业文化、社区文化、校园文化、家庭文化的建设活动，运用奖惩机制，实行动态管理，使“三义”（爱国主义、集体主义、社会主义）、“三观”（世界观、人生观、价值观）、“三德”（社会公德、职业道德、家庭美德）教育以群众喜闻乐见的方式寓于群众活动之中。

开展党员志愿服务活动，是推进群众性精神文明创建活动的有效载体。党员志愿服务是指任何党员基于信念、责任、道德，在无偿的前提下，自愿贡献个人的时间、精力，乃至财物，以个人或集体的形式，为改善社会服务，促进社会进步而提供的服务与帮助。当前，在全国范围内掀起的党员志愿服务活动，不仅是培育和践行社会主义核心价值观、建设服务型基层党组织和发挥共产党员先锋模范作用的重要载体，而且也是基层党组织在基层社会治理中实现自身领导核心作用的重要途径和方式。在基层社会治理中，党员志愿服务发挥着极其重要的作用。一是改善党的形象，巩固党的执政地位；二是改善公共服务，降低社会治理成本；三是“善行”示范，有助于良好社会道德风尚的形成；四是促进社会的稳定与和谐；五是增强党员的党性意识，磨砺党员的党性品格；六是倡导与践行社会主义核心价值观。[17]

六、妥善协调各种利益关系

党的十八届三中全会通过的《决定》指出，改进社会治理方式，必须要把“调节利益关系”作为综合治理的重要一环。之所以如此，是因为“人们所奋斗的一切都同他们的利益有关”[18]，而我们的“‘思想’一旦离开‘利益’就一定会使自己出丑。”[19]由于物质生产是人类最根本的实践活动，是人类社会存在和发展的前提，因而，物质利益关系也是人类社会首要的最基本的关系。由于“每一既定的经济关系首先表现为利益”[20]，而“人们自觉地或不自觉地，归根到底总是从他们阶级地位所依据的实际关系中就是说从生产和交换所依以进行的经济关系中，吸取自己的道德观念”[21]，因而，道德作为调整人和人之间、个人和社会之间关系的原则和行为规范，因利益的存在而生成，随利益关系的改变而发展。道德所调整的个人与个人、个人与社会的关系本质上也是物质利益关系。对物质利益关系进行调整是道德全部社会功能的集中体现。道德对物质利益关系的调整最主要的是要理顺国家利益、集体利益与个人利益之间的关系以及当前利益与长远利益的关系。

改革开放以来，鼓励人们在尊重法律、符合政策的前提下追求正当的个人利益是符合社会主义发展目的的，在经济社会发展中物质利益的激励作用也日益凸显。但人们对物质利益追求的欲望在被激发出来之后由于在一个相当长的时期内没有得到正确的引导，加之市场经济体制的不健全，以至于出现了只强调个人利益，忽视或无视国家、集体利益，只强调眼前利益，无视长远利益的“短视”行为，由此而引发的利益分配不公又进一步引发出了严重的社会矛盾与社会问题。这说明，只看到物质利益的激励作用，放任对物质利益的追求而不加正确引导，其必然导致个人主义泛滥、个人利益至上与社会的物欲横流，最终对社会产生不可估量的危害。因此，广泛开展爱国主义、集体主义、社会主义教育，广泛宣传和大力践行社会主义核心价值观、社会主义荣辱观，以科学的价值观武装人们的头脑，强化利益追求的正能量，弱化利益追求的负面导向，形成正确的利益观，引导人们以合法、合德的方式去追求个人利益，使广大基层群众认识到国家和集体之于个人是皮和毛的关系，懂得“皮之不存，毛将焉附”的道理，能够在个人利益与他人利益、集体利益、国家利益发生冲突时，做到以他人利益为先，以集体利益、国家利益为重，就成为基层党组织领导基层社会治理，发挥领导核心作用、协调各种利益关系不可推卸的责任。

责任编辑：许永兵