石狮市土地招拍挂的实践与浅思

蔡子猛

石狮市土地收购储备发展中心

1 引言

石狮市为福建省下辖县级市，由泉州地级市代管，于1987年12月自晋江市析置，1988年10月正式挂牌成立。石狮是全国百强县，是福建综合改革试验区、著名侨乡。位于环泉州湾核心区南端，市域三面环海，北临泉州湾，是一座美丽富饶的城市。石狮海岸线长67.7km，岛礁54 个，全市陆域面积160km2，总面积189.2km2，常住人口约55万人。

这些年，石狮市的土地招拍挂工作取得了不少成绩，一定程度优化了当地土地资源配置，为促进石狮经济与社会发展发挥了重大作用。

2 石狮土地招拍挂制度形成及主要做法

2.1 石狮土地招拍挂制度形成

石狮建市初期，其土地使用制度是无偿、无限期、无流动的行政划拨使用制度，这种土地划拨使用制度主要问题是土地资源配置不合理、土地利用效益低、土地产权关系混乱等。到90年代初，随着我国对城镇土地使用制度进行改革，随着《土地管理法》等法律法规的相继出台，土地有偿、有限期、可依法进行土地交易的有偿使用制度开始逐步建立起来。在这阶段，石狮作为改革开放的前沿阵地，迎来了城市快速发展与外商投资热潮，开始对商住办用途等房地产用地采取有偿的协议出让方式，但工业用地仍主要采用划拨方式供应（有偿划拨，划拨地价不低于土地取得成本）。进入新世纪，石狮市开始尝试进行土地公开招拍挂出让。2001 年7 月，石狮举行第一次经营性商住用地公开拍卖，拍卖地块位于湖滨街道办九二路东段，由自然人竞得；2005年8月，举行第一次经营性用地公开挂牌出让活动，地块位于灵秀镇九二路塔前段，由深国投公司竞得并建成沃尔玛商场；2008年4月，在市行政服务中心举行第一次工业用地公开挂牌出让活动。从此，石狮土地公开招拍挂出让制度初步形成并不断发展。

2.2 土地招拍挂的主要做法

（1）建立机制：市政府成立由市长任组长的用地联席会及地价委员会领导小组，作为决策机构，统一研究决定本市国土资源土地出让相关事项，市国土资源主管部门作为土地招拍挂出让实施主体，负责拟定年度供地计划及具体用地项目招拍挂出让方案，由市土地储备中心具体承办实施土地招拍挂出让活动。

（2）严把“三关”：在土地招拍挂出让工作中，严把“三关”：一是严把源头关，政府垄断土地一级市场，统一规划、开发、管理。二是严把储备关，即实行“一个池子蓄水”。根据城市发展需求，制定年度土地储备计划，综合考虑土地地理位置、环境条件、资产效益、市场风险等，采取征收、收购、收回、置换等多种形式储备各类用地。三是严把出让关，即坚持“一个龙头放水”，杜绝多头供地。

表1 石狮市2008～2020年土地挂牌出让活动情况汇总表

表2 石狮市2014～2020年土地拍卖出让活动情况汇总表

（3）历年来招拍挂成交情况：本人自2002年底调入市土地储备中心以来，一项主要工作是负责组织实施全市土地招拍挂出让具体活动。自2008年起，累计通过公开挂牌方式组织主持举行92 场次挂牌会，出让各类建设用地331 宗，成交面积1002.08公顷，成交总价款171.4 亿元；自2014 年起（2014 年之前委托拍卖机构），累计通过公开拍卖方式组织主持举行26场次拍卖会，出让各类经营性用地35 宗，成交面积89.53 公顷，成交总价款77.2亿元。如表1、表2所示。

表1、表2 中数据，反映了我市土地市场招拍挂制度建设的成果，充分体现出土地招拍挂制度在土地资源配置方式中的重要作用。

3 取得的成效

土地招拍挂在促进社会经济发展等方面发挥了重大的作用。主要表现在：首先，规范土地市场，形成公平竞争机制。通过招拍挂方式推出地块，通过网络、报纸等方式进行出让公告，保证了信息的公开性。其次，防治腐败滋生，实现土地资产价值，使土地资源配置过程处于社会监督之下，克服了行政审批暗箱操作带来的弊端。再次，转变政府职能，适应社会发展需要。最后，通过优化土地资源配置，带动相关产业发展，特别是房地产市场，通过市场公平竞争，使竞买人更有充足时间踏勘现场及测算成本，为房地产企业提供平等机会，有利于打破地域限制，让更具专业化、规模化、社会责任感的企业成为市场的主流。

