全球海洋生态环境多元主体共治模式研究——以海洋命运共同体为视角

朱永倩,张卫彬

(安徽财经大学 法学院,安徽 蚌埠 233030)

21世纪是海洋的世纪,各个国家的战略重心逐渐转向海洋。随着人类活动逐渐向深海推进,海洋生态环境污染也面临着前所未有的治理挑战。我国是海洋大国,党的十八大提出要“提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”[1],同时提出“倡导人类命运共同体意识”[1];党的十九大在“建设海洋强国”的基础上提出“加快建设海洋强国战略”[2],并“倡导构建人类命运共同体,促进全球治理体系变革……推动构建人类命运共同体”[2]。人类命运共同体思想包括 “持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽”五大支柱[3]。可见,实现海洋强国,保护海洋生态环境是人类命运共同体理念内涵的重要体现。基于此,2019年4月23日,在中华人民共和国海军成立70周年之际,国家主席习近平首次提出构建“海洋命运共同体”[4]。自此,海洋命运共同体理念成为中国处理海洋问题、发展海洋经济、进行海洋治理的指导性思想和原则。在《联合国海洋法》公约的大框架下构建海洋命运共同体,是新形势下全球海洋治理的必然趋势,也是全球海洋生态环境多元主体共治模式建构的出发点和落脚点。

一、海洋生态环境污染概观

海洋对人类的生存发展具有重要意义。“海洋提供了近一半我们所呼吸的氧气,吸收四分之一以上我们产生的二氧化碳,在水循环和气候系统中发挥着至关重要的作用,是地球生物多样性和生态系统服务的重要来源。”[5]近几十年来,随着各国的海事力量的发展,人类活动对海洋生态环境造成了不可逆的污染。联合国大会于2017年发布的《海洋法报告》显示:海洋吸收了人类产生的30%的二氧化碳,直接造成了海水酸化。自工业时代开始以来,海水酸度平均增加了 30%,预计到二十一世纪末海水酸度将增加 170%[6].此外,由于海洋的开放性与公海的公共性质,作为一种“可获取的开放自然资源”[7],海洋与海洋生态环境本身无法避免沦为“公地悲剧”。过度捕捞、过度开采与过度倾倒海洋垃圾都对海洋生态环境造成了不良影响。其中,海洋垃圾污染尤其是海洋塑料垃圾污染,更是成为影响海洋生态健康的最大威胁之一。依据联合国海洋事务和海洋法司于2016年1月发布的“第一次全球海洋综合评估”(First Global Integrated Marine Assessment)2015年的统计,2010年192个沿海国家产生了2.75亿吨塑料垃圾,其中480万吨～1 270万吨塑料垃圾进入了海洋[8]。海水酸化、变暖与海洋垃圾的肆虐直接导致了海洋生物多样性的消失。由于严重的海洋污染而形成的局部没有海洋生物存活的海洋死亡区面积逐年扩大,至今全球已经有超过400个类似死亡区,所占海域面积高达24万km2[9]。

