乡村振兴战略视野下的新时代中国乡村治理体系建设探析

丁 云,邢雪刚

(北京工业大学 马克思主义学院,北京 100124)

乡村振兴战略是党的十九大报告提出的重大战略举措,关系着我国现代化经济体系的建设,关系着2020年全面建成小康社会目标高标准高质量的实现,关系着我国经济发展方式能否完成提质增效的转变。现阶段我国农村治理方面仍存在短板,致使一些惠农政策、资金未能及时抵达目标群体,严重影响乡村振兴战略的落实与推进。在党的十九大报告中,习近平总书记关于现代化乡村治理体系建设做了重要论述:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[1]。因此,构建现代化的乡村治理体系不仅成为实施乡村振兴战略的现实需要,而且也是落实新发展理念的客观要求,更是为乡村现代化建设的实现奠定了基础。

一、构建现代化乡村治理体系的重大意义

(一)实施乡村振兴战略的现实需要

在2018年两会期间,党中央、国务院制定并发布了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,对乡村振兴战略进行了系列重大部署和规划,提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求[2],提出了农业强、农村美、农民富的目标任务。然而,当前乡村社会中存在的农村空心化、两栖化，传统文化断裂，社会道德滑坡等乡村乱象,对当下乡村治理提出了严峻的挑战,成为乡村振兴进程中的阻碍。在这样的历史背景下,构建现代化乡村治理体系的适时提出意义非凡,对乡村治理创新和治理能力的提高具有重大的现实意义，同时也是推进国家治理体系和治理能力的现实要求,更是为乡村振兴战略的落实提供了坚强的保障。

(二)落实新发展理念的客观要求

理念是行动的先导,甚至是决定着行动的成败。在党的十八届五中全会上,习近平总书记系统论述了创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”,强调实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展[3]。构建现代化乡村治理体系,必须紧扣五大发展理念。首先,中国特色社会主义进入新时代,新时代呼唤新理论,需要新改革,乡村建设体系也应与时俱进,进行创新,适应乡情、社情的变化。其次,乡村治理体系作为上层建筑,对乡村问题的解决和乡村社会的发展起重大作用,构建现代化的乡村治理体系就是为协调城乡发展,做到绿色发展。再次,中国改革开放40多年的历史表明,现代化建设一定是开放的、包容的,因而构建现代化乡村治理体系一方面需要认真反思、总结历史成败,以史为鉴,另一方面也要开放包容,博采世界乡村治理经验,取其精华、去其糟粕,为我所用。最后,构建现代化乡村治理体系的根本是为了人民,与共享理念相契合。“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1],这就要求我们党和政府从广大人民群众最迫切的现实需要入手。因此,在我国广大的农村地区,如何构建现代化的乡村治理体系,促进乡村社会治理能力均衡发展、完善乡村社会治理体制机制就成为我们的首要目标。

(三)为乡村现代化建设的实现奠定基础

从古至今,我国乡村治理体系发展经历了一个历史的、动态的过程,不同时期的治理模式与当时的社会环境息息相关。从“皇权不下县”、乡村自治、人民公社模式,直至1982年宪法颁布后,我国乡村治理步入了“乡政村治”时期[4]。“乡政村治”模式是乡村社会治理模式的重大进步,其实施以来为农业生产力的提高和农村政治的民主化起到了重大作用。然而,在社会现代化的大背景下,农村社会环境已发生较大变化,传统治理模式不能契合当前社会实际,产生了一些新问题、新矛盾,如乡村治理理念、模式落后,乡村文化建设不足,乡村政治参与失序，城乡二元结构冲突等方面。面对情况复杂、瞬息多变的乡村社会,如何建构科学合理的现代化乡村治理体系,推进乡村现代化建设,实现两个一百年奋斗目标,是摆在我们面前的重大而又迫切的任务。

二、现阶段乡村治理过程中的现实困境

随着改革开放以来我国经济社会的飞跃式发展,乡村社会也在不断变迁,其经济结构、政治基础、社会环境均发生了较大的变化,但乡村治理体系改革与创新则较为滞后,限制了乡村社会的现代化发展。

