域外乡村治理的典型模式及经验借鉴

严 旭

(中共娄底市委党校，湖南 娄底 417000)

党的十九大报告指出，推动社会治理重心向基层转移，社会治理的核心在基层，基层治理的重点在乡村。无论在我国还是其他国家，乡村治理对于农村稳定和城乡平衡起着至关重要的作用。每个国家的乡村治理模式都是根据本国经济社会发展作相应的调整，在这个不断调试的过程中，并非是政府单方治理，村民自治和社会调节是重要的环节。我国乡村治理模式有其特定的历史发展进程和社会特征，希望通过学习和借鉴域外乡村治理经验，能更好地构建我国乡村治理模式，并与时俱进。

一、域外乡村治理的典型模式分析

学习和借鉴域外乡村治理典型模式，并非要照搬域外的做法，而是总结与梳理优秀的治理模式，进而构建适合我国乡村发展的治理模式。结合现阶段理论界对域外乡村治理模式的研究来看，大致可分为以下几种：

(一)东亚乡村治理模式：“日本造村运动”和“韩国新村运动”

“日本造村运动”和“韩国新村运动”模式产生的背景是国家为大力发展工业，政策重点偏向城市，导致乡村治理落后，为了平衡城乡发展、缩小城乡差距、振兴乡村发展而兴起的乡村治理模式。“日本造村运动”和“韩国新村运动”目的都是为了实现城乡一体化，其治理模式都是构建政府、村民、社会共同参与的“多元共治”模式。日本和韩国政府投入资金大力建设基础设施，改造并升级农业生产方式。“授人以鱼不如授人以渔”，以“村”为单位建立互助合作型的农业协会，如“村民会馆”，农业协会设立技术指导中心，深入开展农民培训，对各类农户提供专业培训与技术指导。这种模式由政府出资，农业协会协同进行教育与指导，村民以自身掌握的技能投身于乡村治理。“日本造村运动”“韩国新村运动”都是以村为单位，村民是乡村治理的主力军。一方面，村民因世代生活在乡村，非常熟悉村里的资源特色和村民治理方式，容易在村里推行和落实国家政策；另一方面，村民自己当家做主，会投入更多的热情与精力建设自己的家园。“日本造村运动”和“韩国新村运动”两者在具体的典型特色上各有差别，“日本造村运动”最突出的特点是因地制宜，日本根据当地特色建立“一村一品”，以“村”为单位因地制宜发挥特色优势，建立专业化的农业生产及农产品基地，如日本大分县形成了以朝地町等为代表的风后牛产业基地，以大田村为代表的香菇产业基地等，都是立足并充分挖掘本土资源，开发生产具有本土特色的产品。[1]“韩国新村运动”最突出的特点是政府和村民并非独立发挥作用，而是政府自上而下的乡村治理与村民自下而上的自治紧密结合，互相配合。

(二)北美乡村治理模式：“美国城乡共生型”

北美乡村治理模式的共同特点是协同治理、互惠共生，从不同维度进行合作。“美国城乡共生型”是在城市和乡村之间建立一个连接纽带来平衡城乡发展，即以小城镇作为城市与农村之间的连接纽带，将发展中心放在小城镇，既有利于解决城市的超负荷承载，又能解决农村人口流动性大的问题。美国小城镇模式由政府主导推行“示范城镇”，先选择试点小城镇，然后根据每个小城镇的特色，结合其区位优势及当地特色，建设有自身特色的小城镇示范区，由示范点到示范片，再到示范区。这种“特色示范城镇”有相对灵活的法律、政策进行规制，并能根据其自身区域特点进行灵活变通。从示范片区发展成体系化的小城镇模式，不仅带动了乡村的建设和发展，而且让大城市腾出更多的空间去发展。“美国城乡共同带动”，实质上体现了多中心治理模式，而非“单打独斗”加重政府或者城市的负担。

(三)北欧生态乡村建设模式：“瑞士生态乡村建设”

生态乡村建设模式是新时代农村建设的升级模式。大多数城市化水平比较低的国家，乡村治理的重点是追求经济价值，只有当城市化水平达到一定程度后，才会跳出只侧重于经济发展的怪圈。同时，乡村治理也不再是依赖于资源的开发和利用，而是在满足基础需求后，更注重于追求精神价值，倡导优化农村发展方式，注重绿色、环保发展。生态乡村建设模式实质上是通过营造乡村优美的生态环境以及完备的基础设施，从而产生增值服务及经济价值。在生态乡村建设模式中，经济价值和生态价值互相依存、互相转化。在此过程中，瑞士政府、村民及第三方社会主体需要有更长远的发展眼光，而非只关注短期利益。政府在借助法律及规范性文件进行管理之外，还制定了一系列宣传引导政策和激励措施，特别是结合村民自主形成的村规民约，让村民自己转化建设美好家园的观念。生态环境要绿色、环保，就得保护好原有的生态，不能过度的攫取自然资源，生态乡村建设模式是以强大的经济基础做支撑，而保持经济实力不仅需要政府投入财政资金，同时也需要自筹民间资金，特别是需要吸引广大社会资本的投入和民间机构加入等方式实现合作。

