基础设施PPP项目中民营企业参与情况及问题分析

李相怡，李杨

(华北理工大学 建筑工程学院，河北 唐山 063210)

基础设施是用于保障民众社会活动正常进行的物质工程设施，主要包括交通运输、水电气供应、环境保护等市政公用设施以及公共生活服务设施等。一个国家或地区的基础设施是否完善，是决定其经济能否长期稳定发展的重要基础。但是，大量公共物品的提供将严重超出政府的预算，传统的以国家财政资金投入为主的供应机制已经远远不能满足现阶段基础设施的建设及运营所面临的巨大资金需求。随着全球都在积极进入由私人部门提供公共物品的时代，国际上融资模式也呈现多样化发展，目前被各国广泛采用的即公私合作伙伴关系——PPP(Public-Private Partnership)模式，其实质为国家公共部门和私人部门秉承“平等合作、利益共享、风险共担”等原则，各方优势互补，共同为基础设施项目提质增效助力。PPP模式在基础设施建设领域的引入不仅有效缓解各级政府的债务危机，还具有实现政府职能转变、引入市场良性竞争机制以及调动公众参与热情等优势，也正是由于其在基础设施领域具有优越性，PPP已成为公共部门和私营部门共同参与生产和提供公共产品或服务的重要模式[1]。

在西方，PPP模式的主要合作方分别为以政府、公共机构、国有企业或资本为主体的公共部门和以私营企业、NGO组织为主体的私人部门，是典型的“公私合作”方式。在我国，由于经济制度以及发展需要等原因，PPP项目中的公共部门只有政府，而私人部门包括国有企业(含地方国有企业、中央国有企业)和私营企业(含外资企业、民营企业)两大类[2]，故该模式在我国既涵盖西方语境下的“公私伙伴关系”，也有中国特色的“公公伙伴关系”[3]。然而，国内外学者普遍认为，这种“公公合作”的方式，不仅违背了PPP项目公私合作的本质，也未能达到通过合作为国家财政减轻压力的作用，是一种“怪状”。此外，世界银行在统计中国地区已实施的PPP项目数量时也并未将国有企业参与的项目统计在内。基于PPP项目在我国的合作现状，通过详细阐述民营企业在PPP项目中的参与情况，从不同层面总结出造成其在项目中参与度不高的主要问题，并提出相应措施建议。

一、民营企业参与情况分析

1995年位于福建市开工建设的泉州刺桐大桥是公认的第一个由我国民营企业自主投资、建设、运营的PPP项目，但项目的规范性明显不足，存在很多缺陷，以失败告终，其他国内民营企业的参与热情在这个时期也并未得到有效激发。2004年，建设部出台第126号令，明确提出鼓励非公有制资本进入市政公用事业领域参与建设、管理及运营。之后几年里，国家国务院、发改委以及财政部等部门相继发布了一系列协议范本以及《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题通知》、《关于鼓励民间资本参与PPP项目指导意见》、《关于开展政府和社会资本合作指导意见》等政策文件，积极推进PPP模式的发展，鼓励民营企业参与。直到2014年，PPP项目在我国正式掀起了一个参与高潮，但是民营企业普遍参与度不高。

据明树数据相关数据资料显示，2014年1月-2017年8月，由民营企业单独中标或牵头的项目有2199个，从签约总量占比看，民营企业占48%；从投资规模看，民营企业参与项目中标总额为1.68亿元，仅占25%；从签约项目类型看，民营企业投资的项目集中在养老、文化、生态保护等易产生现金流且规模较小的领域[4]；从企业性质看，全国累计成交PPP项目中，前15强企业中只有三家为民营企业，分别为：华夏幸福基业、东方园林、碧水源。

据财政部PPP中心数据显示，截至2017年9月末，已签约落地的572个国家示范项目中，签约的社会资本方共944家，其中，国有企业(含独资、控股)共549家，民营独资仅175家，民营控股153家，民营企业(含独资、控股)共占比34.7%。2016年以来推出的PPP项目中，以交通运输和市政工程类规模居首，总体资金规模达36815.6亿元，平均规模达14.4亿元，其中，中央企业和地方国有企业牵头的项目占比在95.46%左右，而民营企业牵头中标的项目仅在4.54%。截至2019年6月末，已明晰社会资本性质的5747个落地项目中，参与合作的社会资本共10187家，其中民营企业占34.8%，民资背景落地项目2502个、投资额2.9万亿元，分别占社会资本所有制信息完善落地项目的43.5%和33.1%。