(一)传统乡村管理理念模式与现代脱节

中华人民共和国成立后,我国乡村社会治理经历了从严格控制的计划经济到逐渐放松的市场经济,从人民公社到1982年宪法规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”[5],标志着我国开始进入“乡政村治”时代。改革开放以来,我国农村社会环境发生了重大的变化,农民生产生活方式、价值观念也发生转变,民主、法治逐步深入人心,要求参与村内事务、共享改革发展成果。但是目前乡村社会治理理念并未与时俱进、响应民众诉求,在乡村治理实践中表现为一些基层党组织软弱涣散、基层组织自主性与参与度不足,治理方式单一、被动,主要依赖于行政命令和强制力。主要体现在以下方面,一是农村党支部涣散,未能有效发挥基层党组织的引领作用。在历史发展中,由于村内宗族、姓氏势力突起,乡村人才流失，缺少新生力量,基层党组织相关工作制度、规范缺失,党员党性教育弱化等多方面原因,致使农村社会由“稳”变“乱”,基层党组织由“强”变“弱”,凝聚力、向心力不强，难以有效引领乡村建设工作。二是基层自治组织自主性不够,职能行政命令化。村委会作为乡村自治组织,理应代表村民发声,对村民负责,为村民干实事、解难题、谋发展,但由于长期以来受自上而下的管理体制的影响,仍依赖于传统管控模式,治理方式单一、被动,面对日益复杂的村务和日益繁重的问题越来越依靠行政命令和强制力,创新性与灵活性不够。三是村务闭塞,不公开、不透明。改革开放以来,为了提高广大村民参与乡村管理的积极性,实行了家庭联产承包责任制,乡镇经济逐步发展,同时在基层组织实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等,以切实保障农民权益。然而,在实际施行过程中,村民参与流于形式,对关系村民切身利益的事务参与度不足,引起不满情绪,因此,如何将改变管理理念并落实仍是面临的问题之一。

(二)乡村利益主体的多维化导致基层民主失序

改革开放以来,随着思想的逐步解放,经济体制的改革,我国综合实力获得了巨大的飞跃,社会面貌发生了翻天覆地的变化,就国际而言,逐步从世界边缘走到了世界的中心,国际地位大幅提高;对国内而言,则是催生了不同的利益主体,开启新一轮的阶层分化,最直观的表现就是经济收入的差距、社会影响力的不同。其中,在农村涌现出一批能人、富人,他们在经济上富裕以后,并谋求获得相应的政治地位,由此就出现了激烈的村庄政治,这些能人、富人被本族推选参与村庄选举,并为自身、本族谋得更多利益,进一步强化自身的地位,在这一过程中,由于缺少相应的规范,导致的后果就是部分乡村选举过程混乱、失序;社会事务大量增加,乡村社会矛盾逐步由家庭、邻里矛盾变为征地拆迁、项目补偿、事故赔偿等类型,更有甚者,在一些地区爆发了群体性事件。同时,随着农村家族势力的复兴,部分乡村的村民委员会逐渐沦为受到“村霸”势力控制把持的个人敛财的工具,背离村民自治的初衷,造成了国家对乡村治理的制度设计失灵、公信权威失效,极大地损害了村民利益,激化乡村内部矛盾,增大乡村发展成本,进而导致基层治理失序,使得乡村治理能力面临严峻挑战,治理成本大幅增加,成为乡村振兴战略的拦路虎、乡村现代化建设的绊脚石。

