全面提升政府依法应对突发事件能力的思考

张 曼

(陕西省礼泉县人民法院，陕西 礼泉 713200)

突发事件具有事件爆发突然，事态进展迅速的特点，极大的考验着政府的应急管理能力，考验着政府的社会治理能力。今年新冠疫情的爆发就是来自公共卫生突发事件的考验，给我们提出了警醒，重视提升政府重大突发事件的依法应对能力是非常必要而且迫切的。

一、 依法应对重大突发事件的重要意义

依法应对重大突发事件是整个国家治理现代化的重要组成部分。与过去不同的是，现代社会突发事件发生传播快、影响面广，突发事件治理的好坏直接影响人民群众对政府的信任度，关系到党的长治久安，关系到全面依法治国的落实推进，关系到政府法治效能，具有十分重要的意义。

1.依法应对重大突发事件是坚持全面依法治国的重要体现。现代国家方方面面都离不开法治，中国特色社会主义更是需要中国特色社会主义法治来发展。推动国家各项事业在法律的轨道上运行，不仅是十九届四中全会国家治理体系和治理能力现代化的要求，更是我们全面依法治国的要求。突发事件在法律概念上是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。对于其法律规制主要以《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》为主，规定了突发事件发生时采取的应急处置措施。

2.依法应对重大突发事件是依法行政的基本要求。现代政府的基本特征是法治政府，这是国家治理现代化的重要标准之一。依法行政是法治政府命题下的重要一环，依法行政有一个重要的原则，即是对于行政机关来说“法无授权不可为”，行政机关行使的一切权力，都必须要有法律法规的授权。如果行政机关在没有法律法规的授权的情况下，或者超出了法律法规的授权的情况下行使的权力，都属于一个越权行政行为。而坚持依法应对重大突发事件就是依法行政的基本要求。这次的疫情就是典型重大公共卫生突发事件，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，政府机关和公务人员在新冠肺炎疫情防控过程中必须全面依法履行职责，依法实施疫情防控和应急处置措施，提高依法行政水平”。因此，坚持依法应对就是明晰行政权力的边界问题，越是紧急越是重大的情况下，对于政府更应该明确地是不越权，只有政府严格依法办事才能保证应对突发事件的有效性。

3.依法应对重大突发事件有利于确保突发事件科学有效的解决。与突发事件相比而言，法律往往相对来说稳定、规范、可预期，可以预判事务发展的走向。而突发事件一般来说具有突发性，不可控因素较多且涉及面较广、综合性较强。在这样的情况下就需要法律作为框架，将突发事件涉及的方方面面规制在法律的框架内协调。这样就可以避免发生超过预期的事件，避免发生系统性紊乱，更能避免影响社会稳定。坚持依法应对突发事件就是确保各个方面在相应的轨道上健康运行，这样才能保证突发事件在最短时间内最有效的解决问题。

4.依法应对突发事件有利于提升政府公共治理水平和应急管理水平。突发事件的处置能力暴露的是政府的公共治理水平和应急管理水平，每一次的突发事件就是一次公共治理水平和应急管理能力的考验，也是一次经验教训。对于突发事件的治理完善要放眼长远，总结经验、吸取教训。“要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力。”加强重大突发事件相关领域的法律法规建设，有利于提升公共治理水平和应急管理水平。

二、政府处理重大突发事件的历史及当前存在的突出问题

我国传统文化中一直关注如何更有效的救灾减灾。作为一个灾难频发的农业国家，政府必须积极的作为才能减轻这些灾害对于民生的影响，才能确保统治的长治久安。当前，我国政府对于重大突发事件的治理也流淌着过去的基因。通过把握过去，发现现在存在的问题，来对突发事件的依法应对起到促进作用。

1.自古以来政府就是应对突发事件的主体。最早的大禹治水就是中国史籍记载的第一次大规模的减灾活动，而官方的灾难应对机制与政策是从西周就已现雏形。官方和民间也总结了多部书籍来指导救灾包括《救荒活民书》《康济录》《筹济篇》等，明朝的《湖广图经志书》更是详细记录了湖广大水灾赈救的方法和程序。

