河南省新型智慧城市发展路径研究

邓岩

(河南财经政法大学，河南 郑州 450018)

新型智慧城市建设是提升我国城市治理水平、完善城市服务功能、满足人民日益增长的经济文化需要的重要战略支撑[1]。自2008年IBM首次提出智慧城市概念后，智慧城市建设在国内外引起广泛关注，并引发了持续性建设的浪潮。随着我国智慧城市建设的发展，党和政府对智慧城市建设提出新的要求。2016年3月出台的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，首次提出要“建设一批新型示范性智慧城市”。同年10月9日在中央政治局第36次集体学习中，习近平总书记指出，要“以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心”[2]。同时，党的十九大提出建设智慧社会，智慧社会是智慧城市概念的中国化和时代化，为我国建设新型智慧城市指明方向[3]。

为积极响应国家号召和贯彻落实《河南省加快数字经济发展实施方案》，河南省政府健康有序开展新型智慧城市建设工作。本研究基于河南省新型智慧城市建设现状，对其发展路径进行探析，深入了解现阶段河南省新型智慧城市建设的现状、主要成效以及不足之处，并为日后河南省新型智慧城市建设提出针对性建议，以期为未来新型智慧城市建设提供参考。

一、新型智慧城市的内涵

近年来，我国一直将智慧城市建设作为国家信息化建设的主要抓手[4]。2012年12月，住房和城乡建设部出台《国家智慧城市试点暂行管理办法》《国家智慧城市(区、镇)试点指标体系(运行)》，首次将智慧城市建设提升到国家战略层面。随后国家发改委、工业和信息化部、交通运输部以及各地方政府陆续颁布了一系列支持智慧城市建设的文件，各城市积极开展智慧城市建设试点工作，并逐步由一线城市扩大到二、三线城市。2016年3月，国家“十三五”规划纲要提出“建设一批新型示范性智慧城市”。新型智慧城市既是对传统智慧城市内涵与模式的升级，也是适应我国国情实际提出的智慧城市概念的中国化表述[5]。

相较于传统的智慧城市概念内涵而言，新型智慧城市主要有以下几方面的特征。第一，突出“以人为本”的核心特征。国外和国内早期的智慧城市建设理念重在对“物”的管理，其建设重心主要分布于推广其物联网、云计算等信息基础设施建设，而我国新型智慧城市建设核心是以“人”为本，目的是服务于我国以人的城镇化为核心的新型城镇化进程，助力提升我国城镇化发展质量和水平[5]。第二，着力于建设信息共享和技术融合新格局，打破信息孤岛的现状；促进互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等信息技术与城市管理服务相融合，提升城市治理水平。第三，积极打造各部门协同建设的和谐局面。新型智慧城市建设不是简单的各级政府各部门业务的信息化，而是要通过互联互通、纵横联动，协调城市治理的各层各面，打造成全程全时、全模式全响应、“牵一发而动全身”的“敏态”智慧系统，实现城市治理方式的智慧化[5]。

经过不断的探索和实践，河南省新型智慧城市建设深化发展，有效提高了城市治理水平。本文全面总结河南省新型智慧城市的发展现状和成效，深入分析面临的瓶颈与问题，并提出相应的政策建议。

二、河南省智慧城市建设的主要成效

2013年至今，住房和城乡建设部已先后公布了三批国家智慧城市试点名单，河南省共有11个城市(区)入选，分别是2013年的首批以郑州市为核心包括鹤壁市、漯河市、济源市、新郑市和洛阳新区在内的6个试点①，2013年第二批通过的许昌市、舞钢市和灵宝市3个试点②和2015年第三批批准的开封市和南阳市2个试点③。与此同时，河南省各级政府也出台了一些相关政策支持智慧城市的发展，对智慧城市建设提出建设方案和规划。随着河南各级政府的积极推进和各社会主体的积极参与，河南省智慧城市建设已取得了一定成效。

