互联网对我国公共政策制定的影响与提升路径

马 斌，夏梓莹，申伟宁

（1.河北经贸大学 公共管理学院，河北 石家庄050061；2.河北经贸大学 发展战略与规划研究室，河北 石家庄050061）

随着经济社会的发展，“网络问政”悄然兴起，成为一些地方政府的执政新风，同时也成为公民行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道。政府可以通过互联网渠道了解民情、汇聚民智，真正做到全心全意为人民服务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新时期意识形态工作，明确指出要将互联网信息建设提高到治国理政的新高度，以实现互联网在新常态下的“大作为”。因此，如何有效利用互联网、听取公众心声并反映社会实际问题显得尤为重要。

近年来，伴随着互联网技术迅速发展，衍生了一个新的公共领域——网络公共领域。一方面，人们利用这个虚拟空间关注热点、抨击时弊成为常态；另一方面，网络公共领域也为政府关注民生、解决现实问题提供了便利渠道。互联网作为一种技术，改变了人们参与政治生活和获取政策信息的渠道。由此可见，互联网与我国公共政策的制定密切相关。而学术界关于互联网和公共政策的讨论主要集中在网络民意、网络舆情和公众参与等一般性研究方面，尤其是针对互联网对公共政策制定影响的研究较为分散，至今未形成清晰的研究脉络。鉴于此，笔者将对现有研究进行系统梳理，探究问题所在，提出互联网背景下公共政策制定的提升路径，以期对我国公共政策制定提供理论参考。

一、相关问题阐释

（一）关于互联网的特性

互联网（Internet）始于1969 年美国的阿帕网（Arpanet），又称国际网络，指的是网络与网络之间所串连成的庞大系统，这个系统以一组通用的协议相连，形成逻辑上的单一巨大国际网络。有关互联网特性的研究，周恩毅等（2014）[1]认为，网络公共领域的参与主体具有广泛性、隐蔽性、平等性等特点。曹光煜等（2015）[2]认为，与原有互联网相比，新互联网传播具有融合化、个性化、社群化、去科层化、数据化、直播化等特点。陈潭等（2019）[3]认为，互联网以一种虚拟的方式，突破了现实世界在时间与空间方面的束缚，极大地张扬了人类的话语与行动。笔者将互联网的这些特点分为两类属性，一是互联网作为一项技术本身所具有的自然属性，包括即时性、开放性、便捷性、融合化、数据化等；二是互联网作为一种媒体、媒介所具有的社会属性，比如交互性、社群化、快速舆论聚焦、放大效应等。

（二）关于公共政策制定

关于公共政策的含义，从词语学角度讲，“政”是规范、控制的意思，“策”是计谋、谋略的意思，公共政策本质上是一种以公共利益为目标、关系社会公众切身利益并对公众可能产生重要影响的工具，它是各方利益博弈的过程和结果。公共政策的逻辑起点是社会公共问题。从学术角度讲，对公共政策概念的理解大致可分为三类：第一类，管理职能型定义，代表人物有伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）和戴维·伊斯顿（David Easton）。威尔逊认为公共政策是由政治家即具有立法权者制定的由行政人员执行的法律和法规；伊斯顿认为公共政策是政府对全社会价值进行的权威性分配。第二类，活动过程型定义，代表人物为哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）和詹姆斯.E.安德森（James.E.Anderson）[4]。拉斯韦尔认为公共政策是政府有明确目的的活动；安德森认为公共政策是在政府机关和政府官员中产生的、为解决一个公共问题或相关事务所采取的相对稳定的、有目的的一系列行动。第三类，行为准则型定义，主要代表人物为托马斯·戴伊（ThomasRDye）、张金马[5]和伍启元[6]。托马斯·戴伊（ThomasRDye）认为，“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”；张金马认为公共政策是党和组织以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南；伍启元认为公共政策是政府采取对公私行为的指导。

近年来许多学者还对“公共政策制定”的含义进行了探讨。从广义上讲“公共政策制定”包括议程设立、政策采纳、政策执行、政策评估、政策变革和政策终结等环节，从狭义上讲“公共政策制定”仅限于公共政策形成或规划。本研究所指的“公共政策制定”采取狭义界定，是指为解决公共问题而形成有效解决方案的过程，包括公共问题确认、政策议程设定、政策目标制定、方案设计与优化、方案抉择等环节，其中“公共政策”是指政府等公共权力机关制定和实施的政策。