从近几年PPP项目的总体实施情况看，民营企业的签约数和占比均维持在仅35%左右，而国有企业占比在54%左右，显然国有企业成为了PPP项目的主要参与主体。

二、导致民营企业参与度低存在的主要问题分析

(一)与PPP项目相关的政策法规问题

1.我国暂无PPP项目专属法律

我国PPP项目至今尚未明确立法，2013年10月全国人大会议决定对PPP项目进行立法，但于2014年8月宣布立法工作暂停。关于特许经营最早的文件是建设部于2004年5月发布的《市政公用事业特许经营管理办法》，关于PPP项目最高级别的政策即为发改委、财政部等六个部委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。与PPP相关的法规政策大多为地方性规章或相关部门章程，导致相应条款权威性和法律效力不高。民营企业参与PPP项目的合同大多数被认定为一种民事合同，在相关法规不完善的情况下，民营企业很难通过效力高的法律武器进行有效融资以及排除恶意竞争等维权活动，当遭受政府利用地位优势失信违约或其他主体的不法侵害时，民营企业常常处于一种失去制度保护的境地。

2.与PPP项目相关政策文件间存在冲突

财政部、发改委等各部委都积极为PPP项目颁布“立规矩”的政策文件，有很多政策出现冲突，加之政府部门强制性地位，让民营企业处于尴尬境地。山东某地财税系统人士曾举例说，该地某民营企业在申请地铁项目时，由于发改委和财政部对PPP项目的关注点及界定标准不同，出现若申请财政部认可的项目，须遵从政府采购法，但同时又不能违背发改委的特许经营管理条例的两难现象。

3.与PPP项目相关政策、法条实操性不强

现存与PPP项目相关的法律有民法总则、担保法、行政诉讼法、合同法、政府采购法、招标投标法以及保险法等。在项目实际操作过程中，大多数相关法条和具体情况结合得不紧密，存在相关规定宏观且实用性不强的问题。比如，大多数民营企业综合实力弱于国有企业，而PPP项目门槛设置一视同仁，导致大多数民营企业在资质审查环节就丧失项目竞争机会，相关法规缺乏对民营企业细化的政策保护。此外，由于已有政策法规适用性和实操性不强，导致项目进行过程中瑕疵频出，民营企业对项目逐渐丧失信心。

(二)与PPP项目相关的资金问题

1.民营企业融资难，融资贵

国家虽出台一系列政策鼓励PPP项目可通过多种融资手段来获取资金，比如基金、信托以及资产证券化等，但基于信用风险和其他风险因素问题，这些手段目前可行性不高。以资产证券化为例，SPV公司的股权是变化的，若以发产品为名需有股东做增信补差，所以以SPV股权做资产证券化明股实债；若以PPP项目收益权做资产证券化，政府的支付能力和项目运营能力需首先得到金融机构认可。因此，民营企业还是以银行贷款为最主要的融资工具，但由于金融机构基于对PPP项目不可预见风险的考量对融资问题一直持谨慎态度，加之民营企业相比于国有企业在担保、增信等方面比较薄弱，相关部门对其风控审核要求也更为严格，有的商业银行甚至还提出民营企业需将30%甚至更高比例的贷款资金返存回银行的要求，使得实际年息达10%有余。

2.项目公益性强，资金回流慢

民营企业参与项目的主要目的是为了获取经济利润，但PPP项目的性质决定其不仅回报率低，还具有合作期限长、资金回流慢的特点，且在项目未到运行期前，民营企业很难得到政府的付费来回笼资金。据相关数据统计，我国民营企业设定参与PPP项目利润率底线为8%-10%。2016年，我国PPP项目平均投资回报率在7%左右。近些年，我国PPP项目投资回报率大约稳定在8%左右，最低的低至6%，而国外的PPP项目投资回报率大概在18%[5]。由此可见，我国PPP项目不足以满足民营企业的利润诉求，常见的投资回报模式带来的经济效益对其缺乏吸引力。

(三)民营企业对PPP项目的风险管理问题

1.民营企业对项目风险因子识别过程重视度不高

在风险识别过程中，常常忽略一些项目后期可能出现的风险因子，比如公众反对出现上访事件、项目特许经营期内出现竞争性项目影响收益等，这些风险一旦发生，会对企业造成很大损失。暂不考虑政府部门可能存在偏好性选择和对民营企业高度信息不对称、以及民营企业自身在PPP领域经验不足等客观因素，民营企业自身也并没有意识到风险因素识别的重要性。据北京某咨询机构相关人士透露，一些民营企业负责人认为风险识别只是照着文件范本中的风险识别清单勾画即可，这种“一刀切”完全不考虑项目是否具有特殊性的行为，对项目极为不利，甚至会导致项目失败。

