一票否决制的弊端及改进策略

孙博

摘 要：一票否决制真正体现了政府对于顶格管理的追求。一票否决制创设初始阶段涉及的指标并不多，在实际运用过程中表现得卓有成效。伴随着考核指标的不断扩充，其弊病也逐渐显露。剖析一票否决制存在的问题并提出针对性对策，有利于规范一票否决制使其更具有可操作性。

关键词：一票否决制;顶格管理;政策试验

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.36.050

1 一票否决制的基本内涵

对于一票否决制的概念界定，不同学者有着不同的见解，叶德珠从行为经济学的角度分析认为“‘一票否决考核制属于外部锁定技术，通过强制措施，纠正偏差，从而最优的完成目标。”尚俊杰認为“‘一票否决考核制是一种极端化的压力体制，通过这种形式来实现事权下移。”需要指出的是，在我国政府绩效评估中存在的一票否决是一种制度，制度是一个较为宽泛的概念，即大家遵守的规程和准则。政府及其公务人员需要遵守一票否决制的规定，似乎符合制度的内涵。我们还可以根据制度的特性进行判断，正式的制度要求规范性，一票否决制规范性程度有待提高，但这并不意味着它不存在规范性，制度同样要求程序性，一票否决制遵循特定的流程，即工作—评估—奖惩。总的来说一票否决制符合制度的基本内涵以及特性，在中央政府文件中也有“一票否决权制”之类的表述。综上所述，本文将一票否决制（one-vote veto system）定义为上级政府将某领域设为否决指标，倘若下级政府经考核后被否决，那么下级政府在该领域所做的全部工作都不合格，是存在于我国政府绩效评估中的一种工具性制度。

2 一票否决制存在的弊病

2.1 追求顶格管理与现实条件相悖

一票否决制实质是压力体制下政府对顶格管理理念的追求，所谓的顶格管理是指事项、标准、要求、速度都追求上限的一种管理理念。顶格管理是有条件的，也就是说，要付出最高的代价与成本才能最高标准的达成目标，一票否决制体现的正是顶格管理所要求的全事项、高标准、严要求、高速度。但现实的情况往往是基层领导人员能调用的资源最少，政策执行条件最为落后，只能勉强达到实施政策的基本条件要求，更别说付出最高代价与成本了。所以一票否决制所体现的管理理念从根源上是停留在理想层面的，是脱离现实的。

2.2 易造成政府工作重点丧失

一票否决制的本来意图是通过设置重点来引起相关政府部门以及领导人员的重视，但过多的考核指标会适得其反。一票否决制依靠的正是强制、逼迫的压力，以压力迫使公务人员开展高效的行动，多重点必然会导致这种压迫力的减弱，倘若继续增加重点，最终会导致工作无重点的局面。同样，脱离当地实际状况的考核指标也会导致公务人员错失重点。比如某县政府对乡镇政府实行招商引资一票否决，要求拉来的项目数量年年递增，定期进行排名，排名靠后的乡镇政府的工作会被否决。然而有的乡镇经济发展水平落后，基础设施薄弱，根本吸引不来客商，但这样的指标确实设置了，乡镇政府公务人员会想尽一切办法，动用一切资源完成这一指标。实际上，他们的工作重点应是优先提升经济发展水平，经济发展环境好的话，自然会吸引诸多客商投资。

2.3 激励扭曲导致“肮脏之手”现象产生

“肮脏之手”指行政主体在行政管理过程中采用不正当途径达成目的的现象，被人们形象地称作“肮脏之手”。举例说明这一现象，某地在信访领域设置了否决指标，虽然说否决的具体情形为“进京上访人员中出现被上级批评或造成人员滞留等负效应的，将对该地区相关下级政府部门及其负责人否决。”否决存在一定的限制条件，但基层政府在工作中往往采取的策略是根本不让你去北京上访滋事，一旦发现你有进京上访意图，不管你是否会造成负效应，都会进行无差别的阻拦，遇见顽固不听劝的，基层政府只能用钱来“劝阻”群众，利诱收买不了的，就会实施“棍棒”硬招，威胁群众。这种“软硬皆施”的方式显然是策略主义的表现，基层政府采取不恰当甚至是违法违纪的方式解决问题。为什么不采用制度内途径来解决，因为走流程需要耗时间，拖得时间越久，民众可能会把问题闹得越大。在一票否决制高压面前，基层领导干部往往会认为隐患要及时消除，不能影响自己的前途，此时领导的私人利益优先于公共利益，选择不正当途径能更快速的达到目的。