(三)新兴城镇二元结构与固化体制的失调

改革开放以来,随着政治、经济体制的不断改革,城乡壁垒逐渐被打破,乡村社会从单一、僵化走向多元、开放。加之国家对城镇化工作的大力扶持,以及房地产市场的大量开发,城镇化速度逐步加快。根据相关统计资料,2011年我国城镇化率首次突破50%,2018年城镇化率为59.58%[6].在这一过程中,越来越多的传统村落趋于消亡,这一趋势首先出现在经济发达地区,并逐步蔓延到中西部地区。原本以血缘、地域为纽带的相对封闭的传统村居格局逐步被打破,以村民自治为核心的传统乡村治理结构需要与高度开放的现代社区建设相适应[4]。然而在这一过程中,以牺牲环境为代价,人为造城,大拆大建,土地财政现象严重,以土地谋发展,城镇盲目扩容,城乡社保制度分设、管理分割、资源分散的格局仍未改变,其结果就是土地城镇化快于人口城镇化、产业城镇化,以往的“城市病”，如交通拥堵、雾霾等也一并“传染”给了新兴城镇社区,同时行政村整合后的治理问题同样值得重视。总之,“城乡二元结构还没解决,又出现了城市二元结构,使问题更加复杂”[7],对于现代化乡村治理体系的构建又是一个重大挑战。

(四)乡村空心化现象与基层管理队伍落后

构建现代化乡村治理体系离不开专业人才与健全的人才培养机制,而当前的乡村状况却极不符合这一要求,主要体现在以下几方面。第一，乡村空心化现象严重,乡村青壮年季节性迁徙,乡村本土人才流失。自改革开放以来,中央出台多项文件不断给农民“松绑”,封闭、保守的农村社会迎来了巨大的变迁,逐步向现代化靠近,与此同时,农民自发的求变心理顺应社会变革,成为社会变迁的主题。一方面,农村青壮年劳动力周期性流动导致乡村大部分时间处于“老人社会”,并且出现了大量的留守儿童,导致基层民主政治参与度较低,农村消费不足,经济发展缺乏活力等问题;另一方面,改革开放以来,不同地区的发展速度、水平逐渐拉大,发达地区向心力不断增强,吸引乡村精英人才聚集,使得乡村治理、乡村发展面临“有政策无人才”的局面。第二,乡村人才培养机制不健全。人才培养、储备工作是任何一项事业得以接续的重要准备。然而,在市场化条件下,城乡差距不断扩大,乡村“精英人才”却处于“净流失”的状态,更不用谈人才梯队的建设问题,乡村治理体系建设不可避免地陷入困境。第三,乡村专业领域人才匮乏。随着时代的发展和社会分工的不断深化,广大农村群众出现多种多样的物质文化需求,如乡村心理咨询服务、社会工作服务等需求,然而由于乡村基础薄、底子弱,类似专业领域出现了人才断层。此外,党的建设作为新时期的一项伟大工程,肩负着重大的历史使命,基层乡村党政工作人才队伍也亟须补充新生力量。

(五)乡村传统文化的断层与多元价值观的冲击

文化振兴是乡村振兴的重要方面,同时也是构建现代化乡村治理体系的重要基础。随着乡村社会的不断开放,在走向现代的过程中,农村文化事业发展遇到了新问题。第一,乡村文化断层。如前文所述,现阶段在城乡二元结构下,城市有更多的机会,有更大的发展潜力,乡村青壮年劳动力纷纷进城寻找机会,导致农村呈现出“空心化”“老龄化”,对传统文化的传承、发扬造成了一定的冲击,致使乡村传统文化逐渐消逝。第二,公共文化事业落后,乡村社会面临多元价值观的冲击。改革开放以来,中国开放的大门越开越大,伴随着经济高速发展的是西方价值观念、思想体系全面涌入,同时国内市场经济下多元价值观念不断出现,不同社会思潮泛起,对乡村传统价值体系产生了冲击,瓦解士绅、家族等传统权威,传统价值观念失序、错乱或解体，引发治理危机。第三,部分农村地区出现低俗文化现象。由于农村居民文化水平偏低,鉴别能力弱,乡村公共文化事业发展滞后,部分农村地区消极文化泛滥,滋生赌博、攀比等不良风气,利己主义、拜金主义横行,乡风腐化败坏,人际关系冷漠等问题,成为农村先进文化建设的障碍。

三、乡村振兴战略背景下构建现代化乡村治理体系的思路

落实乡村振兴战略离不开现代化的乡村治理体系,面对新形势下农村社会治理中出现的新问题、新情况,必须有针对性地从创新乡村治理理念、转变乡村治理方式、完善乡村公共服务、注重人才梯队建设、塑造乡村先进文化方面入手,并建立联动协调机制,共同发力,构建现代化的乡村治理体系。