二、海洋生态环境治理现状及缺陷

(一)海洋生态环境治理理念之局限性

(二)区域化治理模式的缺陷

海洋生态环境治理引起了普遍关注。目前世界范围内,海洋生态环境治理的模式主要可概括为区域化治理模式与非区域化治理模式。

海洋是一个相互关联的整体,1976年,Arvid Pardo 在联合国大会上阐述了这一具有开创性的观点:“海洋空间的方方面面都是相互关联的,海洋应被作为一个整体来对待”[15]。为支撑这一观点,Arvid Pardo认为深海海底资源构成人类共同继承的遗产,为实现海洋的一体性认知目标注入了力量[16]。因此,区域化治理模式的局限性之一即为不能满足海洋的整体性与流动性带来的治理挑战。其次,区域化催生区域主义,从价值层面上来看,“基于区域内以政府为主导的多元主体间共同的利益,在物理空间上具有相连性和共通性”[17],这是区域主义的重要表现特征之一。二战以后区域主义分为旧区域主义与新区域主义[18]。新区域主义的首要价值为“协作”治理,即通过不同功能的合作与协调机制,区域内部和区域之间的隔离化、碎片化现象得以整合,形成区域整体性治理和合作式治理[19]。实际上,在海洋生态环境区域化治理领域,新区域主义的核心价值并不能解决区域化治理本身面临的治理效果有限性的尴尬困境。一方面,区域主义以区域内主体(政府或非政府主体)的共同利益诉求为前提,就海洋生态环境治理而言,开放的区域主义和保守的区域主义会有完全不同的治理导向。有学者认为,区域化在一定程度上也是区域内国家对外部因素所带来压力和竞争的一种集体反弹[20]。这种集体反弹能否转向多边化直至全球化[18],需要正确的理念引导。海洋命运共同体理念沿袭人类命运共同体理念,以“共商共建共享”为原则,为区域一体化的转向提供了很好的指导理念范式,但在此之前,区域化治理模式面临的“单边—多边”难题成为区域化无法回避的问题之一。另一方面,有学者认为,不同区域层次所体现的 “区域主义”是实现国家利益的制度设计[19]。以西北太平洋行动计划为例(NOWPAP),西北太平洋行动计划以西北太平洋四国(中国、俄罗斯、日本、韩国)为成员国,旨在合理的利用、发展、管理沿海岸及海洋环境,以期为该地区的人民在保护人类健康、生态完整性及未来几代人的可持续发展上谋得最大化的长期利益。但是在海洋生态环境治理的区域治理制度设计中,在进行公共产品(在此区分“制度设计”与“公共产品”的概念)使用设计时,依据经济学博弈论中有名的“智猪博弈”[21],制度的常规设计常常无法避免邻近国家(区域海洋治理计划以外的国家)的“搭便车”行为。“搭便车”国家的海洋生态环境收益建立在海洋生态区域治理体的高成本之上,“搭便车”行为给区域治理体系带来的额外治理成本与引领成本,会降低区域海洋生态环境的治理效率和效果[22]。虽然西北太平洋行动计划有以中国为领导的大国支付“额外”的成本,但实际上海洋生态环境的区域化治理模式不具有推广的经济基础与现实基础,缺乏良好的区域协调机制，甚至会加剧区域海洋生态环境的污染,使得海洋生态环境区域治理与海洋生态环境之间的协调进入恶性循环。

(三)非区域化治理模式及缺陷

非区域化治理模式包括单边治理、双边治理及多边治理三种治理模式。

单边治理模式主要指各国的自主治理,治理范围主要局限在各国领海、毗连区及专属经济区,重点治理领域往往局限于沿海岸。以中国为例,我国进行海洋生态环境治理的方式主要包括建立健全国内立法(如修订《海洋环境保护法》和完善资源开发配套条例)、扩大生态红线保护范围、完善海洋环境监测体系、实施重大治理项目等[23]。分析对比近三年(2017-2019)中华人民共和国自然资源部(1)中华人民国共和国自然资源部经过2018年3月第十三届全国人民代表大会国务院机构改革方案改革,吸纳国家海洋局的海洋环境保护职责,由中华人民共和国环境保护部重组而来。2018年以前的《中国海洋生态环境公报》由中华人民共和国环境保护部发布。《中国海洋生态环境公报》的相关数据,虽然我国近几年加大了沿海岸水域海洋生态环境的治理力度,但由于无法控制陆基污染源的排放总量,海洋生态环境的某些指标甚至呈现下降趋势,总体状况并不乐观,如在近海海域水质状况中，一类水质占比始终仅保持在30%左右，海业水域环境状况中无机氮点位超标率也保持在30%附近(2)中华人民共和国生态环境部，网址： http://www.mee.gov.cn/hjzl/shj/jagh/，访问于2019年6月21日。。相较于2017与2018年,生态环境部2019年发布的《中国海洋生态环境状况公报》中明显增加了海洋生物多样性、海洋保护区与海洋微塑料等新型监测内容[24],响应了联合国环境署关于海洋生态环境治理的号召,但为实现《2030年可持续发展计划》第十四项目标(SDG14),显然不能局限于“各扫门前雪”的单边海洋生态环境治理模式。此外,各国纷纷采取行动旨在缓解本国领海及沿海岸的环境压力,如2015年来,海地政府吸纳“垃圾银行”并在全国各地设置,民众可以将从海边拾取的可回收垃圾通过“垃圾银行”换取大米和学费[25]。韩国则开展了清理海岸线行动计划,清理范围从海面扩展到海底[26]。虽然单边国在治理各国沿海海域中皆有作为,但是仅靠单边国家的治理显然难以扭转全球海洋生态环境损害的颓势。实际上,全球性的海洋生态环境治理机制尚未建成,在具体的制度构建中,有必要吸纳单边国为多元主体之一,进行全球海洋生态环境多元主体共治模式的构建。