二、互联网对公共政策制定的影响

（一）互联网的自然属性对公共政策制定的影响互联网作为一项政策技术工具，为公共政策制定的各个阶段、各个环节提供了重要的数据来源，同时也为公共政策的制定提供了可靠依据，是政府获取信息的重要渠道。当下，互联网已经进入一个全新的时代，有人称之为“新互联网时代”，它是以大数据、云计算、物联网、宽带移动通信等新技术的广泛应用为标志的移动互联时代。黄璜等（2015）[7]从政策技术、政府能力、国家治理、社会价值四个层面探讨了互联网大数据对公共政策的影响。他认为，互联网大数据正成为政策议程、评估的重要来源，互联网的发展也在促使政府体制的转型，我们必须重视互联网技术发展带来的新变革，将其作为影响公共政策制定的新变量考虑进来，在新的技术构架下提升政策水平和质量。王春福（2017）[8]认为，公共政策的制定和运行都离不开大数据，通过对数据分析、整合和挖掘，更全面地把握实际，为合理制定和执行公共政策提供大数据支撑。黄其松等（2019）[9]认为大数据背景下各个问题得到进一步细化，开放的数据系统使社会组织和民众更方便参与到政策问题讨论中，能有效提升政策问题的民主性和合法性。同样基于互联网大数据自然属性的研究，曹光煜等（2015）[2]认为，数据壁垒的存在及数据分析失误可能对公共政策制定带来巨大的负面影响。

但是，政府对于大数据运用还处于起步阶段，相关的专业人才缺乏，关于数据收集方式和分析研究能力有限，部门间数据联动困难，倘若被利益集团操纵，就会使公共政策有失公平。互联网技术的进步给公共政策的制定带来了便利，但一定程度上也存在着威胁。

（二）互联网的社会属性对公共政策制定的影响

互联网正改变着人类政治生活的方式，是公众获取政治话语权的新型渠道。互联网作为一种媒体、媒介所具有的社会属性对公共政策制定的影响，在现有研究中占有很大的比例。归纳起来，主要集中在两个方面：

第一，互联网作为一种互动平台，公众基于网络参与公共政策制定的影响研究。徐晓雯等（2015）[10]基于SWOT 分析方法论证“网络问政”对公共政策制定的影响，认为“网络问政”的优势在于能让民意充分涌流，推动公共政策议程、拓宽政策议题范围。劣势是由于网络民意的局限性导致公共政策制定不“公”，捏造假消息造成公共政策制定不“准”。所面临的机遇是随着互联网的飞速发展，各级执政者高度重视网络发声，同时在一定程度上克服了政策制定者的有限理性。所面临的挑战是政府信息公开力度需要加大，信息控制难度更大等。莫兰等（2015）[11]进一步就公民参与公共政策制定存在的诸多问题进行探讨，认为制度虚设、程序不清、信息不对称、非组织化等原因使公民参与政策制定的效果不佳。陈运雄等（2017）[12]提出，由于网民结构的差异性，只能反映某一群体的声音，并不能反映社会各界的共同诉求。

目前，学术界基于这些问题的研究多为定性分析，定量分析较少。整体来看，通过互联网这个平台，网民能以更低的成本、更便捷的方式参与政策制定，官民双向互动弥补了政府的有限理性缺陷，并能有效提升政策的科学化和民主化。但是，值得注意的是，目前基于互联网平台的社会双向互动研究，公众参与公共政策制定问题仅涉及到公民的参与，而公众中还应该包括利益集团或组织，这方面研究较少。另外，政府作为公共政策的制定主体通过互联网这个平台与公众互动时，其实更多的还是注重互动形式而忽视了互动的质量；注重对公众进行宣传教育而相对忽视了对公众的信息反馈。在平台的双向传导机制中，政府向公众输出更为强势，而公众向政府的反馈相对较弱。

