自然资源资产管理创新的法治路径刍议

吴华军，文 侃

自然资源资产管理创新的法治路径刍议

吴华军，文 侃

（萍乡学院 商学院，江西 萍乡 337000）

创新自然资源资产管理，是当前我国生态文明建设的一项重要而紧迫的任务。这项管理创新工作必须坚持宪法对于自然资源保护确立的基本规范，不断探寻自然资源资产公有产权实现的法律路径，不断完善和健全自然资源资产管理创新的法律保障和监督机制，从而发挥法治在这项管理创新工作中的控制作用、引领作用、保障作用和监督作用。

自然资源资产；管理创新；法治路径

创新自然资源资产管理，是当前我国生态文明建设的一项重要任务。近年来随着国家层面接连出台《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》（2016）、《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（2019）等相关改革方案和政策，这项改革创新工作的步伐在明显加快。但在推进我国自然资源资产管理创新的进程中，应当看到，依法管理是现代管理的显著特征，自然资源资产管理的法治化也是许多发达国家的先进经验。在这里，法治既是其管理的重要支撑和保障，也是其合法性的内在要求。因而如何运用法治思维和法治方式，推进和保障当前我国自然资源资产管理的创新，就是一个值得深入研究的重大课题，本文试就管理创新的法治路径做一探讨。

一、坚守宪法规范：自然资源资产管理创新的法治底线

习近平指出，依法治国，最重要的就是依宪治国。全面梳理我国现行宪法涉及自然资源方面的纲领性规范，不难发现宪法实际上为这一资产管理创新活动构建了一个较为完备的基本规范体系。就其内容而言，主要包括以下几个方面：一是坚持自然资源公有产权；二是自然资源必须合理利用和公益征用；三是自然资源应当得到保护和不受侵犯；四是自然资源的使用权可转让交易。此处宪法虽然只明文规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”①，而未直接规定所有的自然资源的使用权可转让交易，但既然土地这种最重要的自然资源以及作为其他自然资源的重要载体的使用权，都允许依照法律的规定转让，依据法律解释规则，其他自然资源的使用权自然也应当可以依照法律的规定转让。由此笔者认为，宪法事实上确立了将自然资源使用权从所有权分离出来、允许自然资源使用权转让交易的规范。

我国现行宪法确立的上述四个方面的基本规范，不仅为自然资源资产管理奠定了正当的产权基础，即国家所有与集体所有的二元所有权结构以及在这一公有产权前提下的所有权与使用权的分离，而且为自然资源资产管理创新指明了正确的价值方向，即必须确保基于公共利益需要的合理使用，即使是国家的征收征用也应如此。同时，还为自然资源资产管理中的相关主体设置了较为合理的权责结构，例如国家负有保护自然资源不受侵犯和保障自然资源得到合理利用的宪法职责，任何组织或者个人都负有不得用任何手段侵占或者破坏自然资源的宪法义务，以及公民享有分享和利用国有自然资源利益的基本权利等。可以说我国现行宪法就自然资源资产管理确立的这些基本规范，完全符合自然资源属于“人类共同财富”以及应当坚持可持续发展的基本理念。

基于宪法在我国位列国家根本大法的最高地位，这些基本规范无疑具有最高的法律效力和不可逾越的根本制度属性，因而理应成为开展自然资源资产管理创新必须恪守的法治底线。以自然资源资产的所有权归属制度为例，宪法所确立的产权公有制度就必须始终坚持，不容动摇②。这一宪法产权安排长期以来一直受到一些人的质疑和否定，时至今日在当前自然资源资产管理创新的讨论中，仍有人主张要实行自然资源产权私有化，以取消我国公有制的这“最后一块领地”。但必须看到，我国宪法在自然资源领域实行公有产权基本制度，有其历史的必然性和现实的正当性。它是我国建立和实行社会主义制度的“自然形成过程”的结果，更为重要的是，产权公有也契合自然资源资产的独特属性。

作为一种资产，自然资源资产与一般资产并不能完全混同，它不仅具有经济价值，更蕴藏着不可替代的社会价值和生态价值，因而理应得到一种全民化的、共有化的社会化建构。惟其如此，才有可能实现其经济效益、社会效益和生态效益的最优配置。习近平生态文明思想就具有鲜明的公共性向度[1]。这一点也得到了国外许多学者的认可和赞同，他们认为公有产权在保护环境，实现自然资源可持续利用方面，实际上比私有产权更具有效率与有效性，尤其是在有效化解自然资源的商品化和市场化的各种内在矛盾方面更具优势[2]。