双边治理及多边治理模式作为现有海洋生态环境治理的常见模式,亦有相当缺陷。全球海洋生态环境的双边及多边治理模式是指双方或多方主权国家基于共同海洋利益诉求,就某一项或者几项海洋治理事项达成共识,进行海洋生态环境治理的方式。如2017年6月,中国与欧盟启动了“中国—欧盟蓝色年”及行动[27],双方在海洋保护与海洋观测等方面展开了合作。2018年1月,中国与法国启动《中法2018-2020环境合作行动计划》[24],同年11月,中法海洋卫星投入运行,为两国在未来三年及更加长久的生态环境保护合作奠定了基础。海洋生态环境双边治理模式能够促进两国之间的环境交流与合作,有望发展成为多边合作、区域化合作海洋生态环境治理模式,同时可以作为全球海洋环境多元主体共治模式的基础之一。双边海洋生态环境治理到多边海洋生态环境治理模式,合作的治理方向和重点大同小异。如2017年6月,中国国家发改委与国家海洋局发布《“一带一路”建设海上合作设想》,旨在保护和可持续利用海洋资源,实现人海和谐,共同发展,共同增进海洋福祉,共同建设中国—印度洋—非洲—地中海蓝色经济通道[28]。双边及多边合作倡议往往以经济合作(海洋经济)为主,辅之以海洋生态环境治理,虽然不能否认双边行动计划及倡议对全球海洋生态环境做出的贡献,但显然海洋生态环境的双边及多边治理模式不具有彻底性。

三、构建全球海洋生态环境多元主体共治模式

(一)全球海洋生态环境多元主体共治模式构建的基础

新自由主义主导的全球治理的理念间接导致“公地悲剧”,无法满足新时代全球海洋生态环境治理所提出的要求。全球海洋生态环境多元主体共治,关键点在于正视海洋的“一体性”“流动性”,同时意识到海洋与人类命运相伴共生,找到多元主体合作治理的方式与出路,进而构建海洋命运共同体视域下的全球海洋生态环境多元主体共治模式。

人类命运共同体理念是我国为全球治理与可持续发展提出的中国方案。2012年党的十八大报告明确提出“倡导人类命运共同体意识,在追求本国利益时兼顾他国合理关切,在谋求本国发展中促进各国共同发展,建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系,同舟共济,权责共担,增进人类共同利益”[1]。十九大报告提出“倡导构建人类命运共同体,促进全球治理体系变革”，“明确中国特色大国外交要推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体”等一系列主张[2]。可以说人类命运共同体意识是我国在传承中华民族“天人合一”“和合与共”的优秀传统思想基础上,进行的马克思主义中国化、世界化。有学者指出:“构建人类命运共同体思想正是为当今世界如何治理、如何建设国际法治、建设什么样的国际法治指明了方向,贡献了中国智慧、中国方案,充分体现了中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。”[29]此后,“人类命运共同体”相继被写入《中国共产党党章》与中华人民共和国宪法修正案,体现我国推动人类命运共同体理念应用于全球治理领域的大国担当。习近平认为,“当前世界经济格局的演变已对全球经济治理体系提出了变革要求。坚持多边主义谋求共建共享,建立紧密伙伴关系,构建人类命运共同体,是新形势下全球经济治理的必然趋势”[30]。至此,“人类命运共同体”为全球治理提出的新方案得到学界广泛认可,“人类命运共同体”也成为一个完整、成熟的理念体系。

