检察官司法责任追究制度的若干问题

王玄玮

[云南省人民检察院，昆明 650028]

2018年10月，修订后的《人民检察院组织法》规定“人民检察院实行司法责任制”，司法责任制从此成为检察机关司法办案的法定制度。司法责任制改革的目标，是“建立健全权责统一的司法权力运行机制”。(1)《中华人民共和国人民检察院组织法》第八条。在“权”和“责”两端，目前为止对检察官赋权的改革进展较快，但对检察官追责的改革则相对滞后。在制度层面，关于检察官司法责任追究的顶层设计尚未出台；在实务层面，虽然检察官惩戒委员会已经在各省成立，但检察官惩戒机制尚未得到有效运行，检察官被追究司法责任的案例鲜有所闻。在研究检察官司法责任追究制度的构建与完善过程中，笔者认为需要明确以下几个基本问题。

一、司法责任是什么责任

1.司法责任的性质和内涵

司法责任制改革以来，检察机关最早对“司法责任”作出规定的规范性文件是2015年9月经中央全面深化改革领导小组第15次会议审议通过、最高人民检察院印发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)。《若干意见》第32条规定：“检察人员应当对其履行检察职责的行为承担司法责任，在职责范围内对办案质量终身负责。”对于这种由检察人员终身负责的“司法责任”的性质和内涵，根据《若干意见》可以作如下理解：

第一，司法责任是办案责任。《若干意见》第32条指出，司法责任包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。根据《若干意见》的列举，故意违反法律法规责任可由11种行为构成，重大过失责任可由8种行为构成，监督管理责任则做了概括性规定。这三种责任虽然表现形式与内容各异，但都有一个共同点——其发生都与司法办案紧密相关，是检察人员在司法办案过程中不当履职所引发的责任。换句话说，司法责任是检察人员违反检察职责的一种办案责任。由此，司法责任与检察人员不涉及司法办案的其他责任得以区别。例如，检察人员醉酒驾车的，应承担法律责任；检察人员生活腐化的，应承担纪律责任等等。这些与司法办案无关的责任都不属于司法责任，即使是发生于司法办案期间，但只要与履行检察职责没有直接关系，也不能称为司法责任。《若干意见》进一步明确，检察人员与司法办案活动无关的其他违纪违法行为，依照法律及《检察人员纪律处分条例(试行)》等有关规定处理。换言之，与司法办案活动无关的其他违纪违法行为不属于司法责任，由其他机关、部门依法依纪处理。如果检察人员违反检察职责的同时还存在贪污受贿等职务犯罪行为，属于司法责任与刑事责任竞合，依据《监察法》应当一并由监察机关调查处置。

第二，司法责任是错误责任。司法责任制改革初期，一般把司法责任理解为“错案责任”，这其实并不准确。一方面，错案责任只是司法责任的主要部分，不是司法责任的全部。在司法责任的三种责任形式中，故意违反法律法规责任是一种行为责任，不是结果责任。检察人员只要存在故意实施刑讯逼供、非法搜查、违规扣押等错误行为的，即便未发生错案等严重后果，也足以构成司法责任。另一方面，司法办案中即使发生“错案”，但只要检察人员不存在主观过错，也不构成司法责任。司法责任三种责任形式的共同之处在于，检察人员违反了检察职责，司法办案过程中发生了较为严重的错误，必须对该错误的发生负责。因此，司法责任是一种错误责任。同时，这里的“错误”必须具有一定程度的严重性，如果只是轻微错误，也不构成司法责任。由此，司法责任与瑕疵责任得以区别。《若干意见》明确，检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，属司法瑕疵，依照相关纪律规定处理，也不作为司法责任追究。