二、探寻产权的实现路径：自然资源资产管理创新的核心任务

产权制度是资产管理的一项重要的管理制度和管理工具。因此，自然资源的资产管理创新，首先需要解决的是改革和完善其产权制度的问题。正是基于这一考虑，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要将“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”作为我国自然资源资产管理制度改革的一个核心任务。

但必须要看到，当前健全我国自然资源资产产权制度，真正要创新的绝不是产权归属即产权公有制度，而是其公有产权的实现制度。显然，这是一个管理体制创新的问题。而在这方面，当前我国自然资源资产公有产权尤其是国有产权的实现制度的确存在诸多问题。正如中共十八届三中全会所指出的:“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实”[3]。因此，从法律上探寻自然资源资产公有产权的实现路径，创新自然资源资产公有产权的实现制度，以确保自然资源资产公有产权的所有人的归位和自身权益的实现，应当成为我国自然资源资产管理创新方面的法治建设的一项核心任务。

无论是制度建设还是理论探索，近年来我国法治建设在探寻自然资源资产公有产权特别是国有产权的实现路径上取得了诸多成果，择其要者可概括为如下两个方面：

一是以物权立法为龙头，初步建立了自然资源资产国有产权实现的物权化制度。主要包括由国务院代表国家统一行使所有权；将从所有权中分离出来的自然资源使用权，以用益物权形式授予私人可通过有偿方式获得对自然资源排他性的使用权利；实行自然资源物权统一登记的确权制度等。这一物权化的实现路径，有助于克服自然资源国有产权“人人皆无”主体虚置的问题。

二是提出了“自然资源所有者和管理者分开”和“一件事由一个部门管理”的总体改革思路。这是继自然资源资产所有权与使用权分离之后，在自然资源资产管理体制改革领域的又一重大创新。一些学者据此探讨了组建“自然资源委员会”或自然资源资产管理领域的“国资委”等大部制改革的可能，一些地方也开展了对自然资源资产推行“相对集中管理”的实践探索[4]，以期解决长期以来我国自然资源资产管理方面存在的政府部门多重身份与多头管理的顽症痼疾。

当然，对于自然资源资产公有产权法治实现路径的制度创新和理论创新，现有成果还是初步的，还存在诸多缺憾，有待于进一步完善和努力。例如，对于自然资源资产国有产权的物权化实现路径，有学者研究发现，这一路径存在着导致自然资源遭受滥用的危险，因为“这种私法技术对公共财产利用法律保障机制中必要公法规制部分的越位与挤占，便利了国家所有权行使过程中部分主体利用物权制度形式，掩盖其逃避宪法实施义务的行为”[5]。

又如，关于自然资源所有者和管理者分开，这种新的两权分离的改革思路，目前甚至在制度落实和具体操作的认识和理解上尚不清晰和统一。从各大机构提供的改革方案来看，有的将这个“所有者和管理者分开”，理解为自然资源所有者与自然资源管理者的平面分开；有的则认为是上下分开[6]。同时还要看到这种“不行使行政权”的国家所有权行使中介主体的两权分离改革，也可能带来一些副作用，如造成“公共财产公益性目的维持机制弱化”以及“阻碍公共财产利用宪法监督机制的形成”等。

再如，在自然资源资产公有产权实现的法治路径的理论探寻方面，目前似乎还缺乏对于作为权力机关的全国人大和地方各级人大的作用的探讨。这是一个很大的缺憾，因为在自然资源资产公有产权实现的过程中，如果权力机关不参与，这会导致所有关于这一产权实现制度和政策的设计和实施，缺失民意和民主的法治基础。对于权力机关的作用，笔者认为它绝不仅仅是行使立法权来制定相关的法律法规，还应对自然资源资产公有产权实现的全过程，依据宪法和法律进行考核与监督。

三、积极推进立法进程：为自然资源资产管理创新提供法治保障

通过实践和理论的探索以及对域外经验的借鉴，近年来我国在创新自然资源资产管理方面推出了一系列新的举措。除了前述的实现公有产权的管理体制方面，在管理机制方面还推行了一种引入公众参与的“共同管理”（我国一些地方称为“社区共管”）的管理模式；在管理手段方面则有编制自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计和生态文明绩效评价考核与责任终身追究制度等。然而在自然资源资产管理创新实践积极推进的同时，相关的立法却未能及时跟进，导致这一资产管理创新的法治化保障程度还不高。