第一，政策规划较为全面。智慧城市理念提出至今，河南省在省、市两级共出台相关政策文件140余份，政策数量逐年增长，且有多达19个省级部门出台了相关规定，体现出了省委、省政府领导对全省智慧城市建设的重视。政策所涉及领域十分广泛，形式灵活多样，几乎囊括了政府管理、经济发展、社会生活等各个方面，有效指导了全省智慧城市建设工作。

第二，智慧建设全面铺开。在智慧城市理念提出至今的十年里，河南省智慧城市建设经历了从萌芽到全面铺开的发展过程。在最初的萌芽阶段，河南省智慧城市建设主要集中在电子政务、网络普及等方面，而如今全省范围内在新一代信息技术广泛应用的基础上，智慧技术已渗透到社会生活的各个领域，电子政务、智慧交通、智慧医疗、智慧教育、云计算中心等一大批智慧应用均得到了长足发展，全省智慧城市建设已取得初步成效。

第三，重点领域成果显著。河南省智慧城市建设在较广泛的领域取得初步建设成效的同时，不同地区、不同部门也在部分重点建设领域取得了显著成果。例如，河南省铁路和公路交通部门的智慧交通建设，郑州航空港经济试验区的智慧政务、智慧园区建设，焦作市的智慧医疗建设，濮阳市南乐县的智慧政务建设等，均处于全省乃至全国前列。究其原因可知，重点领域的显著发展受到了地区和部门领导的特别重视，地区经济发展水平也受到较大影响。

第四，有效带动经济发展。河南省通过智慧城市建设，带动了一大批相关产业，有效推动了全省经济发展。近年来，省内大量兴起的智慧城市建设、投资企业、云计算产业、网络信息产业等，均受到了河南省智慧城市建设的有效带动。而智慧园区的建设，更是直接促进了高新技术产业的聚集，为河南省的产业升级、产业创新、产业结构调整提供了重要的源泉和动力。

第五，民众生活质量提升。通过智慧城市的建设，尤其是智慧技术渗透至民众生活，使得社会民众的生活得到了极大便利，生活质量得到了极大提升。智慧政务提高了民众在面对行政机关之时的办事效率，智慧社区提高了民众的日常生活质量，智慧交通、移动支付更是让民众在日常出行、经济生活方面体验到了及时、高效的社会服务。

三、河南智慧城市建设中的主要问题及原因分析

中国社会科学院信息化研究中心和国脉互联智慧城市研究中心联合发布的《第九届(2019)中国智慧城市发展水平评估报告》显示，河南省11个国家智慧城市试点无一进入全国智慧城市建设的前十名，且未获得任一奖项。由此可见，河南省智慧城市建设虽已取得了一些成果，但与其他智慧城市建设先进城市相比仍存在差距，在调研中也发现，河南省智慧城市建设中存在的问题依然突出。

(一)高精人才聚集有待提高

智慧城市的建设不仅需要信息技术人才做好信息技术应用工作，还需要具有前瞻性和决策性的领导人才做好宏观规划设计工作，以及各行业的专项人才做好各领域的专业工作。作为人口大省，河南省人口红利优势依旧存在，但人力资源强省的目标仍未实现，这在一定程度上制约了智慧城市的建设与发展。

一是河南省人力资源整体素质偏低。根据2019年河南省人口抽样调查，常住人口中大专以上学历者占比仅约6.74%。高素质人才培养基地较少，全省国家重点高等院校和科研机构较少，全省只有1所211高校，而大多一本高等院校集中在郑州、开封等地。因此，从整体上看，河南省缺少专业技术人才及各领域领军人才推动智慧城市建设，这些人才的缺失不利于智慧城市的建设和发展。