(四)西欧乡村治理模式：“法国综合发展型”

法国在20世纪70年代，基本实现了农业现代化和城乡一体化。亨利·曼德拉斯曾在《农民的终结》一书中称，“经过一代人，法国农民将消失，结束长达千年的农业社会”。[2]实际上，法国行政管理以市镇为单位，非二元制户籍，不区分城市和农村，城乡一体化程度非常高。农业现代化模式得益于法国最突出的特征“农业一体化”，在国家科学指导和整体规划下，政府统筹综合投入资金和政策支持，有效协同各部门，将农业和工业、商业等产业联合，提供资金和技术带动农业发展，农业反哺、带动工业和商业发展，形成工农商共同发展的良性循环模式。这种综合发展模式能更好地缩短城乡差距，实现各产业协调发展，充分整合社会各产业、各部门的资源优势。法国模式不仅联动各部门，同时也联动政府、社会主体、各产业主体，是非常完善的合作机制。

(五)西欧乡村治理模式：“德国循序渐进引导型”

德国乡村治理是项长期的社会实践工作，政府将乡村治理纳入制度化建设之路，科学立法和法律法规的规范化指导成为必需，在不同阶段，政府依据治理现状和亟需解决的问题进行立法。村庄更新是德国乡村治理的典型模式，村庄更新不是对原有的乡村进行摧毁和推翻重做，而是将乡村农地、生产用地、荒废用地等各类用地根据其特点进行合理规划，基于乡村原貌，在保持乡村地方特色的基础上对外部环境、基础设施等进行升级改造。德国乡村治理模式中注重各方面价值的实现与统一是德国乡村治理比较有价值的经验，村庄的文化价值、生态价值、经济价值具有同等作用。德国的乡村治理与时俱进，高效的制度机制会不断进行自我调适，使其与当前的乡村治理目标及价值实现相一致，乡村治理始终与整个社会建设相匹配，以求实现社会的整体价值。德国的乡村治理总结起来就是依赖于政府乡村治理的长效机制，《帝国土地改革法》《土地整体法》等都是政府在宏观规划下，利用法律手段进行统筹，统一调配乡村的资源，同时也引入其他主体共同参与，实现乡村治理。[3]

二、域外乡村治理经验总结

以上列举的域外乡村治理的典型模式中，各种模式的治理差异是基于不同国家的城乡结构和不同的乡村治理背景。无论哪种模式都不是单一治理，其实质是多中心治理。多中心治理模式体现了政府、村民、其他社会主体等多方协同治理，这是域外乡村治理模式的核心经验。

(一)政府与村民协同共治

首先，政府在乡村治理模式中进行宏观引导。在经济基础层面，政府投入大量财政资金兴建乡村基础设施及公益性事业，在乡村提供专项经济补贴，建立帮扶制度，调动其他社会力量，共同建设乡村。政府也会联动各产业部门进行跨行业合作。同时，政府会设置一定的奖励和激励机制，更好地带动村民积极配合乡村治理。在上层建筑层面，政府从制度层面对乡村治理进行全局性的统筹规划，上述各种模式中政府都制定了乡村治理的相关法律制度，如德国，通过不断制定法律制度来适配经济社会发展，尤其是将乡村各方面的资源，如土地、河流、荒地等都纳入国家法律规制的范畴，利用法律高屋建瓴的制定乡村治理的发展方向和目标。因政府宏观层面的法律制度并不能深入到乡村治理的每个角落，且每个乡村都有以传统习惯为主的村规民约，政府在推动制度建设时，充分尊重当地的村规民约，充分发挥各乡村的优势，取得更大的治理效应。

其次，政府与社会主体协同参与乡村治理。政府并非是全能政府，凡事也非大包大办，而是进行宏观指导，在具体的乡村治理中，村民居于治理的主导地位。乡村治理是现代国家自上而下进行宏观指导和乡村自下而上实行自我改造相结合的农村建设策略。[4]因此，由村民自治，自主推进乡村治理是极其重要的环节。

(二)社会调节助力乡村建设

乡村治理中除了政府和村民，社会其他主体也发挥着极其重要的作用。域外乡村治理中独具特色的一点是依托农业协会的作用，农业协会建立起了政府与村民之间的一座桥梁，农户与农户之间通过农业协会组织起来，以农民共同体的形式共同建设农村，提升乡村治理的现代化。同时，银行和其他金融机构也发挥着重要的作用，如农村金融服务于乡村治理，建立农村贷款产品，大力扶持贫困地区特色产业发展，解决农村贷款难的问题。学校、企业等机构也投入到乡村治理的过程中，高校为乡村治理实践培养人才，传授村民技能，使其长久发展。企业在乡村兴办企业，不仅解决了一部分农民的就业问题，而且结合当地特色建立产业基地，促进了乡村发展。