海洋命运共同体理念是人类命运共同体理念的继承发展,是人类命运共同体理念在海洋生态环境治理领域的具体应用。2015年6月13日,《联合国海洋法公约》缔约国第25次会议上,中国代表团团长王民就“如何实现海洋的可持续发展”发表观点时指出,应充分凝聚政治意愿,树立海洋命运共同体意识,携手应对挑战,开展更多务实合作,实现共同发展[31]。这是中国官方首次提出“海洋命运共同体”理念。2019年4月23日,在中华人民共和国海军成立70周年之际,中华人民共和国主席习近平首次提出构建“海洋命运共同体”[4]。有学者认为,命运共同体的发展过程本质上就是全人类生存空间的进化过程,人在进化的同时改善了自我生存的环境,空间不再是约束人和限制人的物理尺度，而是人在日常生活中的实践产物[32]。因此,海洋命运共同体理念的提出为全球海洋生态环境治理提供了打破治理壁垒的理论基础,海洋命运共同体理念不仅应成为我国处理海洋问题、发展海洋经济、进行海洋治理的指导性思想和原则,更应成为指导全球海洋生态环境多元主体共治模式建构的理念基础。

山西省铁矿资源储量丰富，截至2016年底，全省铁矿勘查矿区204处，铁矿资源储量累计查明458914.086万吨，现保有资源储量396513.626万吨。根据山西省现有铁矿勘查情况[1-9]，可知铁矿床分布大致集中于以下几个区域(图1)：主要分布在北部五台、灵丘、繁峙、代县一带；中部太原古交、交城一带；中西部交口、孝义一带，南部浮山、翼城、襄汾、曲沃一带；东南左权、平顺一带及南部平陆一带。

全球海洋生态环境治理的多元主体共治模式的构建对全球海洋治理与海洋可持续发展有重要意义。构建全球海洋生态环境多元主体共治模式,是构建“人类—海洋”一体化的必然途径。

一方面,海洋命运共同体有利于弥合新自由主义的结构性缺陷,避免国际丛林法则的时代悲剧,进而实现《2030年可持续发展议程》第14项目标。霍布斯在《利维坦》一书中阐述了国家间关系的“战争状态”,指出自由状态下国家(群体)利益的互相排斥性与国家间利益的“零和博弈”本质[33]。对新自由主义理念主导下的全球治理主张各主权国家有自由追求自身利益最大化。过度的放任带来的直接弊病,在海洋生态环境治理领域体现为扩大了全球海洋生态环境“公地悲剧”,打乱了《联合国海洋法公约》颁布以后逐步形成的国际海洋生态环境治理框架,使全球海洋生态环境治理的国际博弈归零,阻碍全球海洋生态环境治理整体框架的形成。联合国大会于2017年7月发布《我们的海洋,我们的未来行动呼吁》,其中第13条[5]呼吁加强各利益有关方的合作与联系,强调海洋生态环境治理领域多元主体合作的重要性,呼吁各方协同努力,实现海洋生态环境的有效治理与可持续发展。基于此,海洋命运共同体理念沿袭人类命运共同体理念“共商共建共享”原则,要求在海洋生态环境治理领域追求本国利益的同时兼顾他国合理利益,进而走出海洋生态环境治理危机。可以说,海洋命运共同体的价值实现与联合国大会的呼吁不谋而合。此外,有学者认为,“将全人类的共同前途作为国际共同体建设的总目标和总依归,这就超越了文明冲突、冷战思维、零和博弈等旧观念,站在了时代发展和人类进步的制高点上,体现了当代国际法的先进价值”[29]。在全球海洋治理领域,海洋命运共同体理念是该价值的具体运用,是海洋治理、海洋法治与海洋生态繁荣的契合点。因此,海洋命运共同体理念应成为全球海洋生态环境多元主体共治模式构建的理念基础之一。