二是河南省智慧城市建设发展过程中缺少各领域复合型人才。这类人才不仅要求掌握本领域的专业知识，还需要掌握信息技术方面的技能。根据课题组实地调研可知，河南省的智慧农业发展中，大多数农业从业人员的整体文化水平较低，接受和使用现代信息化技术的能力较弱，并且现有农科类院校教育主要集中在种植业和畜牧业等传统领域，缺乏对现代农业生产经营管理和信息技术的高素质复合型人才的培养，这些高素质人才的匮乏限制了智慧农业的发展。

(二)政府治理能力有待强化

智慧城市涉及社会、民生等各个领域，其建设是一项非常复杂的系统性工程。河南省的智慧城市建设中，不仅管理体制机制尚未理顺，而且信息技术的应用也对政府治理带来新的挑战。

一是河南省智慧城市建设中政府治理理念有待更新。虽然河南省各地市已经实施了智慧城市建设，但是各政府部门及公众对“智慧理念”的认知还不足，一些职能部门的观念停留在简单的运用互联网进行办公的阶段，“服务型政府”“透明政府”“协作治理”的理念有待深入。经课题组调研可知，河南省智慧交通建设过程中，部分地市只是把智慧交通用在监督车辆违规现象和播报道路情况等方面，没有发挥其在数据分析、预测等方面的潜能。此外，河南省智慧环保建设过程中的最大困境之一是环保数据资源在部门之间以及部门与公众之间缺乏共享机制，致使各部门之间以及政府部门与公众之间无法通力协作，共同应对环境治理问题。

二是河南省智慧城市建设中管理体制机制尚未理顺。虽然各级政府对智慧城市进行了顶层设计，并出台了相关的实施意见，但是由于各政府部门拥有不同的职责和权限且未建立完善的分工协作制度，导致智慧城市建设工作未能有效推进，出现诸多问题，如项目推进机制不够明确，致使推进过程中部门衔接不到位、资源整合难度高，以及监督考核机制不健全致使未能完全调动部门的积极主动性等。经课题组调研可知，河南省智慧医疗建设中缺乏省级层面的规划指导以及宏观政策的导向，各部门在协同配合方面存在问题，致使许多地方性智慧医疗建设措施无法顺利开展。

(三)资金投入力度有待增强

智慧城市建设是一个长期复杂的系统工程，前期需要资金投入改善信息化基础设施建设，后期需要资金保障信息化基础设施的日常运营管理与维护，并且在智慧化建设中关键技术的研发与应用也需要大量资金的投入，这仅依靠政府或者企业都不是理想的情况，需要开放协作，探索多渠道、多元化、多层级的投资建设模式，以保证智慧城市建设发展资金的长期需要。

一是河南省各市资金投入虽逐年增加，但投入力度不平衡且整体资金使用效率较低。从整体上看，河南省的城市维护建设资金使用效率以及市政固定资产投资效率均低于全国平均水平，深入分析后发现其原因是资金投入不足造成投资水平未达到最优规模，从而导致城市建设效率及资金使用率低。根据《河南统计年鉴2018》，河南省基础设施投资在固定资产投资中所占比例为17.0%(2016年)、20.1%(2017年)、22.5%(2018年)，增长速度分别为29.0%(2016年)、30.4%(2017年)、18.0%(2018年)。基础设施资金投入量虽逐年上升，但增长速率已呈下滑态势，需持续增加资金投入。此外，河南省共有11个市(区)被列入国家智慧城市试点名单，但是这些试点城市与其他非试点城市在资金投入力度方面还存在较大差异，以2018年河南省各市全社会固定资产投资增速为例，兰考县、汝州市、滑县、长垣市、邓州市、鹿邑县和新蔡县这些非试点城市的增速均为13.2%；而同被列为首批智慧城市试点的鹤壁市、漯河市、济源市的全社会固定资产投资增长速率则分别为7.7%、9.6%、10.1%。所以，如果进一步建设发展河南省新型智慧城市，则需要持续增加资金投入，同时注意各市资金投入的平衡及资金的使用效率等问题。

