城市行政管理执法规制研究

摘 要：基于和谐社会以及法治社会的建设层面上进行分析，城市行政管理执法存在一定的合法性和正当性，但是基于目前体制结构来分析发现其存在着一些问题。城市执法部门对适合城管的法律法规进行制定，有利于对高素质、专业化执法团队进行建设，这是城市行政管理执法目前最为重要的工作内容。文章通过对城市行政管理执法规制概念和必要性进行探究，重点分析城市行政管理执法过程存在的问题，同时对城市行政管理执法困境所产生的原因进行分析，最后则提出城市行政管理执法规制的完善建议。

关键词：城市行政管理;执法规制;执法监管

我国对于城市管理行政执法方式进行合理改善最为重要的一种举措就是城市行政管理执法，同时也对我国行政执法体制的深化改革形成一定创新，在城市秩序以及市容环境的改善过程中产生了积极的影响作用，同时在行政执法职权交叉、干扰民众、重复处罚等问题中也发挥着良好作用。但是，城市行政管理执法过程中也存在一定问题，尤其是暴力执法问题。同时暴力执法行为势必导致抗法行为的出现，这使得城市管理执法成本逐渐提高、执法效率相对下降，同时出现严重的社会紧张关系。由此可見，通过对我国城市行政管理执法规制进行研究，有利于良好现实意义的产生。

一、城市行政管理执法规制概念和必要性

（一）城市行政管理执法规制的概念

我国行政执法体系中的创新方式就是对于城市管理行政执法制度进行合理规范，这一方式虽然产生了积极的影响效果，但是由于其目前还是新的执法制定，因此在制度架构层面上还存在一定问题。结合城市行政管理执法的实际情况，以此对其执法规则进行合理完善，同时制定出相应的制度规范，对城管执法行为进行必要的约束。“绝对权力势必导致绝对腐败的产生”。城管在执法中频繁做出暴力执法行为就体现了公权力运行所存在的弊端问题。

（二）城市行政管理执法规制的必要性

通过对城管执法进行制度规范，这和我国行政效果提升、行政成本减少的要求相符合。城管执法在最初阶段的实施有利于行政成本的减少，同时引导行政效率的提升，但是随着执法过程中问题和困境逐渐增加，这就要求在目前执法过程中对城市管理部门和部门领导、执法部门和相对人、执法部门和其他执法部门之间存在的各种关系进行理顺，以此促进执法活动的顺利落实，同时对城管执法做出规制。结合宪政理论了解到，随着社会发展逐渐呈现出多元化趋势，这也使得社会关系更加复杂，客观层面上需要行政管理权力的扩张，这进一步使得行政相对人所拥有的权力缩小。大部分城市中城管执法权力都在逐步扩张，这对于相对人所拥有的权力势必形成挤压和削弱。由此可见，需要制约城管执法权限的进一步扩张，以此对公民权利形成必要保障。城管在执法中出现了执法手段粗糙等一系列问题，这对于相对人所拥有的权利形成了严重侵犯。结合现代宪政理论可知，行政法应当也对公民权利进行必要保护，当城管在执法过程中对公民权益形成侵犯时，行政法就应该有效制约到城管的执法行为。

二、城市行政管理执法过程存在的问题

（一）执法权限不完整

结合《行政处罚法》中第16条法律条例以及国务院提出的相关决定，城管执法部门基于城市管理中对相对集中行政处罚权进行开展，这里仅有效规定了相对集中行政处罚权。虽然相对集中行政处罚权具有一定的综合性，但是其完整性不显著。例如，城管执法部门针对小商贩结合工商行政部门所具备的一些处罚权来操作，但是在执法过程中并未结合相关权限进行实施，仅对于无照小商贩进行处罚，工商行政管理部门还是具备营业执照、登记管理的办理权利，这就使得针对小商贩做出的执法行为不够彻底，也不能合理规范小商贩，这就要求城管执法时配备强制措施。“行政机关在对行政管理进行实施时，需要结合法律法规、规章制度来操作，假如并未形成法律法规以及规章制度，行政机关就不能提出影响公民、组织机构所拥有的合法权益的相关决定。”由此可见，法律条文以及国务院都并未强制规定所做出的决定，这就使得城管在执法过程中一旦采用强制权力就难以让相对人产生信服，这不利于城管执法行为的落实[1]。

（二）城管执法观念落后

由于现阶段全面的法律法规、高效化的监督机制、合理性的执法手段严重缺失，这就导致一些城管人员的执法理念还停留在人治层面上，进而出现权力意识相比较法制意识而言更高的不良现象，使得依法行政浮于表面形式。城管人员过于滞后的执法观念，势必导致暴力执法行为的产生，导致行政执法者和相对人两者间的关系更加紧张，同时暴力执法行为也是城管执法成本增加、执法效率下降的主要手段。

（三）城管执法监督机制不健全

我国针对城市行政管理还没有形成具有完整性、专门化的法律制度。除此之外，还需要合理调整城管执法监管机制。现阶段，一些地区中城市行政管理执法的执法机制并未和监督机制相分离。监督机制的缺失势必导致行政权力被无限滥用，进一步影响到城市行政管理执法的公正性、公开性，同时严重损害到执法相对人的合法权益以及正当权力[2]。