(三)优化生态，创新乡村治理模式

域外乡村治理模式建构了乡村治理建设的多元价值观，乡村治理并非单纯提高收入水平，也并非看重城市化的指标。如，瑞士的生态乡村建设模式，尊重原生态，绿色、环保发展。乡村治理目的不再局限于脱贫，减少城乡差距，而是因地制宜，挖掘生态价值、经济价值等优化生态模式，创新新时代的乡村治理模式。

三、借鉴域外经验，构建我国乡村治理模式

域外乡村治理模式产生于特定的社会背景、服务于特定的目的，再好的模式照搬，都可能导致水土不服。我国的乡村治理要扎根于我国当前的乡村发展现状，解决我国乡村治理中的最主要矛盾，如我国城市化增长很快，但城市与农村差距过大，大量农村人口外流至北上广。因此，综合分析我国城乡结构和乡村实际，借鉴域外经验，构建适合我国乡村的治理模式。

(一)优化社会治理模式，构建基层治理的支持体系

政府由社会管理转为社会治理，引发了我国社会治理模式的深刻变革。[5]社会治理不再强调政府运用公共权力进行管理，而是强调公民对社会公共事务的参与管理与自我治理。社会治理的基础在基层，基层治理的制度依据是基层群众自治制度。政府职能转变意味着政府要缩减权限，成为有限政府，从宏观层面制定制度引导乡村治理。政府宏观层面的法律制度不可能深入到乡村治理的各个角落，且每个乡村都有自己的传统习惯和村规民约。因此，政府制定的法律需要与村规民约相互融合，方能在法治的轨道上进行乡村治理。

(二)乡村治理中提升村民的主体意识

政府治理能力优化升级，建立有限政府，不仅要明确政府的职能，而且在乡村治理过程中，对多方治理主体的职能也需要明确划分。乡村治理中政府的职能是宏观管理，村民居于主导地位，村民自治是“基础”。有效的村民自治环境能让村民自行协商、积极性参与制定乡村治理的法律法规和村规民约，公开、公正的程序下所形成的制度是村民真实意愿的表达。“日本的造村运动”发展好的原因在于大分县前知事平松守彦率先在全国发起了以立足乡土、自立自主、面向未来的造村运动。乡村治理中村长或者村委会组成人员中的精英分子是带领乡村治理的“领头人”。因此，我们可以鼓励大量的优秀人才“上山下乡”，选拔优秀的村干部担任乡村治理的领军人，发挥其能力，更好地治理乡村。

(三)调动社会第三方主体，助力乡村治理

社会第三方主体也是乡村治理的中流砥柱，如银行在乡村建立农村互助银行，提供农村贷款产品；学校作为培训机构，为乡村治理培养专业人才。政府与企业、学校建立互利合作，政府与社会资本建立资本合作，在乡村开展大型项目，大力开拓乡村市场。我国农业协会没有像域外农业协会那样充分发挥其作用，我们应该向域外国家的农业协会学习，让农业协会连接各方主体，建立完善的农产品市场体系，促进农产品交易，促进农民增收、稳定市场。我国很多边远山区靠种植农副产品维持经济收入，因交通闭塞，村民获知外界市场的信息能力弱，导致很多农副产品无法流通，无法换取经济价值。农产品协会可以建立产销基地，作为上游产品产出与下游产品的连接，不仅能对接个体消费者，而且能与各企业形成合作，能在更大的范围内进行推广，也能更好更快地将农产品转化为经济价值。

(四)尊重原生态环境，建议城乡一体化

乡村治理并非单纯追求收入水平的提升，也并非看城市化的指标，乡村治理好坏评判标准已不再是金山银山，而是以“既要金山银山，又要绿水青山”为评判标准。如“瑞士生态环境建设模式”，乡村治理尊重原生态，治理方式绿色、环保。因地制宜结合本地的特色，特别是挖掘当地的旅游资源，将旅游价值与生态价值充分融合。这种治理不再局限于脱贫，而在如何优质发展、如何保护好生态的基础上创新乡村发展模式。乡村治理需要城乡一体化建设，如“美国城乡共生型”模式中小城镇建设，小城镇城市化程度高，搭建农村与城市之间人口流动的桥梁。一方面城市人口过多，超负荷承载；另一方面农村人口大量涌入城市，荒废农民赖以生存的土地。而小城镇的发展，可以将人口流动重心转移到小城镇，缓解城市和乡村发展的弊端。