2.民营企业对相关管理人才的引进和培养重视度不高

大部分民营企业重视项目回报率，轻视风险管理，企业内部的人力资源管理体系也不十分健全，对风险管理人才的学习培养问题也持漠视态度。由于PPP项目具有参与方众多，合作期限较长，不同项目间千差万别等复杂性质，使得以往案例只能作为参考而不能作为执行新项目的范本和标准。传统项目的风险管理方式对PPP项目也并不完全适用。因此，在实操过程中，人才专业性不强难以应对突发风险的现象时有发生。随着社会和市场经济的发展变革，不注重学习有关风险管理的先进技术注定不利于项目的健康发展。

三、措施与建议

(一)正视法规缺陷，注重合同完备性

PPP项目的立法和相关法规的完善工作不是一蹴而就的，在法规尚未健全的情况下，应放平心态，通过建立合理有效的合同体系来保障PPP模式顺利推行。英法等国在项目招标过程中仅企划书就由设计方、施工方、金融机构以及律师等多个专业机构反复研究、修改[4]。民营企业在签订合同时，可参见英法等国相对成功的PPP项目合同范本向政府部门提议在合同中添加相应保障性约定，避免出现两三页合同可管几十年项目，遇事“先做再说”的不良现象。比如，可在合同中设置排他性条款，按约定期限根据市场形势进行项目收费标准的动态调整以及根据风险承担表现重新划拨风险承担方等。

(二)国民共进，创新回报机制

国有企业充当私人部门的PPP项目在中国能够存在是有一定合理性的[2]。针对民营企业融资难、融资贵问题，可考虑民营企业和国有企业组建联合体共同参与项目。比如，国有企业具有资金雄厚、低利率贷款、制度性交易成本低等特点，可在项目识别、准备、采购阶段发挥优势，而民营企业在管理、运营等方面创新动力更强以及市场经验丰富的优势，可在运营阶段得到充分发挥。

鉴于PPP项目公益性强的特点，要想使项目顺利进行，民营企业的赢利点不该过分依附政府补贴，以致发生类似北京鸟巢体育馆后期收益过低、企业高负债，无奈放弃特许权的现象。民营企业作为市场经济中创新的主力军，应该积极探索新型营销战略，来保障项目运营期的收益。比如德国“茅厕大王”瓦尔参与的厕所PPP项目，赢利点不在项目本身——厕所收费上，而是将厕所各处张贴的广告作为最大收益来源，由于向公众免费提供公厕设施，政府将很多厕所的外墙经营权作为回报给了瓦尔公司。此外，瓦尔还将厕所内安置了公用电话，通信运营商、国际通卡组织也成了公司的可盈利合作对象等等。民营企业可参考国外优秀案例，不拘泥于在原有项目上牟利，应用发散思维探索周边配套或项目未被挖掘的赢利点。

(三)全生命周期风险动态监控，灵活引进人才

在项目识别准备阶段，结合可行性研究报告等项目资料以及查阅国内外相关案例，可采用WBS(工作结构分解)——RBS(风险结构分解)方法构建风险识别矩阵对项目全生命周期进行风险识别，尽量避免漏项。

在项目进行过程中，强化风险动态变化意识，认识到风险识别清单不能涵盖项目全生命周期的风险因素，已存的风险因素对项目的不利影响会随项目的进行降低甚至消失这一特点；充分利用灵敏性分析的方法，密切关注风险因素的变化及其对项目造成的不良影响，合作各方应本着“利益共享、风险共担”的原则设置动态谈判机制，灵活采用定期设计更改风险清单以及根据风险承担表现重新划拨风险承担方等方法。

此外，可根据阶段不同，引进对应相关领域的知名专家为项目进行评估和建议，确保风险管理工作的专业性和有效性。

四、结论

PPP模式作为舶来品引入我国，不仅可以有效缓解政府财政压力，还可以使项目提质增效，好处不言而喻。在实际操作过程中，PPP模式的应用应与本国国情相适应，不能一味效仿国外。“公公合作”模式在我国有其存在的必然性和合理性，基于PPP模式的“公私合作”本质以及引入该模式为达到分摊公共部门财政压力的目的，应重视民营企业在项目中的参与度问题。