第二，网络媒介的自媒体属性引发的或正面或负面的效应。其主要研究集中在网络舆论、网络舆情、网络公共事件对公共政策制定的影响。刘然（2017）[13]通过对三起网络公共事件的比较对多源流模型提出了质疑，认为网络公众表达的去中心化使得公众意见更为方便地汇聚到决策者那里，从而开启政策之窗。王子蕲（2017）[14]认为网络政治参与促进公共政策的执行，民众的网络政治参与可能会迫使政府中断某些不利于自身利益的公共政策执行。韩为政（2018）[15]认为网民群体通过在互联网上对公共政策开展批评、质疑和讨论，以生成政策网络舆论的方式干预政府的政策行为。在提升政策内容的科学性同时也会带来负面影响，例如网络的无序性政治参与等。另外，由于互联网匿名性的特点，网民通常会通过网络客观真实地反映自己的情况而不会存在担心被打击报复的顾虑。刘兴华等（2019）[16]认为，由于网络的匿名性，公众舆论压力和公众情绪会彻底释放出来，网民在网络上会不停地发表看法和意见。很多学者因此认为网络舆情是社会舆情的映射，是社会群体利益表达、情感宣泄、思想碰撞的重要渠道。同样是对网络舆情的研究，刘博（2017）[17]从传播学的视角探讨了网络公共事件中的情绪及其治理问题，他提出公共事件借助新兴媒体传播方式催化了社会情绪的形成与扩散，由于阶层壁垒与流动失衡产生的部分群体不满情绪以公共事件为宣泄渠道，冲击网络秩序。雷扬等（2015）[18]从新闻学的视角认为，在这个网络舆论场中，不同舆论力量相互博弈，政府要占领网络舆论阵地的主导地位。目前，政策制定者更多的是对舆论的一种调控，会及时化解危机，而对于通过网络舆情了解民众心声这一功能相对较弱。

（三）互联网的运用对公共政策制定主体的影响

互联网作为一种新的媒体、新的平台对于公共政策制定主体的影响，学术界达成了共识，主要体现在三个方面：

第一，互联网由于开放、即时、便捷等特点使得政策制定主体能够更加便捷地了解民生，加之互联网透明性的特点，使得公共政策制定主体迫于外界压力，不再敢将私人利益、部门利益至上，能让政策制定者更加高效地制定出科学合理的公共政策。张浩（2014）[19]认为网络问责已成为我国民主政治进程中的一大亮点，不仅拓宽了公民政治参与的有效渠道，同时也强化了官员问责中的异体问责功能。刘秀秀（2017）[20]提出，网络问责促使网络舆论风向发生变化，在网络问责的过程中，政策制定主体的很多问题会更多地暴露在公众面前。

第二，互联网因其高渗透性、自由性、互动性等特点，打破了决策者决策话语控制权，开创了信息多元和自由讨论的全新时代。郑兴刚等（2014）[21]认为，互联网对于推动公共政策制定由“决策黑箱”到“决策白箱”的转变具有重要作用，有利于打破政府信息垄断，改变民众和决策者的信息不对称状态，增加政治沟通的紧密性。丁宇等（2019）[22]从三起公共事件出发，认为公民网络参与的目标是达成诉求，地方政府的目标是恢复社会稳定，双方更能在公民理性网络参与的形式下平等协商并达成一致，最终解决公共决策困境。

第三，由于互联网匿名和放大效应等特性，也使得政策制定者的工作推行受到一定阻力。张明新等（2014）[23]从新闻传播学视角提出，互联网作为一种新媒体对传统媒体的政治传播效果产生了一种“挤迫效应”，他认为互联网的使用在一定程度上正在消解公众的政治信任。杨嵘均（2017）[24]从政治学视角研究网络虚拟社群对政治文化与政治生态的影响，他认为网络虚拟社会与现实社会交融的虚拟文化及其内在结构的冲突，既有可能推动现实社会问题及结构性矛盾的解决，也有可能造成现实社会的失序和混乱。总之，必须承认，网络的快速舆论聚集和放大效应一定程度上确实对公共政策制定主体产生了负面影响。