(一)把握乡村社会发展新特征,树立乡村治理新理念

实践发展倒逼理念创新,理念创新引领实践创新。新中国成立以来,农村社会治理经历了数次变革,农村社会环境也发生了较大的变化,面对遇到的新情况、新问题,基层政府作为乡村治理的主体也应与时俱进,破除陈旧思想的束缚,认真学习领会乡村振兴战略的理念、布局,创新治理理念,改进治理方式,满足乡村群众的需要,提高农村社会发展水平。一是坚持党的领导,加强基层党组织建设。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的[1]。中国特色社会主义的最本质特征是坚持党的领导,落实乡村振兴战略、构建现代化的乡村治理体系首要的就是加强基层党组织建设,建设坚强有力的基层党组织,做到组织振兴,充分发挥基层党组织的战斗堡垒、领导核心作用,保障农村社会的稳定、团结、有序。二是树立共商共建共享的治理理念。乡村是最小的社会治理单元,具备全民参与的可能性,并且其治理成败与每个人息息相关,因此乡村治理应改变逻辑,要破除思想束缚,坚持群众观点、群众路线,坚持以人民为中心,激发村民积极参与、共同建设,使广大村民有更多的参与感、更多的建设感、更多的获得感,共同推动乡村振兴的落实,实现乡村现代化。

(二)整合统一社会治理资源,构建乡村治理协同平台

构建现代化乡村治理体系必须深化改革乡村社会治理体制,扭转长期以来形成的政府主体的治理方式,充分整合基层社会资源,运用发挥政府、乡村、市场三者不同主体的独特优势与特色资源,建立多方参与的协同平台。一是明确政府权力边界,提升政府治理水平、效率。纵观我国70年乡村治理史,乡村治理走入了两个极端,计划经济时代管得太紧,市场经济时代放得太松,政府职能未能有效发挥作用,因此政府应当从这两种治理模式走出来,加强立法,明确自身权力范围,精准施策,放收结合,提升综合治理水平。在以上基础上,有效发挥各项职能,为乡村建设确立目标引领,提供政策和资金支持,赋予乡村文化生机与活力。二是强化村民自治,建立村民自治管理体系。面对乡村空心化、村民个体化、社会散漫化的状态,应当着重通过群众性自治组织的培育,自下而上的提升社会组织力。在当前乡村社会,重点是通过强化宗族纽带与发挥现代新乡贤的引领作用,达到凝聚村民共识和连接传统与现代的目的。三是培育激活社会组织,重视社会组织的作用。在乡村振兴战略的实施过程中,在城乡融合发展的大背景下,一方面要加强农村社会组织的培育,同时引导城市社会组织下沉,做到以城带农；另一方面,根据乡村社会现实需求进行管理体制改革,充分激发社会组织活力,努力做到城乡基本公共服务均等化,“使社会组织能够成为基层政府的有力帮手”[4],尤其是针对较薄弱的乡村公共服务领域,在提高服务能力、扩展服务类型、创新服务手段上发挥社会组织作用,满足乡村民众日益丰富的物质和精神需求。

(三)完善社会公共服务体系,保障城乡社会协调发展

全面、完善的社会公共服务体系是构建和谐、有序、现代化的乡村治理体系的重要保障。在城乡二元结构时期,由于乡村缺少强大的资源贮备,其公共服务由个体承担,服务内容单一且水平较低。随着我国经济实力的不断增长,民众社会需求逐渐向多样化转变,因此建设和完善社会公共领域的设施、政策、制度等供给,保障城乡居民协调发展,努力实现共同富裕成为我们的重要目标。第一,坚持深化改革,加大社会公共服务供给,建立覆盖全民的社会保障体系。按照先富带后富的构想,在蛋糕越做越大的同时应注意分配公平,即城市获得巨大发展之后理应反哺农村。进入新时代,面对新形势、新问题,党和国家提出了乡村振兴战略,坚持城乡融合发展,因此必须先探索户籍改革,消除城乡身份差别,实现城乡公共服务同享。在此基础上,深化财政、教育、医疗等全方位的社会保障服务体系改革,不断加大对社会公共服务资金投入,保障农村具有与城市相同的享受改革成果的权利。第二,针对乡村具体需求,提供具体的有针对性的公共服务。党的十九大报告明确指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。这就需要坚持以人民为中心的发展思想,从村民生活的难点、关注的焦点、切身的利益点出发,不断推进改革,带给人民群众更多的获得感、幸福感。