第三，司法责任是过错责任。所谓过错责任，强调的是司法责任的构成必须主观要件与客观要件相统一。不但客观上有办案错误发生，主观上也同时存在过错。反之，司法办案工作中虽有错误发生，但检察人员履行职责中尽到必要注意义务，没有过错的，并不承担司法责任。过错包括两种形式：故意和重大过失。一般过失不构成司法责任。故意违反法律法规责任和重大过失责任的主观过错形式从名称中即可得知，比较直观，而监督管理责任也包含过错要件，即也必须具有故意或重大过失方可构成。(2)参见张德利：《关于〈关于完善人民检察院司法责任制的若干意见〉的说明》，最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室编：《人民检察院司法责任制学习资料》，北京：中国检察出版社，2015年，第81页。也就是说，不存在无过错的司法责任。由此，司法责任情形与责任豁免情形得以区分。因不能归责于办案人员的客观原因导致司法办案发生错误的，可以归入绝对豁免情形。常见的绝对豁免情形包括：因不能合理预见或者无法抗拒的原因致使司法履职出现错误的；因法律发生变化或者司法政策调整等原因而改变案件定性或者处理决定的；因证据发生变化而改变原处理结论的；因相关法律文书被撤销、变更而改变原结论或者处理决定的等等。因案件主观疑难原因导致司法办案发生错误的，可以归入相对豁免情形。常见的情形：例如因法律法规或者司法解释规定得不明确，导致对案件定性、处理有不同理解的；对案件事实的认定存在争议，但根据证据规则能够予以合理解释的，等等。相对豁免情形下，只要有证据表明检察人员履行职责中尽到必要注意义务，也应当予以免责。

根据上述分析，可以对“司法责任”的概念作如下界定：司法责任是检察人员在司法办案过程中，由于违反检察职责导致办案错误发生，应当予以追究的办案过错责任。在《若干意见》中，对“司法责任”这一司法责任制改革的核心概念没有进行界定，似有遗憾。在研究制定《人民检察院司法责任追究条例》时，这一遗憾应当予以弥补。

2.司法责任的分类

按照《若干意见》的规定，司法责任包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任三类。应该说，这并不是严格意义上的类型划分，因为它混用了不同的划分标准。有学者指出：“这三种责任是从两个角度来规定的：故意违法责任和重大过失责任是从主观方面来规定的；监督管理责任是从主体角度来规定的，旨在表明监督管理者也是司法责任主体。”(3)朱孝清：《错案责任追究与豁免》，《中国法学》2016年第2期。因此，将这三种司法责任形式并列是不科学的。为了准确认识司法责任的构成，应当从不同角度、以不同标准对其进行分类。

第一，根据过错类型不同，司法责任可以分为故意责任和重大过失责任两类。无论哪个办案环节，无论何种办案主体，只要发生司法责任追究情形，必定归入这两类之一。其中，故意责任是行为责任，不要求必须造成特定后果，只要在办案过程中蓄意违法违规，一般而言均有可能构成。而重大过失责任是结果责任，检察人员的过失行为所造成的后果要达到一定严重程度方可构成。监督管理责任中，根据监督管理者的主观过错，其责任也相应归入二者之中。至于故意责任和重大过失责任各自的具体情形，《若干意见》作了列举，但相关规定已经过时。《若干意见》出台时，检察机关职务犯罪侦防职能尚未转隶，因此当时列举的责任情形主要针对侦查活动和刑检业务，而目前“四大检察”中民事、行政、公益诉讼等检察业务几乎未涉及。近两年来，检察机关整体业务格局和检察权运行机制发生了重大变化，司法办案中的具体责任情形也应当重新进行规定梳理。

第二，根据责任主体不同，司法责任可以分为承办责任、辅助责任和监督管理责任三类。承办责任针对承办案件的独任检察官和检察官办案组，这是按主体划分最主要的司法责任类型。院领导作为独任检察官或参加检察官办案组承办案件的，承担的也是承办责任。辅助责任针对辅助检察官办理案件的检察辅助人员。《若干意见》规定，检察辅助人员参与司法办案工作的，根据职权和分工承担相应的责任。由于检察辅助人员在检察官领导或指导下开展工作，如果检察官未尽审核把关责任的，也要承担相应责任，但这种责任可以归入检察官的承办责任中。另外，如果检察官授意、指使检察辅助人员实施违反检察职责行为，首先由检察官承担司法责任，但检察辅助人员有明显过错的，也要视情节承担相应的司法责任。监督管理责任针对检察机关内部负有监督管理职责的检察官，包括检察长、副检察长、检察委员会委员、业务部门负责人等。负有监督管理职责的检察人员因故意或重大过失怠于行使或不当行使监督管理权，导致司法办案工作出现严重错误的，应当承担相应的司法责任。