三、城市行政管理执法困境的原因分析

（一）个体地位缺失

城管所具备的行政处罚权在执法过程中，并未保证自身行政主体地位在真正意义上落实和实现。当还没有形成城市管理机构时，城市管理执法呈现出明显的松散问题，法律法规也并未对城市执法主体进行规定和制定。当针对城市行政管理执法权力进行集中管理后，法律法规的主体依旧是原先主体，并未进行及时更改。基于法律法规层面上来分析，第一，城市法律法规在我国法律体系中属于上位法，但是省内并没有任何权力对法律内容进行更改和纠正;第二，城市管理有关的法律法规都是新出现的，而省级做出的集中规定早于这些法律法规的颁布时间。基于时间层面上来分析，仍然不具备任何办法对法律法规进行修改。由此可见，从法律级别以及成立时间任意一个层面上来分析，城管都是不存在行政主体单位的一个机构。与此同时，各机关针对城管而言是不是一个独立性的执法主体也并未得到明确。但是基于法律层面上来分析发现，不具备明确个体地位的城管对于任何行政权力进行运用都不具有合法性，这在城管实施执法权利过程中非常不合理。

（二）亲情执法的困境

现阶段，我国所有城市中的管理机构都在对自身形象进行合理优化。城管做出的新型执法形式也发挥出一定的风采。城管在对流动小商贩做出处罚时需要对行政处罚法所制定的相关规定进行严格遵循：首先是通知、其次是警告批评、最后才是处罚。执法人员在处罚时也应对自己的语言态度进行重视，同时将罚款证明及时公示给社会大众。然而，现实生活中民众一般看不到执法人员对于小商贩进行通知和警告批评，直接看到的都是执法人员实施强制手段进行罚款。再加上城管执法的处罚对象一般都是弱势群体，绝大多数人都较为忌惮政府机关所拥有的公权力，同时同情处于弱势地位的小商贩，这就导致民众对于城管执法形成严重的不满情绪，并对城管部门产生一定偏见。

（三）城市管理情况日趋复杂

我国目前正处在社会经济高速发展阶段，城市化进程更加显著。经济在城市化发展中势必要进行转型，大量城市失业者以及刚进城的谋生者都希望找到养家赚钱的门路。其中摆摊方式具有较强的流动性，且投入成本不大，这就将便捷的谋生方式提供给这些群体。城管执法人员以及城市管理部门也没办法对人们选择的职业类型以及人口流动量进行有效限制。因此，城管执法过程中难度最大的管理问题就是对于流动小商贩的管理。与此同时，随着社会经济的快速发展和变化，这使得城市管理难度和复杂程度逐渐上升[3]。

四、城市行政管理执法规制的完善措施

（一）健全城市行政管理执法组织

“秩序是最为良好的法律，好的法律制度才能形成良好秩序”，“最为优秀的统治者就是法律”。城管执法部门从属于行政执法机关，这就要求其获取以及实施公权力时需要结合法律依据来操作，并和法定条件相符合。执法的前提条件以及基础保障就是立法，当立法不存在时，势必导致无法可依，那更无法落实执法行为。我国应该对科学性、可行性更强的城市管理相关法律进行制定。借助于完善法律制度对城管执法行为进行有效约束。古希腊哲学家亚里士多德认为法治涉及到两种含义：已出台的法律制度应该受到民众的认可和服从，而民众服从的法律制度本身就应对良好法律进行制定。斯宾诺莎针对法律形成这一判断依据：法律是能够对一切事项进行约束的力量，以此保证国家的生存和发展。要想引导执法相对人配合城管做出的执法行为，保证城市管理秩序的良好发展，并实现城市行政管理执法规制所提出的目标，以此需要将合法化、合理性执法权限提供给城市管理部门，并对其运行程序以及执法人员所做行为进行合理规范。

（二）更新执法观念，提倡人性化执法

城市行政管理执法理念所涉及到的思想观念应该是“以人为本”。基于和谐社会得以构建的发展背景下，城市行政管理执法理念应重点强调人性化思想。在执法时对民众合法人权进行尊重，有利于管理中的人性化特征更为显著，并将城市管理中人的全面发展作为最终归宿。由此可见，城市管理需要尽可能的对高效化、可行性较强的执法方式进行探究，包括政治引导、说服教育、支持奖励等，同时依赖于志愿者、街道社区的支持，有利于执法目的在真正意义上的实现[4]。

（三）城市管理综合执法监督机制的构建

第一，我国应该对和城市行政管理执法工作相符合的专门化法律制度进行创建，这有利于行政监管工作和执法主体两者相互独立，同时对监督机关、行政主体、行政执法人员三者间的权力义务关系进行明确。第二，引导国家行政系统中的自我监察和民众诉求、监督形成有机融合，以此对城市行政管理执法监督机制进行构建，同时对执法考评机制以及追责机制进行及时创新，强化对于执法相对人合法权益的保护，有利于执法权利实施和承担责任相匹配的执法体系得以形成。

五、结语

由于目前城市管理办法逐渐得以深化改革和优化，因此需要针对城管执法范围也提出明确的要求，同时合理完善执法行为实施所需要的依据。目前城管执法过程中出现的问题，都是因为城市管理立法不够完善所导致的。由此可见，对属于城市管理部门自身的相关法律进行明确并做到严格遵守，以此有利于执法团队整体素质的增強。这也是城市行政管理部门急需处理的重大问题。

参考文献

[1] 王善伟.城市行政管理执法规制研究[J].农家科技：中旬刊，2017（2）：47-47.

[2] 张博闻. 城市管理行政执法制度改革刍议——《城市管理执法办法》视野下[J].中国房地产，2018（6）：74-79.

[3] 郭保生. 城管执法队伍规范化管理的思考[J].中国科技投资，2018（12）：252.

[4] 陈阳.城市综合行政执法体制改革路径研究[J]. 管理观察，2018（25）：51-52.

作者简介：高益青（1976.05- ），男，江苏南京人，法学博士，讲师，三亚学院法学与社会学学院，研究方向：政治学理论、信访与社会治理。