二是河南省智慧城市建设中关键技术的研发与应用需要大量资金投入。根据课题组调研可知：建设智慧交通系统需要将信息技术、计算机技术、数据通信技术、传感器技术、电子控制技术、人工智能等有效地综合运用于交通运输、服务控制和车辆制造，从而加强车辆、道路、使用者三者之间的联系，但智慧交通系统建设与高昂的技术成本之间存在较大矛盾。此外，智慧农业需要充分依托大数据收集、控制、分析系统等多种现代化技术装备，而该类技术装备大多价格高昂，需要政府及社会资金的投入帮扶，单靠企业或个人无法完全承担，所以资金成为制约河南省农业智慧化生产规模扩大的一大瓶颈。因而，资金问题是河南省新型智慧城市建设过程中的重大问题。

(四)产业空间布局有待调整

产业聚集已成为当今世界经济活动的显著特征，新古典经济学家马歇尔(Marshall)较早注意到了产业聚集现象，并认为在产业的发展过程中，处在一个特定领域内相关的企业，由于相互之间的共性和互补性等特征而紧密联系在一起，形成一组在地理上集中的相互联系、相互支撑的产业群，并将产业聚集的特定区域称为“产业区”。因而，河南省的产业发展状况一般也可以通过产业集聚区的发展状况体现。虽然从整体上看，全省产业集聚区的发展取得了良好的经济效果和社会效益，带动了经济发展和就业率的提高，但还是存在一些比较突出的问题，如产业聚集区空间发展不平衡及产业布局不合理等。此外，河南省信息产业发展也存在诸多短板和问题。

首先，空间发展上不平衡。近年来，河南省产业集聚区建设发展迅速，但存在着各地发展不均衡的现象。一些产业园区依托原有的产业基础，发展较好，而一些新规划的产业集聚区起步晚，缺乏产业基础，配套不完善，发展较慢。就全省范围内产业集聚区发展而言，郑州、洛阳、新乡等地的经济发展水平较高，各种经济发展配套设施齐全，整体上产业园区发展较好；三门峡、驻马店等地市因为各种原因，产业集聚区实力较弱；其他地市产业集聚区发展处于中等水平，目前全省产业集聚区整体发展水平呈现三级分化的局面。

其次，产业布局上不合理。目前，省内产业集聚区之间同质化现象较为严重，出现同类产品在市场上过度竞争、“打架”的局面，严重影响了产业聚集区的发展；在产业聚集区，因受地区整体发展水平等方面的制约，主导产业多为资源依赖性产业且规模较小，带动性不强，技术含量低，尚未形成高新技术产业；各产业集聚区产业关联性低、产业链不完整，进而导致产业集聚区专业化水平低、缺乏竞争力。究其原因，是由于产业集聚区建设初期，产业规划不合理，企业入驻门槛低，企业间未形成科学和有机的分工协作关系。

最后，河南信息产业在不断增长的同时，也存在诸多不足。一是信息产业规模较小。产业经济的增长主要靠数量的增加，而不是规模的扩大。二是产业结构不平衡。产品多处于产业链的上游、价值低、市场占有率低。三是技术含量低，创新能力不足。四是产业模式单一。主要依靠政府的注资和管理，未能有效引入社会力量的参与和建设，不利于产业转型升级。这些问题的存在都制约着河南省信息产业的进一步发展。

(五)战略定位思路有待精确

智慧城市建设是一项长期工程，不是一蹴而就的，为了实现智慧城市建设的可持续发展，不仅需要各城市结合自身实际情况对长远发展目标进行准确定位，还需要各个城市借助所处的战略大环境发挥自身优势。

一是河南省智慧城市建设的长期发展目标不清晰。建设智慧城市要结合城市自身的特点和优势，按照一定的步骤和实施路径有序推进，而不能全面开花、平均用力，必须做到主次分明、有先有后。产业园区智慧化建设是城市智慧化建设的一个缩影，其建设经验可为智慧城市建设提供借鉴。经课题组调研可知，河南省的部分城市在智慧产业发展过程中，有些产业园区智慧化建设规划不切合实际情况，存在“跟风”现象，没有根据园区自身的实际条件与需求制定智慧化建设方案，而是照搬照抄，造成园区重复无序建设和资源浪费。与此类似，河南省智慧城市建设需要根据自身实际情况准确定位长期发展目标及建设步骤，避免此类现象的发生。