2.4 缺少定期调整、清理机制

一票否决制自诞生伊始，一直没有相应的定期调整、清理机制对其自身进行否决，对一票否决考核指标的定期调整、清理是非常必要的。通常来说政府考核的周期长，以实践来检验指标本身，成本过高，这样做也会打击过去遵循一票否决制要求的执行人员的积极性。此外，环境是发展变化的，没有一成不变的事物，有些考核指标在某些阶段设置是合适的，在某些阶段可能会失去其效用甚至成为阻碍，此时，考核指标就需要调整或清理，一成不变的考核指标往往不适应地方的发展状况。总之，缺少对考核指标的定期调整、清理机制会产生诸多负效应，虽然这些负效应是潜在的、缓慢的，最终它们造成的损失却是巨大的、难以弥补的。

3 一票否决制的改进策略

3.1 遵循SMART原则设置科学合理的考核指标

科学选择合理的考核指标是一票否决制成功的前提，可以通过下列步骤确定关键指标：首先，通过分析列出考核中所有重要的且需要强化控制的指标。其次，筛选备选指标，备选指标不宜过多，备选指标的确定可依据SMART原则，指标必须是具体的、可衡量的、可达到的、相关的、有限期的，以避免行政管理过程中的资源浪费以及指标不合理带来的考核困难。再次，对备选指标进行检查，在此阶段可以采用德尔菲法，咨询相关专家、学者对预选指标的看法，对他们达成的最终意见进行参考，确保指标是科学可行的。最后，把通过检验的备选指标确定为最终的考核指标。遵循上述步骤设定出的指标是程序化、规范化的，在确定指标阶段必须要做到科学合理、立足实际，为基层政府设置脱离实际的指标无异于变相给基层工作人员增负。

3.2 通过目标管理增强下属的责任感、自控力

一票否决制的初衷是想通过负激励激发下级政府部门或领导的积极性。但在实施过程中常常与初衷相悖，究其原因，多是上级政府在设置考核指标时并未与下级进行沟通，下级政府往往只是被告知的一方并没有话语权，惩罚结果又比较严重，下级政府迫于压力不得不采取不正当手段实现目标。为避免激励扭曲使一票否决制发挥其应有的作用，可以借鉴目标管理理论的基本思想，通过沟通得到一个双方都认可指标。在协商确定指标的过程，上下级政府之间的关系是平等的，下级政府可以根据当地情况与上级政府商议，从而得出双方都认同的考核指标。这种做法充分发挥了下级政府的积极性、主动性，同时也增强了下级政府公务人员的责任感，便于他们进行自我控制，尽可能避免“肮脏之手”现象的产生。

3.3 通过法律规范一票否决制

首先，决定推行一票否决制的上级政府机关根据相关法律规定应享有行政主体资格。其次，应通过法律来界定上、下级政府的职责权限与范围。上级政府决定实行否决的事项必须在其法定职权范围内，下级政府也必须在职权范围内开展相应的工作并接受上级的考核监督，一票否决制也不应成为上级政府“负担转嫁”的工具，将执行层面转交给基层政府后，并不意味着上级政府无事可做，掌握监督权的上级政府应定期同下级政府沟通，指导相关工作的开展，营造和谐的合作氛围而不是单方面向下级政府施压。再次，上级政府在考核时，应有确凿的证据证明，有充分的事实依据，通过大量走访调查收集相关事实资料来判断是否对下级政府工作进行否决，谨防主观臆断。最后，否决的程序要合法，不仅要求实质的内容合法，一票否决制的形式也就是程序也要遵循有关法律要求，不能随意否决考核对象。

3.4 建立指标定期调整、清理机制

调整清理包括两方面：一方面是调整，社会环境在快速发展变化，一票否决指标也应根据社会环境的发展变化进行相应的调整。如早期一票否决制在计划生育领域应用，所涉及的具体指标就包括超生人口，“超生人口”在不同阶段有不同的标准，早期计划生育政策对超生的界定是一对夫妻只能抚养一个孩子，第二个孩子就算超生。如今计划生育政策调整，一对夫妻可以生两个孩子，第三个孩子才算超生。因此一票否决指标进行相应的调整，与时代、政策相匹配就可以继续发挥其积极效用。另一方面是清理，清理那些不再需要的、不合理的、滥用的指标，比如深圳市决定减轻基层负担，停止对消防工作考核、殡葬事业发展目标考核、基层人民法院综合考核等五项指标实行一票否决制。不论是调整还是清理都需要定期审视指标所发挥的效用，上级政府应定期与下属沟通，重视他们对考核指标的看法，定期审视的作用在于防患于未然，不能等一票否决制已经把基层政府工作人员的积极性消磨殆尽了再去调整、清理指标。

4 结语

作为一种政府绩效考核的工具性制度，一票否决制有其存在的意义，它可以使下级政府公务人员集中资源、精力处理那些重点、难点问题，促进问题的快速解决从而提升政府为人民服务的水平，但这并不意味着任何事项都可以设立一票否决。当前，中央着手解决形式主义问题为基层减负，对于一票否决制指标的清理，正印证了一票否决制在发展过程中已经出现了较明显的负效应。对于一票否决制存在的问题我们应及时关注并提出科学对策，使一票否决制更加科学合理、严谨规范，发挥其应有的效用。

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