大力推进学校治理体系和治理能力建设

□吴恒山

党的十九届四中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大战略任务。教育事业作为国家治理的重要内容，如何在新时代，加快推进教育治理体系和治理能力现代化，这是教育行政管理者和广大中小学校长必须认真思考并积极探索的命题。

一、学校治理体系和治理能力建设为什么重要

国家教育治理体系是国家组织和管理教育的形式、方法和制度的总称，是国家治理体系与治理能力建设的重要组成部分。教育治理体系和治理能力是一个有机整体，二者相互制约、互相促进。基层学校治理体系包括学校的机构设置、职能划分、权责定位以及制度建设。学校治理体系建设，主要是通过改革推动学校治理主体、治理过程、治理方式、治理制度建设更加系统化和科学化。学校治理能力建设，主要是指提高校长办学、治校的能力。

（一）加强学校治理体系和治理能力建设是兴教强国的需要

党和国家为什么要把管理改为治理呢？显然这不是简单的概念更新，而是在总结治国理政经验基础上作出的重大理论创新。教育作为治国的重要内容，毫无疑问也要从管理走向治理。国家教育治理体系有着丰富的内涵，而学校治理的目的是办好学校、培养高素质人才，这就需要通过不断提高治理能力来实现。同时，加强学校治理体系和治理能力建设，对经济社会发展、科技进步、文化繁荣也具有巨大促进作用。加强学校治理体系和治理能力建设的意义，就是最大限度地满足现代学校建设的需求，加快实现科教兴国的目标。

（二）加强学校治理体系和治理能力建设是实现现代化的重要保障

学校治理体系建设的目标是逐步实现办学体制、管理体制、教学体制等的现代化；学校治理能力建设的目标是不断提高校长等主体的治理能力。目前，基础教育治理存在的突出问题是，学校办学体制、管理体制、教育体制等依然滞后于经济社会发展，政府下放的权力难以落实；学校内部体制和机构建设既不完善也不成熟；尤其是教职工的法治意识不强，依法治校能力缺乏。这些问题的存在，直接影响了教育现代化的发展。因此，必须把学校治理体系和治理能力建设作为重点来抓，不断增强力度，努力提高治理的现代化水平。

（三）加强学校治理体系和治理能力建设是推进内涵发展的关键

建设品位高、质量优、社会声誉好的学校，是每所学校内涵发展追求的目标，也是实现教育现代化的重要标志。为实现这一美好愿望，学校必须克服束缚发展的障碍，加强治理体系和治理能力建设。经验告诉我们，推进内涵发展的关键是内因，外因是条件，不在于领导如何说，而在于是否真正践行，正如管理学家德鲁克所言：“管理者的本分，是追求工作有效。”所谓有效，就是讲求效率、效果、效益，就是管人能管出水平，理事能理出成效，让每个人都有获得感，都能为创建现代学校作出贡献。

二、如何建立现代学校治理体系

构建现代学校治理体系，首先要明确谁来治理、治理什么以及怎样治理等问题。要始终坚持以目标和问题为导向，以制度建设为核心，以提升治理能力为重点。

现代学校治理是国家教育制度及执行能力的集中体现。治理主体具有多元性，从大的方面说，主要包括政府（举办者）、学校（实施者）、社会（支持者）；从学校内部说，主要是校长、教职工和学生，都有使命担当。

（一）党组织是政治核心，要发挥政治核心作用

党是政治领导力量，在学校治理过程中，发挥政治核心作用。全面负责学校党的思想、组织、作风和制度建设；不断提升党的政治领导力，充分发挥党组织的战斗力和党员的先锋模范作用，全面贯彻党的教育方针；正确把握学校发展方向，支持和保证校长依法行使职权；不断提升党的思想引领力，领导学校德育工作和教职工思想政治工作，培育和践行社会主义核心价值观，维护各方合法权益，推动学校科学发展；不断提升党的监督能力，建立党组织参与决策和监督的制度机制，实行全面从严治党，规范党内政治生活，严格执行党纪党规，同一切违法违纪行为作斗争。