另一方面,海洋命运共同体理念有助于构建全球海洋生态环境多元主体共治模式,实现代际公平,进而实现全球海洋生态环境的可持续发展。1982年《联合国海洋法公约》第12部分就海洋环境的保护和保全做出规定,明确各国的海洋环境保护义务[34]。也侧面从海洋法的角度规定了可持续发展的适用范围。此后,1987年,联合国世界环境与发展委员会(WCED)在《我们共同的未来》报告中将可持续发展定义为“满足当代人的需求,又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展”[35]。同时,为实现海洋生态环境的可持续发展,《21世纪议程》第17章进行了一系列规定。有学者认为,实现海洋生态环境的可持续发展,世界各首脑国面临的挑战是:如何将抽象、冗长的《21世纪议程》第17章变成一项可执行的方案,通过设定具体的行动计划进行落实[36]。基于此,2015年,经八轮政府及利益相关者间磋商,《2030年可持续发展议程》确立了17项可持续发展计划,其中第14项就海洋生态环境的可持续发展提出要求[37]。由此可见,将可持续发展作为全球海洋生态环境治理多元主体共治的模式的基础理念,有夯实的国际法基础。此外,以可持续发展理念作为全球海洋生态环境多元主体共治模式建构的治理理念,利于代际公平的实现。尽管学界对 “代际公平”的提法有相当多的争议,但维护后代人应有权益、实现可持续发展的理念,也已经逐渐成为国际社会一项重要的道德共识与法律规定[38]。有学者将代际公平概括为“各世代人在利用地球的自然和文化资源这些共同遗产的时候,同其他世代人也即过去和将来的世代人所特有的内在关系”[39]。海洋生态环境的可持续发展要求当代人在开发、使用海洋资源时合理、环保、适度;应对海洋生态环境污染及时、科学、有效;在保证当代人发展的基础上实现后代人的发展。代际公平是人的社会属性的直接情感表达,在海洋生态环境治理持续恶化的今天,代际公平的实现成为海洋生态环境治理中多元主体共治的利益集合点,因而建立全球海洋生态环境多元主体共治模式,是治理海洋生态环境污染,实现全球海洋生态环境可持续发展的重要途径之一。另外,为进一步弥补《联合国海洋法公约》的可持续发展缺漏,实现《2030年可持续发展议程》第14项目标,2017年6月通过的第71/312号决议《我们的海洋、我们的未来行动呼吁》[5]，为全球海洋生态环境的可持续发展设定了更加具体的行动方向与目标。实际上,海洋命运共同体的精神内核与可持续发展所要求的“公平”“正义”相契合,可以说海洋命运共同体理念是可持续发展理念的可视化设计与可实践性治理应用。因此,全球海洋生态环境的可持续化发展的实现,全球海洋生态环境多元主体共治模式的设计，应秉持海洋命运共同体理念,在现有条约规约的基础上,进行具体模式的构建。

(二)全球海洋生态环境多元主体之界定

全球海洋生态环境多元主体共治模式之构建,关键在于多元主体之界定。主体的多元化能吸纳区域化治理的优点,弥补单边、双边及多边治理的缺陷,进而实现全球海洋生态环境的可持续性发展,实现全球海洋命运共同体。全球海洋生态环境多元主体共治模式中,多元主体应具体包括各主权国家、双边治理体、多边治理体。

海洋命运共同体理念要求全球海洋生态环境多元主体共治模式应吸纳多元主体。首先,共治模式的多元主体应包括《联合国海洋法公约》各缔约国及双边、多边治理体。截至2019年,《联合国海洋法公约》的缔约国共有168个,涵盖了世界上绝大多数沿海国。全球海洋生态环境治理进程中,各主权国应为全球海洋生态环境多元主体共治的基础,各国领海、毗连区、专属经济区的海域生态环境治理应由各主权国家展开。双边及多边治理模式贡献了区域治理的主要治理成果。1974年的区域海计划是联合国环境署(UNEP)过去35年最重要的成就之一。截至2016年,区域海项目已经有143个国家参加由联合国环境署主办的13个区域海计划。以区域海计划为基础的《保护东北大西洋海洋环境公约》(OSPAR)、《南极海洋生物资源养护公约》(CAMLR)、《保护南太平洋区域自然资源环境公约》(努米亚公约)等,构成了现有海洋生态环境治理的基本框架。基于此,在全球海洋生态环境多元主体共治模式的建构中,多元主体应包含现有的主权国家、双边、多边及区域治理体。

