浅析农业项目土地流转中存在问题及对策

尹航 陈昕宇

摘 要：土地流转现已成为政府、企业、农民、社会最关心、最热门的话题之一。各地政府对农业项目土地流转进行了多方面的探索和研究，已经取得了明显成效。待开发的农业项目土地流转方式在不断创新，但是依然存在一些不可忽视的问题，如土地流转法律机制不健全、农业项目土地流转缺乏政策和保障机制、土地经营权所有人不配合、农耕土地流转后出现“非农业化”现象等。对此提出了相关对策，以期确保农业项目土地流转工作顺利开展，保障民生和农民权益，促进农业发展。

关键词：农业项目;土地流转;法律机制;保障;土地资源

文章编号：1004-7026（2020）15-0069-02         中国图书分类号：F321.1        文献标志码：A

我国地域辽阔，但可利用土地资源紧缺。科学合理地利用农业土地资源，是保证农业发展的重要举措。农业项目土地流转目的在于对土地产权的再分配，提高土地资源的利用效率[1]。农业项目土地流转问题既关系到民生问题，也是影响农业经济发展的重要因素。农业项目土地流转仍然存在很多问题，对土地资源整合利用造成了巨大影响，使农业项目土地资源流转难以适应新时期农业发展规模化、市场化的要求[2]。农业项目土地流转是处置土地权利的一种行为，在保留进一步承包权的前提下，将原先通过签订合同形式获得的土地承包权转让给政府、企业、个人或其他组织耕种并从中获得相应收益。目前大量农村劳动力流向城市，农业劳动力的非农就业也使得农业项目土地流转问题日益凸显。

1  土地经营权的承包和流转概述

1.1  土地经营权承包概述

土地管理法是国家运用法律和行政的手段，对土地财产制度和土地资源的合理利用所进行管理活动予以规范的各种法律规范的总称。《中华人民共和国土地管理法》从法律制度的源头上完善了征收与补偿机制，改革土地利益分配制度并将改革成果归由人民共享，实现了城乡一体化过程中公共利益与个人利益之间一种理性的平衡，减少了征收中矛盾冲突，促进了社会和谐稳定、继续高速发展。

《中华人民共和国土地管理法》中，第十条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”第十三条规定：“国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”

1.2  土地经营权流转概述

土地流转是指土地使用权流转。农业项目土地经营权流转是指拥有农业项目土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权、转让经营权。

《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条规定：“承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。”

2  农业项目土地流转中存在的问题

2.1  土地流转法律制度不完善

目前，关于土地经营权流转的相关法律还不完善。虽然法律上针对土地经营权流转已明确作出了诸多规定，但是因立法方针不同而导致存在矛盾的地方，导致农业项目土地流转工作存在诸多困难与阻碍。此外，农业项目土地流转过程中还存在土地流转侵权问题。一些地方政府在利益因素的驱使下，强制土地流转，侵犯了土地经营权所有人的权益，对农业项目土地流转造成不利影响。

2.2  主观意识上存在的问题

土地经营权所有人主观意识上对于土地流转的意愿并不高。许多农民不愿意转出土地，认为土地是“命根子”，把土地作为安身立命之源、生存之根本，宁愿土地荒废闲置，也不愿流转土地。目前国内大部分土地流转是通过土地租赁的方式进行，然而这种方式的土地流转期限短，带来的收益难以达到预期，使土地经营权所有人不愿意进行土地流转，进而影响了农业项目土地流转的进度。

2.3  农业项目土地流转缺乏机制保障

土地于农民来说是“维持生计的保障线”。当前土地的社保机制还不是很完善，一旦土地流转之后，如果土地转入方出现违约情况，就会出现土地转出方无法继续拥有土地使用权的现象，使其生活维持出现影响甚至生活困难，这也是土地经营权所有人担忧的问题之一。同样，在农业项目中，如果农业项目土地流转没有保障，农业项目也难以推进。

2.4  农耕土地流转后出现“非农业化”现象

一些企业和个人因利益驱使，私自将农业用地上的农业设施改成餐饮、旅游、休闲等建筑设施，造成农业土地资源浪费。

3  土地流转问题的对策

3.1  完善土地流转的法律法规

政府应出台完善的土地流转政策，从制度层面保证农业项目土地的经济收益[3]。相关部门应及时解决农业项目因土地流转问题而产生的矛盾。尽快修改和完善相关法律、法规，明确规定土地经营权流转的性质及方式等，在法律上保证农业项目土地流转过程中的合法权益。政府相关部门要起到监督作用，保障农业项目的建设[4]。

3.2  加大引导和宣传力度

政府相关部门要加大土地流转引导和宣传的力度，转变土地经营权所有人的思想。政府相关部门要发挥职能作用，加大土地流转方面的培训力度，推进农业项目土地流转科学合理发展。在土地流转问题上，要坚持尊重土地经营权所有人意愿的原则，结合土地流转方式方法和规律，让土地经营权所有人决定是否将土地流转及如何流转。

同时，通过解释土地流转中的确权问题，消除土地经营权所有人的顾虑。土地流转双方签订正规的流转合同，避免发生土地流转之后无法确保收益的情况，提高农业项目土地管理成效。

3.3  完善农业项目土地流转的机制保障

地方政府应在国家出台的法律和政策的基础上，因地制宜地制定农业项目土地流转政策。实践发现，政府出台的农业项目土地流转补贴政策有利于扩大土地流转规模，提高了土地租金收入，降低了土地转入者的转入成本[5-6]。

同时，政府补贴应倾向于选择短期经济效益不明显但社会效益高的农业项目，或者有一定经营规模及农民自发流转土地的农业项目。

3.4  注重发展新型农业

在农业项目土地流转工作中，可以与企业或农业专业合作社结合。企业方面，可选择农业龙头企业、重点大型企业，促进农业项目的开发。企业以市场为导向，以经济收益为目标，推动农业项目规模化发展，对于农业项目土地流转有带动作用。农业专业合作社一般是地方政府引导或自发组织形成。无论农业专业合作社是哪种形式形成，其目的都是结合当地农村发展条件，让农户以入股的方式加入农业专业合作社，将其资本作为农业项目的啟动资金。新型职业农民培训可以提升农业的产业化与专业化程度，加大农民对土地流转的认知，更有利于促进农业项目土地流转，从而推进农业项目的发展。

参考文献：

[1]黄祥芳，陈建成，陈训波.地方政府土地流转补贴政策分析及完善措施[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2014，14（2）：1-6.

[2]张如才.农村土地流转的问题与对策分析[J].农民致富之友，2019（12）：240.

[3]张凯铎.“大棚房”清理整治的救济与法律规制[J].牡丹江大学学报，2019，28（8）：94-98.

[4]吕悦风，陈会广.农业补贴政策及其对土地流转的影响研究[J].当代经济，2015，36（3）：362-367.

[5]李文洁，吴鑫鑫，张婷.农村土地流转的问题与对策分析[J].经济视角，2013（9）：94-95，132.

[6]李娇.农村土地流转的问题与对策分析[J].农村经济与科技，2019（2）：22.