秦岭北麓生态旅游法律问题研究

张景 何芳

摘 要：秦岭北麓的生态旅游已经具有相当的规模，各级政府也出台了系列法律文件和政策法规对其进行规范，但是在实际操作中仍然存在生态环境保护不力、市场秩序混乱和社区参与不和谐的实际问题，这些问题的解决需要具体问题具体分析，完善地方性法规中有关市场管理、社区参与和环境保护的相关条款，并且保证其实施的一贯性。

关键词：生态旅游;环境保护;市场机制;社区参与

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.36.049

秦岭北麓，位于北纬33°4′～34°40′，东经106°30′～110°35′。西连甘肃，东接河南，北自环山公路沿线各乡镇，南至秦岭主脊。自西向东呈带状走向，长约450公里，面积约92 90平方公里。其中风景名胜区和森林公园面积1116平方公里，占总面积的12%。行政区划包括西安、宝鸡、渭南三市，所辖16个县、区、市，96个乡镇和11个街道办事处。旅游资源十分丰富，既有自然生态旅游资源，又有人文生态旅游资源，还有乡村生态旅游资源，这些旅游资源分布于海拔300米～3500米左右，主要是在环山公路沿线，交通十分便利，颇受游客青睐，以其独有的魅力和便利条件成为陕西关中地区旅游消费的首选。为实现环山带旅游区的可持续发展，保护秦岭，陕西省政府出台了一系列的地方性法规，各区县政府也采取积极措施参与到秦岭北麓旅游市场的开发和规范中，基本上实现了有序发展，但是由于上位法缺位、管理缺乏统筹安排、执行不力等，造成了一系列的问题亟待解决。

1 秦岭北麓生态旅游存在的法律问题

秦岭北麓旅游资源的开发和利用受利益诱导，加之管理不善，存在很多问题需要解决。

1.1 秦岭北麓环山带生态旅游区生态环境保护有法不依，执法缺乏连贯性

旅游业的发展和生态环境的保护之间存在着一定的张力，如果片面的追求旅游业的效率而忽视生态环境保护，必将造成严重的生态危机。秦岭北麓旅游资源丰富，但在旅游开发过程中存在一些不合法的对环境的严重破坏现象，一是企业经营者的不法行为造成的环境破坏。如矿产资源乱采滥挖、旅游景点和经营场所胡批乱建、建设项目不执行环境影响评价和“三同时”规定以及退耕还林进展缓慢等问题，涉及到景区破坏、水土保持、水污染、固体废弃物污染、植物保护等方面;二是个体经营者的不规范经营造成环境破坏。如无证营业、随意堆放垃圾，随意摆摊设点等;三是旅游者的个体行为对环境的破坏，如大量的旅游垃圾，旅游不文明行为，人为消耗而造成的环境负担等。

政府采取了一系列积极措施，对于秦岭北麓生态旅游区的生态环境的改善和旅游规划的布局起到了积极的作用，但是这些措施实施并未彻底解决环境保护问题实现该区域的可持续发展。表现有以下几个方面：第一，地方保护主义造成管理漏洞，造成执法空白地带，导致环境破坏;如高冠瀑布位于周至和户县的交界处，是周至和户县的分界河，在户县购买门票却不能到河面宽度不足20米的河对岸周至景区，村民在景区占用河面私设农家乐，生活垃圾随意倾倒入河，私设桥梁禁止行人通过等，一片乱象;第二，地方政府为追求经济利益，置法律于不顾忽视环境因素，在进行旅游项目审批时“人治”现象普遍存在，往往是地方领导为追求政绩将旅游项目快速上马，罔顾法律程序及环境影响评价;或者为追求短期利益违规建设房地产开发项目等，导致秦岭山体破坏，水土流失严重。

1.2 秦岭北麓环山带生态旅游市场秩序的规范乏力

一是旅游市场进入秩序混乱，表现为两方面：（1）一些本不具备旅游开发资格的企业、农家乐、野导游、旅客运输企业等通过种种手段进入旅游市场，超越自身资质和经营范围承揽业务，尤其是在那些位于农村的景点，受地方保护主义和封建思想的影响，无证经营和无证运行情况颇为严重，甚至行政手段和行政命令在村民强大的压力下也不起作用;（2）景点开发行业市场准入壁垒高筑，繁琐和不透明的行政审批手段将很多具备资格的市场主体挡在市场之外，民间资本进入市场困难重重。环山带旅游开发企业主要是有国有或国有控股的企业，而小型的餐饮和住宿则因乡土便利以个体家庭经营为主，一般的民营企业进入困难。

二是市场竞争秩序混乱，一些旅游经营企业使用不正当竞争手段来获得利益，如诋毁和陷害竞争对手、恶意的低价倾销和旅游景点市场封锁等，尤其是个体旅游经营者之间的不正当竞争现象尤为严重，表面上只是排挤了竞争对手，实际上为了降低成本，在产品质量上大做文章;另外，在环山带旅游区景点市场封锁现象时有发生，当地居民和个体经营者视景点为“自家私有”的现象比较普遍，乃至私收门票，停车费甚至如厕费等乱收费的现象较为常见。

三是市场交易秩序混乱，一些景点、农家乐、旅客运输企业在提供服务时虚报价格，或者是采取价格捆绑和价格垄断，侵害消费者利益，旅游产品质量堪忧，饮食卫生服务缺乏标准和监督等。价格捆绑是较为突出的问题，环山带旅游经营者通常将一些游人稀少的不著名景点和著名景点捆绑销售，以赚取更多利润，或者在某些著名景点实行价格垄断，肆意提高价格，侵害消费者的利益。而以个体经营为主的农家乐遍布环山带各个景点，是提供食宿的主要主体，虽然政府采取了很多措施来进行规范，但仍有部分农家乐未经过行政监管，饮食卫生条件堪忧，监督缺位。