（二）校长是治校的法人代表，要发挥专业主体作用

校长治校，要从行政化走向专业化，从经验管理走向科学治理。一方面要通过执行教育政策法规和学校章程等，努力实现管理制度化、规范化和法治化；另一方面，要不断提升领导能力，包括提升教育决策能力、教育教学领导能力、改革创新能力、沟通协调能力和廉洁自律能力等，校长拥有能力方可创造业绩。在这方面，山东潍坊市的经验值得借鉴。近年来，该市全面建立“四会一核心一章程”为主要形式的学校治理体系，明确取消行政级别制，实行校长职级制，推进政校分开，管办分离，不断扩大学校办学自主权，每年列出学校自主办学权限清单，赋予校长有提名副校长、中层干部和教师的聘任权、机构设置权、课程开发权、经费使用权、绩效工资分配权、招生录取权等，使校长充分发挥专业领导才能，带领师生一心一意治理学校，聚精会神办学育人。

（三）教职工是治校的基本力量，要发挥主人翁作用

学校治理必须坚持以人民为中心的思想，教职工和学生是治理的主力。学校治理包括人、财、物、时间、信息；德、智、体、美、劳教育等各个领域、各个方面。要通过治理逐步形成规范有序、充满活力、富有效率的办学生态，通过依靠和发挥每个成员的积极性和创造性办出高品质学校。其中校务委员会、教代会、家委会是实行民主治校的重要组织形式。校务委员会、教代会、家委会的职能，重在对学校发展规划、重大教育教学事项、学生教育、经费使用和治校措施等，拥有参与权、建议权、管理权和监督权。如职称评定和绩效工资发放等，必须经过教代会通过才能执行。在治校过程中，必须充分发挥这些组织制度的作用，使之成为不可或缺的治校力量。学校还可实行问责制度，定期让干部述职，对出现的比较严重的违法违纪行为或工作失误进行追责，实行依法依规处理。

（四）建设现代学校治理体系

教育治理体系如何构建是一个崭新的课题，学界一直在深入研究探讨。现代学校制度的产生是相对于传统学校制度而言的。从清末民初到现在已有百余年的历史，直到2010 年，我国颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，才对现代学校制度赋予新的内涵：即“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”。简要诠释，现代学校制度就是指适应时代潮流和经济社会发展需要，以完善法人制度为基础，以现代教育理念为指导，以依法办学、民主管理为主要内容，以促进学生、教师和学校发展为目标的完整制度体系。这一现代学校制度的提出，实际就是关于学校治理体系的构建，它标志着对传统治理形态（权力集中、一元化）的终结，新型的现代治理形态（制度化、法治化、民主化、科学化）的开始。本人认为，目前我国正在建设中的具有中国特色的现代学校治理体系，主要包括以下四个方面。

1.依法办学

依法办学是依据国家法律法规和方针政策开展的办学活动，从人治走向法治是学校治理形式的重要转变。实行依法办学，政府重在搞好宏观管理，顶层设计，统筹规划，简政放权。学校重在做到：一要组织教职工和学生学习国家制定的《宪法》《教育法》《义务教育法》《教师法》《未成年人保护法》等；二要经常学习本校制定的学校章程以及各种管理规则，如教育教学管理规则、教师管理与培训规则、部门岗位职责、师生行为规范、考试与评价规则、安全与健康管理规则、财务与设备管理规则等；三要自觉地遵法、守法、用法，用法治思想想事，用法治原则办事，用法治方式做事，预防和处理各种违法违规问题；四要制定学校发展规划，确定年度实施方案，全面客观地评估办学绩效；五要建立便捷规范的办事程序，完善内部组织结构议事规则；六要指定专人负责学校法治事务，聘请法律顾问，运用法律手段维护学校和师生的合法权益。

2.自主管理

学校从政府管控为主走向自主管理，这是现代学校制度建设的关键一环。学校需要努力落实办学主体地位，实行自主办学。校长行使教育决策权和处理办学事务的权力，在接受政府宏观管理和学校党组织领导的同时，正确处理政校关系，发挥资源优势，加强自我约束，自我控制。一要充分用好政府下放的权力，包括聘任干部和教师的人事权、制定学校发展的规划权和经费使用权；二要重点抓好课程教学管理，自主开发课程资源和选定教学改革项目，创新教学模式和方法，加强教学研究，提高教学质量；三要抓好行政和业务管理，认真履行岗位职责，加强检查指导和评价，让每个教职工都能尽职尽责地干好工作。