二是河南省智慧城市建设未能充分融入地区或国家级重大战略。尽管河南省智慧城市顶层设计对建设内容进行了规划，但未充分结合地区及国家的长期发展战略，对实施路径及建设步骤缺乏明确建议。并且目前河南省各市智慧城市建设未能考虑战略发展大环境，建设项目仍以短期为主，对于后期如何引入社会资本，鼓励社会资源积极参与智慧城市的建设与运行，以及如何构建更加适合智慧城市发展的环境，包括智慧产业链条构建、智慧产业生态建设等方面的实施路径不够清晰。

(六)整体规划设计有待完善

任何一种城市建设都是一项全局性的系统工程，科学合理的规划是建设实施必不可少的一个环节，智慧城市建设也不例外。河南省智慧城市建设中虽然出台了许多政策文件，但目前尚缺乏实操性强、内容完整、具有高度指导性的智慧城市建设总体规划及整体配套的政策体系。

一是河南省智慧城市的建设缺乏完善的顶层设计。智慧城市建设需要科学统筹，应在规划阶段就明确演进路径与建设步骤，明确所需的配套与保障机制，否则建设就是一盘散沙。经课题组调研发现，河南省智慧医疗及智慧政务建设过程中出现“一把手推动”的现象，只有地方党政一把手重视智慧医疗或智慧政府的建设，主动进行协调，才能积极主动地为智慧医疗或智慧政府建设创造优质的发展环境，这在某种程度上可看出河南省智慧城市建设过程中缺乏完善科学的顶层设计，如具体的行动规划、建设步骤及管理监督机制，不能推进智慧城市建设的可持续发展。

二是河南省支持智慧城市建设发展的政策体系缺乏协调性。经课题组调研可知，河南省的政策文本颁布情况呈现出省市之间及各地市之间不协调的现象。2008年至2019年，河南省政府部门共发布了124项省级政策文本，但仅有5项文本是由多个权威主体联合发布制定的；在18个地市中，郑州市发布的政策文本数量最多为32项，平顶山发布的政策文本数量最少仅为4项。此外，在实地调研中，课题组还发现河南省某些地方制定的具体政策先于省市级层面，但未能及时发布实施。由此可知，省级各部门之间在智慧城市建设中缺乏协调合作，较少联合发布政策文本以推进智慧城市的建设与发展，并且省市之间及各地市之间的政策文本数量呈现出的差异性也对智慧城市建设推进力度有所不同。因此，河南省省级各部门之间、省市之间以及各地市之间政策体系的协调性有待提高。

四、河南省新型智慧城市建设发展现实路径

河南省新型智慧城市的建设发展，既需要对当前智慧城市建设存在的突出问题进行解决，又要根据未来发展进行设计，围绕“完善信息化基础设施建设—打造引领型人才高地—健全投资融资体系—构建多元化治理体系—促进中原智慧城市群协调发展—融入国家级重大战略”这一思路促进河南省新型智慧城市的建设发展。

第一，完善信息化基础设施建设。信息化基础设施是智慧城市的DNA，是智慧城市运行的生命线，包括宽带基础设施、物联网及“三网”融合等。伴随着“宽带中国”战略的落实，河南省宽带网络覆盖范围不断扩大，传输和接入能力不断增强，无线通信网络覆盖率显著提升，“三网”融合取得显著进展，为新型智慧城市建设提供了充足的物质条件。加快各种关键技术和软硬件基础设施的研究开发和产业化发展是未来河南省信息化基础设施建设的重要目标，而且能够保障“三网”融合工作的顺利推进。为此，各级政府和有关部门要高度重视信息网络基础设施建设，包括建立完善的法规和条例予以保障和支持、加强建设过程的规划指导与统筹协调，为信息网络基础设施有关的项目简化审批流程与办理手续、开辟绿色通道，以提升网络信息安全的保障水平。

