凤阳县乡村治理体系建设研究

李 倩

（安徽小岗干部学院（凤阳县委党校），安徽 凤阳 233100）

乡村治理体系，是指村、社区治理主体在各自权为、职责范围基础上的行为模式及相互之间的关系。乡村治理体系是否完善关乎农业发展、农村建设、农民生活及国家的长治久安。

1 建国后乡村治理体系的发展历程

人民公社时期，严格意义上的人民公社管理体制，是1962年《农村人民公社工作条例》确立的“三级所有，队为基础”体制，直到1983 年中共中央、国务院发布《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》人民公社建制解体，共25 年发展历程，其社会治理体系是：①人民公社扮演着国家治权代理人角色。“公社——生产大队——生产队”的体制形成自上而下的农村基层治理格局，支配着农民的所有社会生活；城乡分治的二元户籍制度，严格限制了农民流动；农民对人民公社的高度依赖，对农村社会治理稳定性起到积极作用。②推进了社会事业发展。人民公社在集中劳动力大规模兴建水利设施等农业基础设施的同时，通过工分制度，不需要很大成本，就办起了五保户、民办教育、合作医疗等制度。③泛政治化造成乡村社会治理紧张。“阶级斗争”成为人民公社时期农民社会生活的常态。泛政治化，造成了农民与农民之间、农民与政权之间的关系紧张，一定程度上消解了乡村社会治理基础。

改革开放后，随着家庭联产承包责任制的兴起，1982 年修改的《中华人民共和国宪法》明确村民委员会性质为群众自治组织，1983 年人民公社撤销，建立乡政府，村民委员会得到推广，乡政村治制度开始初步形成。1998 年颁布实施《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着村民自治制度的正式确立。改革开放40 年来，农村的经济社会体系结构发生了很大的变化，社会结构、农业产业化发展及农民群众思想认识等有了很大不同，使得原有的乡村治理体系已不再适应新形势的要求。2017 年党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确指出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是党对乡村治理工作的又一重大部署，是新时代开展农村基层基础工作的重要依据。

2 当前乡村治理体系存在的问题

现阶段，乡村治理体系存在的问题主要有：一是农村基层党组织建设薄弱。存在着农村基层党组织领导班子素质不高，党员教育管理不到位，村级集体经济弱的问题。二是在自治方面，存在村民委员会对群众利益诉求的应对能力不足，村民委员会的自治权行使不规范、村民素养不足自治主动性不强的问题。三是在法治方面，受乡村传统无讼社会影响，农村法治思维缺乏，基层法治队伍力量薄弱。四是在德治方面，重物质文明轻精神文明现象突出，乡土文化流失严重，陈规陋习和不良风气尚未完全破除等问题。

3 凤阳县完善乡村治理体系新探索

凤阳县立足基层党组织建设、自治、法治、德治4 个方面，构建村级组织治理、“微权力”治理、协商治理、新型社区治理、文化生态治理于一体的“五维共治”基层社会治理的新模式。

3.1 加强村级组织治理能力和“微权力”治理

3.1.1 村级组织治理

首先，健全领导核心，加强村（社区）党组织委员会班子建设，以党建引领乡村治理创新。其次，完善自治组织，健全监督机制，严格执行“四议两公开”，探索“7+X”模式，对涉及公共利益的重大事项以及与群众切身利益相关的事项进行协商，使得决策权、执行权、监督权“三权”有效分离但又能协调运行。再次，搭建多联动平台。坚持“党建带群建，党群一体化”原则，引导城市社会组织向村级基层延伸，培育发展村民自治、邻里互助等以本村村民为主体的互助类、服务类、志愿类等农村社会治理组织，实现政府有效治理、社会监管和村民自治的良性生态。

3.1.2 “微权力”治理

“微权力”是指基层政府及村（社区）组织所拥有的、与群众切身利益紧密联系的小微权力，集中体现在集体资产资源处置、小型工程建设、村民建房审批、低保五保及其他困难补助申请等方面。这些权力表面上很微小，事项不大，但在群众眼里却都是“大事”。“微权力”腐败，最终导致干群对立，关系紧张。因此，要有效约束“微权力”。

3.2 自治方面：基层协商治理

习近平总书记在十九大中强调“发挥社会主义协商民主重要作用”。基层民主协商更多关注公共利益，以第三方的角色出现在政府与群众间，容易被群众信任和支持，可以有效地化解矛盾纠纷，解决群众的实际困难和问题，推动各项政策落实生根。

另一方面，城镇化水平提升导致越来越多的农民生活在城乡结合部或近郊，生活模式和城镇居民没有太大区别，农村社区治理面临着“陌生人社会”的隔阂。因此，必须从传统的以管为主模式逐步转变为新型合作治理模式。

