沂水县设施农用地发展现状与对策建议

牛学军 赵瑞茂 （山东省临沂市沂水县自然资源和规划局 276400）

设施农用地是发展设施农业使用的土地，包括直接用于农产品生产的设施用地、辅助和服务于农产品生产的附属设施用地及农产品生产的配套设施用地[1]。随着人们居住环境的改善、生活水平的提高以及饮食结构的变化，人们对农产品的品质要求逐渐提高，对高质量农业产品的需求越来越大，从而推进了土地规模化经营及传统农业向现代农业转型，产生了大量设施农用地。

沂水县是山东省重要的农业大县之一，传统农业基础薄弱，大力发展设施农业不仅是提升当地农业综合生产力、发展现代农业的客观需要，也是农村城市化发展进程中的必然选择。为此，笔者对沂水县的设施农用地发展现状及存在的主要问题进行总结和分析，并在此基础上提出相关发展对策，以期加强和完善对沂水县设施农用地的管理，及对当地耕地进行保护，从而促进设施农业健康有序发展。

1 沂水县设施农用地发展现状

沂水县地处沂蒙山区腹地，总面积2 434.8 km2，总人口118.8万人，耕地面积7.33×104hm2，是山东省东部重要的粮、棉、油产区之一，是著名的“板栗之乡”，是全国油料、果品百强县和花生、烤烟、生猪、优质果品基地县，被中华人民共和国农业农村部列为第二批国家现代农业示范区，是国家农业产业化示范基地及全省农产品质量安全示范县、畜产品质量安全示范县。沂水县严格按照中华人民共和国国土资源部、农业农村部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）及《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的要求，控制和引导利用废弃地、荒山、荒坡大力发展设施农业，提高土地利用效率；同时，对基本农田实施严格保护，要求发展设施农业严禁占用基本农田，尽量不占或少占耕地；且乡镇政府、自然资源、农业、畜牧兽医等部门要按照各自管理职责，加强对设施农用地的发展进行指导和服务，提高办事效率，促进设施农业健康发展；此外，自2014年9月以来，沂水县严格落实备案制度，备案期限为5年，备案期满前1个月，用地单位可根据经营情况选择是否延续。

2008—2019年，沂水县共审批及备案各类设施农用地478.28 hm2，用地类型涉及经济作物、畜禽养殖、水产养殖、配套设施建设等。其中，经济作物规模化种植及工厂化栽培设施农用地为143.78 hm2，主要用于育种育苗、菌类培植、大棚樱桃和油桃种植等；规模化畜禽养殖设施农用地为304.90 hm2，包含生猪、奶牛、肉牛、山羊、奶山羊、肉鸡、肉鸭、蛋鸡、种鸭、家兔、獭兔、狐狸等养殖类型；水产养殖设施农用地为22.40 hm2，主要用于食用鱼、龙虾、观赏鱼等养殖；直接服务于农业生产的配套设施用地为7.17 hm2，主要为烤烟用房、临时分拣包装用地等。

近年来，通过生态环境整治及美丽乡村建设等一系列政策的落实，灭失、取缔了部分养殖类设施农用地，但设施农用地的发展整体呈稳步上升趋势。在沂水县农业综合开发规划中，沂水县将设施农用地的布局作为实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要组成部分，制订了一系列农业倾斜政策，并提出了重点培育培植优质蔬菜生产示范基地、标准化养殖示范小区的要求，以不断提高农民组织化程度，大力推进农产品规模化种殖、标准化生产。

2 沂水县设施农用地发展中存在的主要问题

2.1 用地紧张、选址困难

设施农业用地要求尽量利用废弃地、荒山、荒坡，严禁占用基本农田，不占或少占耕地。因此，在实际操作中，设施农用地的选址受基本农田、生态红线、动物防疫、禁养区设置等各种因素的制约，在满足各种因素的条件下，可选地范围十分有限，较大部分的设施农用地是占用一般农田，且种养规模要随地块大小等实际情况重新进行调整，例如，沂水县2019年共备案设施农用地82.7 hm2，其中占用耕地72 hm2，即使占用一般农田，设施农用地的选址依旧困难。

在乡村振兴和农业转型发展的背景下，设施农用地的用地需求增长较快，油桃、大樱桃、食用菌等规模化种植合作社越来越多，生猪等畜禽养殖业的用地需求也较大，且随着农业机械装备的不断完善、配置逐步齐全，农业合作社的农机具存放仓库的数量亦难以跟上农机具数量的增长速度。总体来看，设施农用地的用地紧张已成为亟待解决的问题。