例如，虽然引入“共同管理”模式管理自然资源已有20多年，但迄今为止仍然不见我国的相关立法。由于缺乏法律依据，自然资源的“共同管理”的参与者畏首畏尾，政府不敢放权，社区也怕“越线”。立法的严重滞后，缺失相应的法律保障，已经成为阻碍我国自然资源“共同管理”走向成功的一个重要因素[7]。

又如，对于领导干部自然资源资产离任审计和责任追究制度，目前虽然在少数地方进行了立法规范，但在全国范围内的依据和规范，主要是中组部颁布并修订实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价（试行办法）》，2015年中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》，而并没有上升到国家法律层面。

虽然我国颁布了自然资源方面的法律法规，这些法律法规也有相当部分的自然资源资产管理的保障性规范。由于大多形成于二十世纪八九十年代，这些法律法规在立法理念和制度设计上均不同程度的存在诸多不合时宜之处，有些规定明显落后于当前自然资源资产管理的创新实践，如不及时加以修订，不仅不能有效保障反而会成为对这一创新实践的阻碍和掣肘。

在现有法律“供给不足”的同时，另一方面，当前自然资源资产管理的创新本身又提出了新的法治保障需求。例如当前已经确定的一个改革方向，即实行国有自然资源资产的所有者与管理者分离，就至少提出了一个管理者如何管理国有自然资源所有者的新问题，这必然需要构建新的相应的法律规范，将这一管理活动纳入法治的轨道。总之，笔者认为当前迫切需要通过吸纳和整合已有的成熟经验，回应和平衡改革创新的各种需求，通过国家立法，制定一部统一的《自然资源资产管理法》，以提高我国自然资源资产管理的法治化水平，并依此来保障这一资产管理创新依法进行。

四、完善司法审查制度：为自然资源资产管理创新提供法治监督

为确保自然资源资产管理创新活动不偏离法治的轨道，还需要引入和构建各种法律监督机制。这里着重谈谈司法监督的问题，因为在保障自然资源资产管理创新活动方面，司法这一法治路径以往似乎未能引起足够的重视。但必须知道，接受司法的最终审查是一项重要的法治原则。

毋庸讳言，不要说创新，即使在日常的自然资源资产管理中，包括政府及其职能部门在内的管理者，触碰和背离宪法和法律的行为时有发生。一项研究发现，当前普遍存在的地方政府代表国务院“代位行使”自然资源国家所有权的合法性就值得商榷，因为现有法律并没有赋予地方政府行使自然资源国家所有权的主体资格，国务院也没有对此有明确的行政授权[8]。因此，应当有必要发挥司法机关的能动性，通过审查自然资源资产管理者的管理创新行为的合法性，来防范和制止各种打着“管理创新”旗号的违法行为的发生。

在自然资源资产管理创新中，引入司法审查机制的另一个必要性则在于，它将有助于配合和保障共同管理这一自然资源资产管理创新模式的推行，为公众参与自然资源资产管理提供一个新的通道和保障。实行共同管理，加强公众参与，扩大政府管理的民主化，是当前国际上自然资源资产管理的一个重要趋势。而在自然资源资产的共同管理过程中，公众尤其是当地社区居民不应仅仅享有知情权、决策权和管理权，当他或她的人身或财产合法权益受到政府管理机关的不法侵害时，他或她还应有权通过申请启动行政诉讼来加以救济。有学者甚至认为即便不是以保护自己人身、财产权为目的，而是以保护环境公共利益为目的，公民也应享有一种“环境保护检举权”，且这种“环境保护检举权”也同样应得到司法救济。因为此时诉讼的权利基础可以理解是环境法上的检举权，而不是以环境公共利益为内容的环境权，即可只针对检举处理行为发动诉讼[9]。

当前我国涉及自然资源资产管理的司法审查监督制度尚不健全，而且还极为混乱。通过修改《民事诉讼法》和《环境保护法》以及出台的相关司法解释，所建立的环境民事公益诉讼制度，就被认为是表面上模仿民事诉讼程序，但内核却是一种需要依托行政资源全程指导和参与的“行政执法程序”[10]。实践中，由于政府部门身兼国有自然资源所有者和管理者双重身份，在这一领域，甚至还出现了政府部门起诉企业侵害自然资源国有权益的所谓“官告民”的怪象。2007年12月，贵阳市“两湖一库管理局向清镇市人民法院起诉贵州天峰化工有限责任公司，请求判令被告立即停止对贵阳市红枫湖及其上游河流羊昌河的环境的侵害，并排除妨碍、清除危险。