(四)重视人才外引与内培,统筹乡村人才队伍建设

乡村治理说到底是人的治理,人才是第一资源,构建现代化的乡村治理体系必须要有优秀人才参与,即必须加强乡村人才队伍建设。一是爱才。建立完善的人才管理体系,形成以组织部门牵头、各协同单位密切配合的工作布局,解决人才工作中的新情况、新问题;对不同层次人才,分别在政策、待遇、生活等方面区别对待,营造“近者悦,远者来”的良好局面;加强优秀人才表彰宣传工作,激发广大工作人员的工作热情,营造爱才惜才的良好氛围。二是识才。辩证全面地看待人才。针对本地区实际情况,对急需人才、领军人才给予特殊待遇,同时对具有发展潜力的人才也要建立培养、评价机制;对高学历、高层次人才要积极引进,同时注意在实际工作中选拔真才实学的人才,即坚持把个人素质、综合能力作为人才选拔的标准。三是育才。人才培养关键在教育。对基层优秀人才进行分类培训,对机关单位、事业单位、基层组织等的工作人员定时、定期培训,同时建立涵盖不同行业、不同阶段的人才培养工作计划,促进整体人力素质的提升。四是用才。用才是乡村人才队伍建设工作的根本,必须让各类人才在实践工作中施展才华,发挥价值,应根据乡村不同工作岗位需求、不同人才特点,在不同时机考察、锻炼,并及时轮岗、调岗,力争做到人才效益最大化。

(五)建立乡村文化繁荣促进机制,增强乡村文化自信

构建现代化治理体系,实现乡村振兴,文化建设也不可偏废、必不可少。

“文化是一个国家、一个民族的灵魂,文化兴国运兴,文化强民族强。”[1]文化在民族、国家发展中起到了重要的作用,文化是乡村存续发展的根基,乡村振兴的精神之源,因此必须要培育乡村文化自信,充分发挥文化教化乡民、引导社会风气、重构社会秩序的功能。乡村文化振兴作为一项系统工程,应有三方面的路径。一是价值引领层面。作为一种习俗的乡村文化,既有千百年来的历史积淀,也有近代以来的全新内容,我们要用社会主义核心价值观来引领乡村文化建设,促进乡村文化发展,正确认识与处理现代文化与传统文化的关系,激发中华优秀传统文化的活力与生命力。二是组织和制度的构造。一方面,要充分利用好国家在乡村文化的教育、科学、文学艺术、新闻广播、体育卫生等方面惠民工程；另一方面,建立文化反哺机制,为乡村输送优质文化。中国幅员广阔,不同地区文化水平发展参差不齐,建立文化反哺机制是满足、提升较落后地区的文化需求、水平的重要举措,进而开创乡村文化建设的新局面。三是“器物”层面。一方面是提供现实物质资源,主要表现在经费支持上，在保持已有乡村基础文化设施财政投入的同时,应设立专门乡村文化发展资金,选拔一批实践性强、体现地域特色的乡村文化建设项目、方案,加强扶持和资金投入,做大做强,做好引领与示范；另一方面充分挖掘传统乡村资源,并将之与现代社会相结合、相适应,以开放的心态,兼容并包的气度,助力新时代乡村文化振兴,实现乡村文化自信。

总之,在实施乡村振兴战略、推进现代化乡村治理体系构建过程中,强化基层党支部建设是政治保证,树立共商共建共享新理念，确保农民主体地位是前进方向,构建乡村治理协同平台是有效方式,完善社会公共服务体系是重要保障,加强人才队伍建设是当务之急,增强乡村文化自信是价值引领,唯有如此,才能实现乡村振兴,不断推进国家治理体系和治理能力现代化。