综上所述，互联网的运用，发展了民主的价值，使得政策主体制定出更加公平、民主的公共政策。但是，互联网也并非对所有政策制定都产生积极作用，有时，也会使得政府政策局限在短期目标上，甚至也会产生一些消极影响。网络智能终端的广泛运用，使得越来越多的公众参与到公共政策制定当中，而政府应在什么时候以怎样的方式选择不同范围、不同深度的公众参与，以及政策制定主体怎样实现公众参与的目标要求等尚无明确参照标准，这就给公共政策制定主体带来了两难的困境。

三、互联网背景下公共政策制定的提升路径

（一）在公共政策制定中应积极引入“互联网+”理念

公共决策信息共享的高度发展需引进“互联网+”理念。首先，互联网+社会治理，要注重实现不同地区、不同领域的跨界融合，这样才能汇集群体才智、群体职能促进公共决策的融合协同。由于互联网不断对社会结构、地域差异、文化等形成强大冲击，可能完全打破原有的议事规则，各个阶层的话语权也随之发生很大变化，有利于公共政策制定的科学化和全面化。其次，“互联网+”以五大发展理念为指引，尊重个人言论自由的同时促进网络环境绿色发展，增加政府通过信息化技术收集数据的深度和广度。最后，利用互联网+社会治理，增强公民参与社会治理的积极性和主动性，提升公共政策制定的民主化和科学化。

（二）在公共政策制定中应加快“数字（信息）鸿沟”的处理

公民在互联网中参与公共政策制定，效能不高的原因是“数字（信息）鸿沟”，加快对于“数字（信息）鸿沟”的处理，实现信息共享，促进决策主体和受体对称掌握信息是提升公共政策质量的有效路径。信息鸿沟存在于多层次、复杂的府际关系中，比如政府之间，政府和行政工作人员之间，政府和社会组织之间等，数字（信息）鸿沟直接对公共政策制定的公平性产生很大影响，可以利用先进的技术手段，比如当前有代表性的云技术和元数据。还需要地方政府建立参与主体间信息共享机制，以及加大对偏远不发达地区发展互联网信息技术的支持，全面推动公民参与的积极性，不断提升公共决策质量。同时，完善网络问责制度，减少不良网络舆论的产生，推动网络环境健康发展。

（三）着眼未来格局，加强网络环境制度化规范化建设

针对互联网公开性、及时性、透明性、虚拟性、动态性等特点，必须优化互联网法制环境，加强先进网络文明建设和网络民主政治建设。地方政府公共政策制定部门应立足现实，建立“着眼未来”的架构，确保互联网信息技术保持较强的灵活性，以满足各种需求，建立一套符合机构运行模式的长效机制，推动公共政策利用互联网治理手段的良性运行。进一步推动信息公开，政府公开的信息重点需包括公民认为必需的信息，同时应保障弱势群体的参与权，设立专门机构收集弱势群体对公共政策的信息反馈。

（四）强化组织建设，增加政府专职公共政策人员

人才资源供给不足导致政府收集数据信息阻力较大，应加快培育政府公共政策人员。公共政策人员是负责对政府内部信息系统和信息资源规划、整合的行政管理人员，其职责是对外负责与民间组织人员进行协商、沟通，促进公众的协作。对内调整政府体系内的管理权限。在业务流程和数据标准化方面，各地方政府应受中央政府的统一领导，进一步明确各地方政府专职公共政策人员职能定位，健全政务信息化建设的支援体制，由各地方政府专职公共政策人员对本级公共决策部门的互联网相关业务进行评估和梳理，并对本级互联网通讯安全整改工作负责。完善相关法律法规，为上述工作创造有利条件。

四、结语

总体而言，互联网对我国公共政策制定产生了重要的影响。一方面，拓宽了人们参与政治生活的渠道，有利于政府决策的科学化和民主化；另一方面，作为大众传媒的互联网，能够汇集各方面信息，促进社会主义民主政治的发展。与此同时，政府也应正视互联网对政策制定带来的负面影响，扬长避短，在今后公共政策制定过程中积极引入“互联网+”理念、加快“数字（信息）鸿沟”处理、加强网络环境制度建设以及增加政府专职公共政策人员，提高互联网对我国公共政策制定的科学性与准确性，加快推进我国社会主义民主政治进程。