再者,在全球海洋生态环境多元主体共治模式的建构中,公民、非政府组织、企业等非政府主体不应直接包含在多元主体的范畴之内。虽然在全球治理中,非政府组织发挥的作用越来越重要,甚至有学者呼吁不应该忽视非政府组织在全球治理特别是海洋治理中的作用[40]。但是,全球海洋生态环境治理以《联合国海洋法公约》为大宪章,《联合国海洋法公约》序言明确表示,该条约所载宗旨和原则在于促进各国间符合正义和权利平等原则的和平、安全、合作和友好关系,并将促进全世界人民的经济和社会方面的进展,即《联合国海洋法公约》将其缔约方直接限制为主权国家,并不包括非政府组织。此外,庞大的非政府组织往往为跨国组织,游离于各主权国家之外参与国际事务。其产生本质也是新自由主义主导的全球化进程中过度“宽容”“放任”的结果,非政府组织本身具有的政治导向性均不利于海洋命运共同体的形成。海洋命共同体视域下的全球海洋生态环境多元主体共治模式的建构应在以《联合国海洋法公约》的基础上谨防新自由主义的直接过度干预,但这并不意味着全球海洋多元主体共治排斥非政府组织及企业、个人的参与。2017年6月联合国在《我们的海洋,我们的未来行动呼吁》中提及,实现海洋生态环境的可持续性发展,应“加强各级机构之间的合作、政策一致和协调,包括国际组织、区域和次区域组织和机构，安排和方案之间的合作、政策一致和协调”[5]海洋命运共同体视域下全球海洋生态环境多元主体共治模式的建构,应以主权国家直接参与治理为主,协调各级机构、组织之间的合作治理,企业、个人与非政府组织应在各主权国家或政府间组织的领导下参与全球海洋生态环境治理,改善海洋生态,从而实现全球海洋命运共同体。

(三)全球海洋生态环境多元主体共治模式治理机制建构

全球海洋生态环境多元主体共治模式的建构应以海洋命运共同体理念为指导,是一个协调多元主体治理的层级治理模式。其中,全球海洋生态环境多元主体共治模式应包括确立海洋生态环境污染预防原则,建立海洋生态环境多元主体治理协调机制。

1.确立全球海洋生态环境污染预防原则

贝克认为,现代工业社会的本质为风险社会。而风险社会的突出特征是一种缺乏:外在危险归因的不可能性。工业社会的规范和体系已经成为社会风险的来源[41]。诚然,单一而过度的海洋生态环境治理体系往往会因麻痹理性感知而忽略了污染的源头治理,因此在海洋生态环境治理之前应首先防患于未然,确立全球海洋生态环境污染预防原则。

工业社会在带来经济繁荣的同时也带来了“垃圾围城”,而绝大多数无法被陆地消埋的垃圾最终都被排进了海洋。海洋生态环境污染预防早已引起国际社会的广泛关注。为防止船舶因作业和意外对海洋生态环境造成污染,早在1973年国际海事组织(IMO)就通过了《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL),并于1983年生效。该公约通过六个附件对船舶可能对海洋造成的污染进行了预防性规定,数据显示,1985-2006年间全球贸易增长了135%左右,但船舶油污污染却稳定减少了85%;99.99%的海上石油运输是安全的,不会对海洋环境造成影响[42]。在1992年通过的《生物多样性公约》(CBD)中,第14条亦有规定应先采用适当程序的环境影响评估来避免对生物多样性产生严重不利影响。此外,《里约环境与发展宣言》《保护波罗的海地区海洋环境公约》《联合国气候框架公约》与《联合国气候框架公约京都议定书》等文件均提及应建立预防机制保护环境、海洋,防止气候变化。

保护海洋生态环境,确立全球海洋生态环境污染预防原则,实现海洋命运共同体,应引入海洋生态环境风险预防原则,取代污染者补偿原则。贝克在《风险社会》一书中阐述工业社会对抗社会风险的基本思路为“风险阐述—风险批判—风险预防”。简言之,贝克认为风险社会没有“阶级”,缓慢的生态剥夺无法避免,污染者补偿无法避免风险对人类社会的打击,罪魁祸首与受害者都将进入风险社会的循环[41]。而海洋的一体性与流动性使得海洋生态环境污染会随着洋流遍及洋体,发达国家与发展中国家将无法通过污染者补偿及其他措施避免海洋生态环境的污染。在海洋生态环境污染面前,多元主体或主动或被动成为休戚与共的“共同体”。此时,为避免海洋生态环境污染加剧,对海洋生态环境进行治理应当以预防为主,治理为辅,实现“持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽”[3]的海洋命运共同体,首先应确立风险预防原则,指导全球海洋生态环境多元主体共治。