自2012年起，不断有全国性房地产企业陆续关注石狮土地市场，相继引来了万科、恒大、碧桂园、世茂、奥园、龙湖、旭辉、中梁等，还有本省正荣、阳光城、金辉等以及本土建德、百宏、鼎盛等优质房地产企业参与，提升了城市建设水平及住房品质，促进了石狮房地产市场的健康发展。

4 存在的问题

在土地招拍挂实践中，仍存在着一些不可忽视的问题。

4.1 操作不规范、违背公开公平公正原则

全国范围内，特别是经营性土地出让中，少数市县仍以“招商引资”为名，先行立项、先行选址、为特定竞买人设定竞买条件，预先确定用地者和地价；不按规定公开出让信息或信息公开不及时、不充分；存在假招标、假挂牌、假拍卖或陪标、串标；极少数领导干部仍通过打招呼、批条子等形式违规干预和插手经营性土地出让等违规行为。

在2014年福建省经营性土地出让专项巡察反馈中，也反映出当时一些县市土地招拍挂出让工作的不规范做法。比如，在土地出让公告中明确项目需达到一定数量的营业额、纳税额、产值等；或建设方面需达到特定配套建筑、建筑规模、建筑高度等。

4.2 过分强调市场化配置，却弱化土地“资源禀赋”属性

按照市场经济“价高者得”原则确定土地竞得人，过分强调土地资源的经济属性，而忽视土地资源的“社会公共”属性。在政府、企业、公众三大主体中，只有政府、房地产企业的利益得到满足，公众利益被忽视或不能被充分满足，这种资源分配不均最终导致社会贫富分化加剧，导致社会不稳定因素增加。

4.3 地价调控机制不完善，警惕地价被哄抬

土地价格是国民经济的重要价格之一，也是衡量经济是否健康发展的重要指标。土地出让是政府管理经济，进行宏观调控的重要手段。土地价格的不断上涨会造成社会整体成本的上升，加重企业负担，并最终影响到各产业的良性发展。土地价格的飞涨，在一定程度上说明政府对基础资源控制力的减弱。

5 建议和意见

5.1 转变政府职能，加强监督保证机制

完善土地资源调配制度，一方面，要发挥市场经济对土地资源调配的基础性作用；另一方面，少数官员和不法房地产商勾结，导致假招标、假挂牌、假拍卖时有发生。作为规则的制定者和组织者的政府必须加强自身的监管，在招拍挂出让流程中加强透明与监督的机制尤为重要。

5.2 完善地价管理机制，防止地价上涨过快

土地招拍挂出让，是否会引发土地价格的上涨，从而导致房地产价格快速上涨，一直是社会各方争论的焦点。短期内土地拍卖的高价成交会增加政府财政收入，但长期来看，其实是饮鸩止渴，放眼大时间周期，土地价格过高是不利于地产企业的良性发展的，也不利于购房者利益的保护。近期，一些地方采取“限房价竞配建”、“限房价竞地价”等新招拍挂出让方式，当拍卖竞价达到竞价上限，采用“摇号方式”确定竞得人，以防止土地价格的非理性上涨。我市于2017 年6 月，首次对拍卖出让两宗土地采取“限房价竞地价”及达到竞价上限采用“摇号方式”确定竞得人的调控做法，有效防止了土地价格的非理性上涨，稳定了房价，取得了较好地成效。

5.3 完善土地交易平台，建立批后监管机制

完善土地交易平台，创新推行土地网上挂牌拍卖出让方式。一方面要充分发挥信息化的优势，不断完善土地交易平台及交易方式。另一方面，要完善土地出让监管，在规划验收、土地核验等方面不断完善对土地出让合同条款细则的落实，对项目开发建设情况等进行及时跟踪管理，同时加大对违法行为的处罚力度。

6 结束语

土地招拍挂出让制度的建立，对于规范土地市场、提高政府对土地资源的管理水平、促进房地产市场的健康有序发展等方面具有重要意义，但是土地招拍挂制度自身也存在着种种问题。本文通过回顾我国土地招拍挂制度的发展历程，结合石狮市具体情况，分析作者在组织实施招拍挂出让实际工作中碰到的问题及思考，并对完善招拍挂出让制度提出了观点与看法。