3.民主监督

现代学校治理从单一主体走向多元主体，是民主化的主要体现。校务委员会、教代会、家委会要行使好民主管理和民主监督权力。具体做法：一是坚持依法依规指导工作，激发和调动教职工和学生参与管理的积极性和创造性，保障教职工和学生的合法权益得到实现和不受侵犯，防止领导权力滥用；二是坚持民主集中制，党政要定期召开校务委员会和教代会，对涉及教职工切身利益和学校发展的重要事项进行讨论，集中正确的意见，作出决定；三是完善校务公开制度，及时、准确地公开经费收支情况、培养目标与课程设置、教育教学质量等社会关注的问题，保证教职工和学生、社会公众对学校管理的知情权和参与权；四是加强对领导和各项事务的监督，充分发挥党内监督和群众监督的作用，如干部选拔任用、教师职称评定和岗位聘用、学术评价和各种评优活动等，都要接受各方面的监督；五是充分发挥群团组织的作用，经常听取师生和家长的意见、建议，及时化解一些矛盾，不断改进工作。

4.社会参与

学校治理从封闭走向开放，是现代学校管理的必由之路。家长、社区和社会第三方，可通过不同形式参与学校管理活动，形成以学校为中心的齐抓共管格局。要完善家长委员会制度，成立家长学校，设立学校开放日，不断提升家长参与学校管理的积极性。要引入社会教育研究机构和利益相关者参与学校评价，密切学校与社区联系，促进社区代表参与学校治理。要主动争取社会资源和社会力量支持学校办学，有条件的学校可将体育文化设施在课后和假日向所在社区居民开放。

建设规范有序、充满活力、富有效率的学校治理体系，是一个系统工程，不是一朝一夕的事，需要不断推进法规制度、管理制度、民主制度等的完善和走向成熟，逐步实现学校治理从传统走向现代。学校治理，根据《中国教育现代化2035》要求，到2035 年，要基本实现现代化，包括教育思想、体系、制度、价值观、方式方法等方面达到更高水平。学校治理能否达到现代化，要有标准衡量，可参照北京大学俞可平教授提出的五条评估标准：一看治理权力行使是否制度化与规范化；二看治理过程是否民主化；三看治理方式是否做到法治化；四看治理结构是否实现一体化；五看治理效果是否达到最大化。一所学校通过努力如果做到了这几条，则可认定为基本实现了治理现代化。

三、怎样提升学校治理能力

学校治理涉及方方面面，但治理的重点是人。办好学校，提升治理能力至关重要。治理能力不能只理解为法治能力，还包括德治能力、管理能力、激励能力、自我约束能力以及掌握治理方式的能力，等等。

（一）校长要有领导能力

校长是治校的关键人物，既要做到“不忘初心，牢记使命”，又要具有卓越的领导能力。

1.法治能力

法治是治校的基本方式，校长要有依法办学的能力。办什么样的学校，培养什么样的人，应该怎么做，不应该怎么做，必须以法律法规为遵循，不能随意而为。首先，要有依法履职能力。校长要学会用法律法规指导各项工作，善于处理各种重点难点问题，解决面临的诸多矛盾。其次，要有依法管人管事能力。坚持有法必依，执法必严，用法律法规管人、管权、管事，管人要管出水平，管权要管得适度，管事要管得有效。第三，要有与违法违规现象作斗争的能力。学校不是世外桃源，不时会出现一些违法违规问题，对此必须坚持防治结合原则，既要敢于对违法违规现象进行斗争，又要善于处理各种问题。如对学生违反校纪校规问题，要依据学生守则来处理，可采取必要的惩戒措施，克服长期存在的不敢管或滥用体罚的现象。

2.创新能力

创新是治校的第一动力，创新意味着突破、完善和发展。学校治理是最需要创新的领域，校长有了创新能力，才会不守旧，开拓新局面。创新的重点首先是更新治理观念，要从习惯于人治走向法治，从传统走向现代。创新内容包括制度创新、课程教学创新、人才培养模式创新、管理方式创新（如实行战略管理、民主管理、科学管理、精细化管理）等。除此，还有机构改革创新，有的学校把原有的几大中层科室改变为几大中心，如校务管理中心、课程教学中心、学生指导中心、教师发展中心、后勤服务中心等。