2.确立多元主体治理协调模式

全球海洋生态环境多元主体共治模式以海洋命运共同体理念为指导,为实现海洋生态环境的可持续性发展,应建立海洋生态环境多元主体之间的治理协调模式。有学者认为,“进入 21 世纪以后,国际社会的相互联系、相互依存、相互影响日益增多,国际法逐渐从 ‘共处法’走向‘合作法’,把关注点更多投入到国家间的合作”[29]。多元主体治理协调机制协调多元主体之间的合作关系,对提高海洋生态环境治理的效率,推进全球海洋生态环境治理的整体性进程具有重大意义。

全球海洋生态环境多元主体共治模式的建立在纳入多元主体之后,协调多元主体之间的治理关系成为关键之一。多元主体协调机制的建构主要包括两个方面。第一,应协调多元主体治理范围。1974年以来,联合国环境规划署(UNEP)制定的区域海计划(Regional Seas Programme)已有143个国家参与,并具体制定了13个区域海项目计划,为全球海洋生态环境治理提供了基本的法律框架和治理框架。但是,各个治理体之间往往存在治理重合点与治理空白点。如学者Envtl探究了《保护东北大西洋海洋环境公约》(OSPAR)与《南极海洋生物资源养护公约》(CCAMLR)在国家管辖范围外的作用、监管职能和当前活动,研究在这些海洋区域方案框架下做出的有关决定和采取的行动的效果[43]。该研究对两个公约的执行情况及行动效果做了详细分析,并指出两公约与其他组织在处理某些法律问题的重叠部分与被排除在外的部分,如《保护东北大西洋海洋环境公约》缺乏渔业管理能力,只能将渔业管理的相关问题委托给其他渔业管理机构。全球海洋生态环境多元主体共治协调机制应统筹协调各主体之间的治理范围,保证在全球海洋生态环境多元主体共治中既没有治理空白点,也能消除部分领域的“重复过度治理”,使得各主体都能“成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”[3],从而进一步实现海洋命运共同体。第二,应协调国家之间的海洋权益,保证多元主体中发展中国家及利益相关主体的海洋治理话语权,协调各主体之间的利益表达。一般认为,“全球共同体的共同价值观与世界观尚未取代国际无政府状态”,新自由主义主导下的国际话语权以权力为中心,“国际霸权”直接影响话语权分配[44]。而国际话语权直接影响海洋生态环境治理中多元主体的利益分配,不均衡的利益分配制度会导致海洋生态环境权力配置失衡,进而使制度本身缺乏运行的长久性与有效性。习近平指出:“数百年来列强通过战争、殖民、划分势力范围等方式争夺利益和霸权逐步向各国以制度规则协调关系和利益的方式演进。现在,世界上的事情越来越需要各国共同商量着办,建立国际机制、遵守国际规则、追求国际正义成为多数国家的共识。”[45]进行多元主体共治,实现海洋命运共同体,是全球海洋生态环境治理领域新共识。海洋命运共同体理念要求多元主体在进行全球海洋生态环境治理过程中,国际社会携手共进,协调多元主体在全球海洋生态环境治理中的话语权,保证制度本身的话语权从而间接改变以发展中国家为代表的主体长久以来的“失语”状态,尊重多元主体的多元利益诉求,以实现多元主体共治模式非零和博弈下海洋生态环境治理的帕累托最优。

四、结语

现有的海洋生态环境治理模式不能满足全球海洋生态环境治理需求,全球海洋生态环境需要采取多元主体共同治理模式。面对严峻的污染形势,海洋命运共同体理念是我国面对全球海洋生态环境污染问题给出的中国方案。习近平指出: “建设生态文明关乎人类未来。国际社会应该携手同行,共谋全球生态文明建设之路,牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的意识,坚持走绿色、低碳、循环、可持续发展之路。”[46]为实现全球海洋生态环境的可持续发展,避免加剧海洋生态环境“公地悲剧”,进而实现代际公平,全球海洋生态环境多元主体共治模式应确立海洋生态环境污染风险原则,构建多元主体治理协调机制,从而完成海洋命运共同体视域下全球海洋生态环境多元主体共治模式的构建,成为人类命运共同体建构历程中的重要部分。