对于灾害的事前预防程序，从明清时期就建立了日趋完备的仓储体系，省会州郡的常平仓，乡村、市镇的社仓、义仓以及边疆地区的营仓构建了完整的仓储体系。灾中救济在明清两朝也有相应的制度，程序上报灾、勘灾、救灾都作了严格的规定。关于突发事件的上报问题，清朝有严格的上报制度。以地方发生灾情为例，有逐级上报的规定，迟报或隐匿不报要受严厉处罚。清律中规定，对于突发灾情，州县一级官员如果超过一月没有上报，将罚六个月的俸禄，并且降一级；超过两个月，降两级；超过三个月以上的，免职。可以看出，传统上对于突发事件是非常重视的。对于灾后的救济措施，根据受灾的情况采取不同的救济方式，如对于赋税的免除或减免。此外，对于减征或免征赋税的过程中造成的官吏舞弊也规定了严厉的惩罚措施，清代规定胆敢舞弊者，将“照侵盗钱粮律治罪”，或以“违旨计脏论罪”，或“以违旨侵欺论罪”。中国之所以能形成完整系统的救灾治理体系就是出于中国大一统的优势，可以集中力量对于灾害的治理。

这一传统对于今天我们应对突发事件也有影响，中国这片土地上可以说是饱经风霜，仅是这十几年来较大的自然灾害就有雪灾、地震、泥石流，尤其是较大程度的地震就有好几起。政府对这一次次重大自然灾害的处置，首先都体现了对于突发事件的重视程度；其次，对于突发事件的法律治理在今天依然得到了传承，我们今天建立了完整的突发事件法律响应机制；最后，无论是过去还是现在我们这片土地上始终是发挥着大一统的优势，政府在整个减灾救灾的过程中都扮演者不可或缺的角色。

2.当前政府应对重大突发事件存在的突出问题。我国政府一直重视突发事件的应急处置，从“非典”开始，对突发事件应急危及的管理始终在不断的完善当中，经过十几年的建设完善，总体来说我国对突发事件的应急体系已建设全面。此次新冠疫情也暴露出一些比较突出的问题：实际的政策执行中理解不到位，政府权力突破边界；政府部分部门之间应急协作能力不强，拖延了政策履行的效力；基层部分执法人员矫枉过正，突破权力执法，超越执法权力的边界；初期政府信息公开时效和内容不足，影响了政府信息公开的作用以及公民的知情权。

三、提升政府依法应对重大突发事件能力几点对策

1.加强政府各部门间应急协作，增强处置重大突发事件政策的协调性。突发事件的应急处置是一项综合性强、需多方协作配合才能完成的事项，政策的制定要考虑全面，看到整体的布局，需要抓住事物的主要矛盾，完善顶层设计，制定政策时要发挥“一盘棋”的作用，调动政府各部门的力量，各部门在各司其职的同时发挥其在应急处置中与其职能相应的职责。加强顶层设计，应急指挥中心设立常态化，各部门之间应急预防演练常态化，日常过程中更需要明确各部门应急处置的职责，增强处置重大突发事件政策的协调性。

2.完善法律法规法规，提高应对突发事件的立法水平。目前我国对于突发事件的应急处置以《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国传染病防治法》为主，具体处罚措施参照《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，相应的法律法规的体系还是比较完备的。但具体法律实施过程中还存在法律适用不明，首先要明确这几部法律的衔接性，统一执法尺度，规范执法程序及执法限度；其次，政府部门应当制定完善突发事件应急储备体系的规定，在应急储备物资方面防患于未然，完善应急储备目录，建立应急储备基地；再次，推进政府信息公开的作用，在各地政府具体制定应急处置的相应政策的过程中根据新修订的《政府信息公开条例》增加相应的应急状态下的政府信息公开，增强公民的知情权。

3.加强应急处置知识培训，提升领导干部应对突发事件能力。对于基层执法人员开展专门针对突发事件的执法培训，突发事件应急处置培训，提升应急处置知识，增强应急处置能力。领导干部作为关键少数，在整个应对突发事件的过程中发挥着关键的作用。中央全面依法治国委员会第三次会议也一再强调领导干部在突发事件中的作用；强调领导干部运用法治思维和法治方式处理问题；强调依法处理突发事件关系到整个执政、行政的水平。因此要重视提高领导干部运用法治思维处理突发事件的能力。