3.2.1 扩大基层协商治理范围

一是积极组织老村干部、老党员、退休教师、企业家、乡贤人士参与各辖区、各系统范围内事关经济发展、基础建设、生态环境、教育、医疗、卫生等与群众切身利益密切相关的议题，在事项决策前，开展专题协商。二是对群众关心的重大事项，有关社会难点、热点问题，不定期开展协商。三是组织乡村法律工作者参与协商，提供法律服务，开展法律知识学习培训。同时，加强成果转化，对成功协商的案例要善于总结提炼，形成经典案例，为其他协商提供经验借鉴，发挥基层协商“四两拨千斤”的作用。

3.2.2 探索农村社区自治新方法

一是健全完善社区“阳光议事厅”微信小程序功能，普及推广社区事务阳光公示、阳光议事及便民服务微信小程序等信息化应用，构建有效的社区和居民互动交流渠道。二是做实社区矫正服务，为本辖区范围或本村内的服刑人员提供定期集中培训、学习、心理咨询、心理矫治、困难帮助等社会服务。三是初步建立社会心理服务体系，进一步加强社会心理服务、疏导、危机干预工作。目前，凤阳县绝大多数村（社区），全部中小学基本已经建立起心理咨询室，面向全县农民、中小学生，为其提供必要的心理咨询、疏导以及危机干预等服务，最终达到防范和降低社会风险的目的。

3.3 法治方面：新型农村社区治理

3.3.1 完善乡村法治化设施建设

打造“凤阳平安联盟”群防群治组织，组织好当地群众，当好平安建设宣传员、安全稳定信息员、矛盾调解员、政策法规宣传员、民生诉求办事员这“五大员”角色。同时，做好治安预警、法治宣传、平安创建等工作，推进乡镇“政民通”平台建设，逐步缩小公安“天眼”盲区，规范农村社区物业管理，努力形成物业管理服务资金“筹集—管理—使用—评价”体系等。

3.3.2 培育法治家庭

家庭是国家的基本细胞，家庭教育是一个人接受人生教育的最初课堂。广泛开展法治家庭示范户、法治家庭标兵户的培育，可以让公民从小就能耳濡目染，从小培养法治观，发挥辐射带动作用，提高公民法治意识。

3.3.3 预防与惩处相结合

完善可能引发极端事件矛盾线索通报制度，及时发现可能引发个人极端暴力犯罪的问题并将其消灭在萌芽状态，最大限度地预防和减少重特大案件或事件的发生。探索设立“爱心救助基金”，针对相关重点群体，通过引导社会捐助，做好困难群众帮扶工作，妥善化解矛盾隐患。扎实推进“扫黑除恶”专项斗争，加强政法机关在案件办理过程中的司法建议，及时完善监管制度和措施，堵塞行业管理漏洞。

3.4 德治方面：文化生态治理

文化反映出一个人的习惯、观念、制度、思维模式和行为模式，一个地区的文化生态是衡量这个地区德治水平的重要指标。因此，文化生态治理不但要承担起产出文化产品的硬任务，而且有提高全民文化素养的软任务。

3.4.1 抓文明创建，弘扬新时代风尚

推进乡村综合文明素养建设，开展“身边好人”、“美德少年”评选表彰等系列活动，让模范的力量影响更多人，让正面的光辉得到发扬和传承，最终营造出崇德向善的浓厚氛围。注重打造群众性节庆文化活动品牌，传承发扬中华传统文化，目前，凤阳县以乡镇为主体，县级奖励扶持，已形成凤阳花鼓为代表的多个特色文化活动品牌。

3.4.2 抓关键环节，增强示范引领作用

全面推广移风易俗工作，发挥好党员广泛宣传和教育引导作用，使群众自觉抵制婚丧嫁娶大操大办、封建迷信、酗酒赌博、薄养厚葬等陈规陋习，打造移风易俗的精品村、示范企业。例如，凤阳县在党员量化积分体系中增加家风、社风、民风建设，并定期在“红黄榜”中予以公开，表彰正面，曝光反面，推动全体党员发挥先锋模范作用，引领社会新风正气。

3.4.3 狠抓专项整治，扬弃陈规陋习

完善诚实守信、失信惩戒机制，打造“信用凤阳”，公布诚信“红黑榜”，引导本社区、本村增强诚实守信意识。开展微视频“不文明行为大家拍”活动，对乱堆乱放、乱搭乱建、乱摆乱占、乱写乱画等各类不文明行为坚决予以曝光。推进村级公墓全覆盖，引导鼓励新增骨灰集中安葬，节约土地资源。目前凤阳县已新建并投入使用村级公益性生态公墓。

3.4.4 抓宣传阵地，把握舆情方向

一是加强主流舆论阵地建设，严格执行“三审制”，确保新闻真实、准确。二是加强网络舆情阵地建设，建立舆情风险排查机制，加强网络舆情监测。强化网上正面宣传，在新媒体上主动设置议题和发表言论，组织网评员积极参与网上发言，传递正能量。