1.3 秦岭北麓环山带生态旅游中的社区居民参与随意性较大，未形成机制

社区居民指生态旅游景观存在地当地的原住居民，这些居民有些从事旅游经营，有些只是被动地被卷入生态旅游活动中，生态旅游区的一系列规章制度会对社区居民产生影响，对其行为进行约束，旅游开发使很多外来文化渗入到当地社区，对其原有文化是一种冲击，景区开发会给当地社区带来很大的外在竞争压力，会有越来越多的外地企业和务工人员被吸引而来，容易造成外在资本对本地区经济的垄断，在实际中碰到有关政府部门、开发商与当地居民发生基于生态旅游景区开发产生的冲突，基本都是靠政府出面调解，给予一些适当的补偿草草了事，而且补偿标准、方式也没有规范，执行起来比较混乱。特别是当触及当地居民集体土地、个人承包土地、宅基地的所有权和使用权时，往往会造成更大的冲突，甚至会引起群体性事件。即使此类事件诉诸法律途径解决，人们所能依据的也是行政法、物权法和相关农村集体土地的法律法规，这些规定过于笼统，而生态旅游发展中的很多实例都具有特殊性，不能完全适用这些基本法的内容，在现有立法存在空白的情况下需要通过政府的行政命令、政策和规范性文件来规范和处理。秦岭北麓环山带生态旅游区横跨关中平原大部，涉及的社区居民众多，问题繁多，利益冲突多元，需要政府形成系統成熟的处理方案。

2 秦岭北麓环山带生态旅游法律问题的解决思路

在管理上，由于不同问题归属不同部门，管理起来比较混乱，鉴于秦岭保护的重要地位，建议在西安市一级设立专门的秦岭北麓环山带保护及管理行政部门，专门负责该区域的生态环境保护和旅游市场管理。此外，以上问题涉及的面较广，性质不同，适用法律也各不相同，需要根据各自的特点设计解决思路。

针对生态环境遭到破坏的现状，各级政府或颁布法令或采取措施对环山带沿线环境治理进行了大的调整。但从实施来看，前文所提及的问题并没有得到完全改善，本文认为应从不同的主体在环山带生态旅游中的不同地位入手分别解决。政府，作為市场的管理者和监督者，应该继续完善有关法规和政策，并且保持政策的连贯性和实施的连贯性，谨防朝令夕改或者有令不遵、实施不严;政府行为应坚持依法行政，尤其是在项目的审批方面，应综合考虑包括环境因素在内的多种因素，避免唯经济先、唯利益论。市场经营者的目的仅在于盈利，其行为的规范有赖于法律的完善和法律的实施;而对旅游者则可以通过宣传、教育并加一定行政处罚手段来规范其行为。

针对市场秩序问题，首先，需要解决的地方保护主义而带来的市场条款分割问题，环山带生态旅游区涉及三个行政区域，多个县市，需要采取区域合作的方式，实现三个区域政府的各级政府在市场管理中的联动，杜绝因市场条款分割而造成的市场混乱，最好由陕西省政府出台《秦岭北麓生态旅游条例》，专门规定市场的开发，运行，政府有关部门的职能和分工，不同区域的合作与协调。其次，给民间资本进入市场松绑，简化民间资本进入的行政程序，按照法律规定践行监管，避免给企业的正常经营造成滋扰;同时，为民间资本融资提供便利条件，助力民间资本进入市场，形成良好的市场进入机制。第三，制定个体旅游经营者经营综合规范，应加强对个体经营者的监管，对于无证无照的一律予以行政处罚，有证有照的则按照相关规则进行监督并定期培训;明确城建、环保、工商等部门单独执法和联合执法条件、权责和程序，依法行政。最后，针对生态旅游区社区居民参与问题，由于我国现有法律在生态旅游社区参与制度存在真空，在现有条件下，只有通过现有基础法律来解决，在现有法律存在盲点的区域则需要规范性法律文件，需要政府通过行政命令、政策和规范性文件来规范和处理，陕西省目前尚无专门针对社区居民参与的相关法律制度，而陕西人传统上较为保守，本土的感情深厚，针对景区占用集体土地、个人承包土地、宅基地的所有权和使用权问题容易引起纠纷，一是设定法律程序，政府主管部门在设立、开发生态旅游景区的时候，先要与当地社区居民进行协商，使社区居民充分了解其必要性，取得当地居民的同意，最好是能与当地居民形成利益共同体，获得感情上的认同，然后再按相关法律的规定征收、征用集体土地，获得法律上的认可。二是要通过立法明确征用土地后给予当地居民的土地补偿金额、支付方式、支付期限等，以切实保证农民的根本利益，目前很多旅游开发项目通过和村民委员会签订协议的方式来对村民进行补偿，对于补偿合同的法律性质应根据主体性质予以区分，避免政府在土地补偿合同中既充当裁判员又担任运动员的局面发生。三是应尽量发挥当地居民在景区的作用，一方面通过培训提高居民的素质，另一方面根据经营需要在员工招聘时优先考虑当地居民，已解决失地居民的生存问题，降低社会矛盾的发生率。四是赋予当地居民对某些重大事项决策权，分清责权利，实现景区本身与周边居民的和谐共处。

3 结论

近年来，随着秦岭北麓环山带旅游区所在的各级政府的重视和规划，秦岭北麓的生态旅游基本按照有序、可持续发展的方向前进，但是在运行中仍然存在环境问题、市场运行问题以及社区居民参与问题，这些问题在理论上并不具有特殊性，但在具体操作上仍有待于具体分析具体解决，需要以更耐心的态度采取更多的具有持续性的方法和手段才可以解决。

参考文献

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