第二，打造引领型人才高地。人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动权的战略资源。伴随着“加快建设人才强国”的提出，河南省也提出了“智汇郑州”人才工程政策，为新型智慧城市建设发展奠定了坚实的人才基础。为了发挥人才优势在河南省智慧城市建设中的积极作用，要千方百计地吸引人才、培养人才、留住人才。一方面，要营造良好的物质生活环境和文化教育环境，提供人才成长发展的基础条件；另一方面，要形成良好的人才培养体系，依托科研院校、专业培训机构、企业联合培养等平台，积极探索产、学、研等多方合作的人才培养模式。

第三，健全投融资体系。河南省新型智慧城市建设发展得以持续和长久实施的重要保障之一就是充足的资金支持，健全投融资体系不仅可以为新型智慧城市后续的建设发展提供持续稳定的资金来源，还可以保证资金运用的合理性与有效性。党的十九大明确提出要深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用。为了确保河南省智慧城市建设过程中资金能够持续、有力、有效的投入，要采取“以政府投入为导向，引导社会资金共同参与、优化专项资金分配”的全方位投融资模式，充分调动社会各界共同参与河南新型智慧城市建设发展。

第四，构建多元化治理体系。河南省新型智慧城市建设发展包括“智慧政务”“智慧城管”和“智慧网格化管理”等重要组成部分，通过构建这些治理体系将显著提升城市管理和服务的精细化和专业化水平，实现智慧城市管理和服务的高效。在具体实践中，政府要发挥主导作用，着重引导其他多元主体的广泛参与，要在明确各方主体权责划分和功能定位的基础上，构建良好的信息沟通、利益协调和资源配置机制，并努力探索多元主体协同治理的现实路径。

第五，促进中原智慧城市群协调发展。协调发展强调的是尊重个体差异性基础上的共赢，包括扬长和避短两个方面：一方面要将优势资源集聚，产生规模效应；另一方面要对各个城市的差异性资源统筹配置，实现优劣互补。总体而言，就是要立足于各个城市的特点，结合各个城市的长远发展目标和所处战略环境进行准确定位，并按照一定的步骤和实施路径有序推进，做到主次分明、有先有后。河南省新型智慧城市的建设发展关键在于找准各个城市的特色智慧产业，如郑州拥有地理位置优势，可聚焦发展交通运输业和现代物流业；开封和洛阳依据历史文化名城，可聚焦发展现代旅游业等，要聚焦各个城市的特色产业，形成差异化的协调发展。

第六，融入国家级重大战略。尽管河南省智慧城市顶层设计对建设内容进行了规划，但未充分结合地区及国家的长期发展战略，对实施路径及建设步骤缺乏明确建议。河南省地处“一带一路”的战略腹地位置，应紧紧抓住这个历史性发展机遇，发挥区位优势，保证本省经济发展的同时，提升郑州、洛阳等主要节点城市的辐射带动能力，推进河南的世界化进程和对外开放进程。下一步，在河南省各市的智慧城市建设中，要充分考虑战略发展大环境，避免短期建设项目，对如何引入社会资本、鼓励社会资源、加强对外交流等问题做好前瞻性规划，致力于打造更加适合智慧城市发展的内外环境。

注释：

①住房城乡建设部办公厅关于做好国家智慧城市试点工作的通知，网站http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201302/t20130204_212789.html.

②住房城乡建设部办公厅关于公布2013年度国家智慧城市试点名单的通知，网站http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201308/t20130805_214634.html.

③住房城乡建设部办公厅 科学技术部办公厅关于公布国家智慧城市2014年度试点名单的通知，网站http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201504/t20150410_220653.html.