2.2 缺乏有效的批后监管，存在各种违法用地行为

设施农用地批准后，有以下几种较常见的违法用地行为：（1）随意扩大用地总规模，备案面积小，实际使用面积大，常在备案地块以外占用土地；（2）扩大附属设施建设规模，随意改变方案设计使用土地，大量硬化地面路面，超比例建设各类用房；（3）改变设施农用地用途，建设住宅及从事旅游、餐饮、加工等经营性项目的房屋，甚至有的水产养殖项目还涉嫌盗采河沙。

以上各类现象，仅靠常规的执法巡查，难以起到行之有效的监管。2018年底，沂水县对全县的大棚房进行了集中整治，对各种设施农用地进行了全面梳理，并对部分违法建筑进行了强制拆除。但由于体制机制等原因，部分乡镇对土地管理的高压态势和良好执法环境难以保持，且在执法手段上没有强制执行权，导致在查处违法案件时干扰多、阻力大。

2.3 缺乏直接、易于操作的设施农用地规定和规程

随着现代农业的发展，设施农用地的类型越来越丰富，虽然国家发布了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，但该文件并没有对设施建设的投资强度、规模效益、用地标准、附属设施建设材质、高度、结构等提出要求，且附属设施建设属于临时建筑还是永久建筑难以界定。同时，目前该文件的5年有效期已满，在下一步的管理文件的制定中，亟需明确直接、易于操作的规定和规程。

3 沂水县设施农用地发展对策

3.1 坚持规划先行，合理引导设施农用地布局

要从规划方面做好设施农用地的规范、引导和保障，利用开展国土空间规划编制的契机，充分开展调研；做好各类规划衔接，依据国土空间规划、农业发展规划、畜禽发展规划、生态红线及畜禽养殖三区划定等，确定设施农用地的规模布局与发展方向，并制定设施农用地的专题规划，预留足够设施农业发展用地。同时，要节约、集约使用土地，优先考虑盘活利用现有的存量设施农业用地，建立设施农用地退出机制，对于闲置浪费严重、投入产出效益低的设施农用地，通过升级改造、更换项目及复垦等方式，保证对设施农用地的高效利用。此外，地方政府在用地项目备案之前，应考虑将动物防疫、环保、林业、城乡建设等部门的选址意见作为备案的前置条件，确保项目符合各部门要求，规范实施，形成设施农用地多部门齐抓共管的格局。

3.2 切实加强批后监管，及时发现并严肃查处各种违法用地行为

要明确乡镇政府和职能部门的管理职责，逐步形成政府总抓、部门联动的监管机制，严防设施农用地“三个禁止”情形的发生。具体措施为：（1）建立“设施农用地一张图管理”，参照卫片核查的方式，从影像上对设施农用地进行跟踪监管，及时发现设施农用地备案小建设大、附属设施超比例建设等行为。（2）建立动态巡查机制，将室内检查与实地巡查相结合，严防随意改变农用地用途等行为的发生。（3）在设施农用地备案后，督促经营者严格按照协议约定和备案面积实施建设，一年内竣工并投入生产，重点关注选址在城郊或主干公路两侧及建筑物明显为车间、住宅结构特点的项目；对于附属设施，虽为临时性建筑，但应确保其生产安全，体现其产业性质和用房特色，并考虑其景观性，使之符合“美丽乡村”的形象要求。（4）对备案期满后仍要继续使用的土地，在进行备案延续前要实地查看，确保其按照协议约定使用土地、农地农用，且附属设施不超比例建设；对备案期满后不再续期的土地，要及时落实复垦责任并复垦到位。

3.3 根据实际情况，制定设施农业用地的规范性文件

建议上级部门尽快出台新的设施农用地规范性文件，进一步丰富设施农用地类型，细化设施农用地备案流程，明确附属设施建设的层数、高度、结构、材料等的规定要求。

3.4 建立预存土地复垦费用机制

虽然在设施农用地用地三方协议中要求写明土地复垦要求及时限，但在设施农用地实际使用中，很多项目到期后不复垦或复垦不到位。因此，建议参照临时用地管理办法，编制土地复垦方案[2]，用地单位应根据设施建设可能造成破坏土地的范围、面积、程度、原地类和地力等级，确定复垦所需费用，以第三方账户的形式预存土地复垦费用，或协商交付给土地所有权单位。

3.5 加强法律法规宣传，提供优质服务

乡镇政府、自然资源和规划局和农业农村局在舆论宣传方面应坚持正确的舆论导向，提供各类优惠政策，教育引导基层干部和广大农民知法懂法，在设施农业建设和土地承包经营权流转中，坚持农地农用的原则[3]。同时，要本着节约、集约用地的思路，对设施农业用地进行分类指导，科学配置建设用地，促进现代农业健康发展。