3.协调能力

协调主要是在沟通信息和情感的基础上，理顺人与人之间、个人与组织之间的关系，化解各种矛盾，达到和谐一致的目的。协调既是校长的一种工作方式，也是一种治理能力。在治校过程中，任何决策都需要协调，忽视这一点，就很难作出有价值的判断与决定。任何人际关系的改善都需要协调，只有大家心往一处想，劲往一处使，工作才会收到好的效果。研究表明，成功的校长，下属的支持率必须高于70%，如果小于60%，就很危险；低于50%，就是不合格。校长要有人脉，赢得大家信任，必须从尊重和依靠教职工开始，精通协调艺术。

（二）教师要提高三种能力

教师是立校之本，兴教之源。作为治校主力，要强化三种能力。

1.育人能力

教书育人是教师的天职，立德树人是根本任务，要肩负起这一神圣使命，必须努力提高育人能力。一要抓好学科育人。坚持育人导向，培养学生学科素养，如语文学科着力培养学生的语言建构与运用、思维发展与品质、文化传承与理解、审美鉴赏与创造的素养。二要抓好立德育人。教师要以德立身，以自己的人格魅力和师德师风影响和感染学生，通过开展各种主题教育活动，进行文化育人、活动育人、实践育人。三要抓好管理育人。健全学校管理制度，加强班级建设，形成自主、民主的班级治理模式。

2.教学能力

课堂教学是学生成长的主渠道，也是学校治理的关键领域。教师要培养高素质的学生，必须努力提高教学能力。一要转变教学观念，从教为中心走向学为中心，从重教转向重学，把教为主导与学为主体融为一体。二要创新教学目标，从知识至上走向核心素养，科学合理地确定知识、能力和品德教学目标。三要改进教学方式，从单一接受方式走向多样化教学方式，大力应用新课改倡导的自主式、互动式、探究式、合作式、体验式学习等方法，积极应用信息技术，探索翻转课堂、慕课教学和混合式教学。

3.研究能力

教师要成为研究者，研究是产生教育思想的重要方式。要做到教书育人，教师必须具有研究能力。研究重在探索规律，改进教学，提高治教和育人水平。教师要以应用研究和探索研究为主，结合教育教学实际，研究课程和教学理论的发展情况，研究教学模式和方法如何创新，研究教育教学规律和学生成长规律等。通过研究，总结经验，提高自身素质和推动教育发展。

（三）学生要有自生能力

学生的自生能力即自我生长能力，通过挖掘内在潜力，借助外在条件的支持，达到自我成长的目的。学生自生能力是治学的基础，主要包括学习能力和自我管理能力等。

1.学习能力

“教育即成长”，“学生”的本义就是在学习中生长。学习能力大致有三种：一是自主学习能力。自主学习，是指学生在教师指导下，发挥学习的自主性、独立性和创造性，自己确定学习目标，选择学习方法，进行阅读、思考、分析、练习。二是探究学习能力。学生在教师帮助下，确定探究课题、探究程序和活动步骤，通过问题研究，分析和综合，得出正确结论。三是合作学习能力。主要以小组形式呈现，通过确定目标，相互对话、研讨、交流，达到共同提高的目的，学生通过合作学习可以提高合作精神和责任意识，教师通过引导、调控、点拨，可使学生充分展示才能和拥有更多话语权。

2.自我管理能力

学生自我管理能力也称自我控制能力，是指学生用自己的力量，对自身发展的目标、思想、心理、行为等的表现进行的管理，即自己约束自己，自己激励自己。提高自我管理能力，一要正确认识自己。能对自己的思想品德、情感态度、学习品质和个性特点，作出正确自我评价，认清自己的优势是什么、缺点是什么以及产生的原因，提出相应的改进措施。二要克服不良行为习惯。针对自身存在的自私、任性、缺少自理能力和讲吃、讲穿、讲消费的诸多问题，通过学习、演讲、总结反思等活动，提高思想觉悟、矫正不良习惯，不断增强自立、自强和自律意识。三要提高斗争精神。让学生明确自己的法律地位、权利和义务，勇于维护自己的合法权益，敢于与一切违法违规现象作斗争。