笔者赞同当前有必要通过借鉴国外环境法的“公民诉讼”制度，建立我国的环境公益行政诉讼制度的主张。虽然这一制度对原告资格和诉权的行使有一定的限制，导致并非任何公民和组织都可起诉，但它至少可以在一定程度上“弥补现行环境民事公益诉讼在结构上的缺陷，为公众参与环境行政过程提供司法保障，强化司法机关对环境行政机关的监督”。另外，还要看到，作为一种司法审查和监督制度，行政诉讼“不仅意味着司法权对行政权的制约，也意味着属于中央权力的司法权对地方权力的监督和控制”[11]。它通过审查地方政府行为和立法的合法性，可限制地方政府的自利行为，维护中央的权威和保障国家法制的统一。因而完善我国的环境公益行政诉讼制度，也有助于加强对全国各地自然资源资产管理创新行为的司法监督。

五、余论：创新与法治的关系

以上分别从宪法的底线设置、创新的核心任务、强化立法保障以及完善司法监督等方面，探讨了当前我国自然资源资产管理创新的法治路径。这一探讨旨在揭示法治之于自然资源资产管理创新的内在逻辑与不可或缺，以便处理好创新与法治的关系。一般来说，法治被视为是一种保守的力量，因而与创新活动的确存在一种内在的紧张，但这并不妨碍二者可通过彼此呼应、相互协调，形成一个相辅相成的良性互动关系。自然资源资产管理的创新，实质上是对我国现行自然资源资产管理制度的改革和完善，如同所有的改革都应有底线一样，自然资源资产管理创新至少也要有自己的边界。这个边界在法治的视野中，就是要获得合法性。当前，在全面推进依法治国的背景下，“立法先行”已被确立为全面深化改革的一条重要进路，可以预见，法治在我国自然资源资产管理创新中的地位和作用将会愈来愈重要。因而，今后如何进一步深化和拓展自然资源资产管理创新的法治路径，以便更好地发挥法治在这项管理创新工作中的控制作用、引领作用、保障作用和监督作用，将是一个值得期待的工作。

①见《中华人民共和国宪法》第10条第4款。

②当然，作为法律例外和补充，应当承认和尊重基于历史和习俗形成的自然资源的共有产权以及适当的个人产权。

[1] 康达华. 习近平生态文明思想的公共性向度分析[J]. 经济与社会发展, 2020（1）: 1~8.

[2] 蔡华杰. 自然资源:公有抑或私有？——国外关于自然资源资产产权的争鸣和启示[J]. 政治学研究, 2016（1）: 39~46.

[3] 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编[G]. 北京: 人民出版社, 2013．

[4] 唐小平, 梅碧球.“西洞庭湖模式”对创新自然资源管理制度的启示[J]. 林业资源管理, 2016（5）: 1~5.

[5] 张力. 国家所有权遁入私法:路径与实质[J]. 法学研究, 2016（4）: 3~21.

[6] 王峰, 王澍. 所有者与管理者其实可以上下分开——自然资源资产管理体制改革新设想[J]. 国土资源情报, 2017（2）: 15~21.

[7] 马林娜. 共同管理在我国自然资源管理领域的应用浅析[J]. 中国渔业经济, 2014（1）: 67~71.

[8] 杜群, 康京涛. 自然资源国家所有权行使主体改革的设想——设立自然资源“国资委”的初步思考[J]. 江西社会科学, 2016（6）: 158~164.

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[11] 王理万. 行政诉讼与中央地方关系法治化[J]. 法制与社会发展, 2015（1）: 32~42.

On the Innovation of the Legal Path of Natural Resources Assets Management

WU Hua-jun, WEN Kan

(School of Business, Pingxiang University, Pingxiang Jiangxi 337000, China)

Innovation of natural resource asset management is an important and urgent task in the construction of ecological civilization in China, which must adhere to the basic norms established by the constitution for the protection of natural resources, explore constantly the legal path to realize the public property rights of natural resources assets, and improve and perfect the legal guarantee and supervision mechanism for the management innovation of natural resources assets, so as to play the control, leading, guarantee and supervision functions of the rule of law.

natural resource assets; management innovation; legal path

F205

A

2095-9249（2020）05-0032-04

2020-10-09

吴华军（1977—），男，江西萍乡人，讲师，硕士，研究方向：资产管理。

〔责任编校：王中兰〕