第三，根据责任承担方式不同，司法责任可以分为单独责任和共同责任两类。单独责任指由一名责任主体单独承担的司法责任，这是最主要的司法责任承担形式。共同责任指由二名以上责任主体共同承担的司法责任。常见的共同责任包括：一是检察官办案组承办的案件，由主办检察官、检察官共同承担司法责任。主办检察官对职权范围内决定的事项承担司法责任，其他检察官对自己的行为承担责任。二是检察官根据检察长、副检察长的要求进行复核并改变原处理意见的，检察长、副检察长与检察官共同承担司法责任。三是检察委员会作出错误决定的，由形成错误决定的表决意见的检察委员会委员共同承担司法责任。

第四，根据司法办案的参与方式不同，司法责任可以分为直接办理责任、审批责任和指导责任。司法责任制改革以来，检察官的办案主体地位逐步凸显，检察官依据权力清单的授权直接对案件作出处理决定逐渐成为办案常态，检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责，承担直接办理责任。不过，也还有不少办案权力保留由检察长行使。(4)如2019年12月修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：检察官在检察长领导下开展工作。重大办案事项，由检察长决定。检察长可以根据案件情况，提交检察委员会讨论决定。其他办案事项，检察长可以自行决定，也可以委托检察官决定。在“四大检察”业务中，都有不少案件虽由检察官承办但由检察长行使决定权。在这种情况下，检察官主要对事实和证据负责。除非检察官故意隐瞒、歪曲事实或遗漏证据、重要情节，导致检察长做出错误决定，除此以外检察长应当就其行使决定权的审批行为承担司法责任。还有一种情况，对于检察官在职权范围内作出决定的事项，有些对外的法律文书需由检察长签发，原则上检察长不应因签发法律文书承担司法责任，但如果法律文书存在明显错误或者重大瑕疵而检察长未发现，此时除了检察官应承担承办责任，检察长也有一定的审批责任。指导责任主要针对上级检察机关及有关人员。根据《若干意见》，上级人民检察院不采纳或改变下级人民检察院正确意见的，应当由上级人民检察院有关人员承担相应的责任。

确定司法责任的性质与内涵，这是进行司法责任追究制度设计的理论基石。而梳理司法责任的分类，则是科学构建司法责任体系的必要前提。

二、司法责任由谁来调查

检察官司法责任应由谁来进行调查？对这个问题，2015年《若干意见》的规定是：“人民检察院纪检监察机构受理对检察人员在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为的检举控告，并进行调查核实”。当时所称的“人民检察院纪检监察机构”，指的是检察机关内设的负责自身监督的职能部门。然而，《若干意见》颁布后，我国先后启动了国家监察体制改革和派驻纪检监察机构改革。目前，人民检察院的纪检组和监察局(处)已经全部从检察机关剥离，转隶成为受纪委、监委“双派驻”的纪检监察组，负责对驻在单位进行外部监督。为了填补纪检监察机构剥离后留下的内部监督职能空白，人民检察院从2019年2月后新设立检务督察部门，成为检察机关专司内部监督的职能部门。(5)史兆琨：《最高检监察局更名为检务督察局》，《检察日报》2019年2月26日第01版。2019年6月，最高人民检察院印发《人民检察院检务督察工作条例》，规定检务督察部门承担司法责任追究和检察官惩戒相关工作，负责对检察人员涉嫌违反检察职责问题线索进行调查处理。(6)参见《人民检察院检务督察工作条例》第九条、第十条、第十一条。换言之，目前检察人员司法责任问题由检察机关自行调查。不过，也有另外一种观点认为，检察人员司法责任应由监察委员会来进行调查。理由是检察人员故意违反法律或者重大过失办理案件行为也是一种职务违法，甚至可能涉及职务犯罪，监察法的颁布实施已实现了对所有行使公权力的公职人员的全覆盖，对包括检察官在内的公职人员职务违法、职务犯罪行为，应当依据干部管理权限由各级监委及其派驻机构管辖，按照监察法规定的程序和措施开展调查处置。

确实，检察人员的司法责任事由既是违反检察职责行为，同时又可视为职务违法，甚至还可能涉嫌职务犯罪，由人民检察院自行调查或由监察机关负责调查均有一定道理。综合考虑司法权力运行规律、司法改革政策导向以及监察体制改革后职务犯罪侦查权配置状况等各方面因素，笔者认为检察人员司法责任由人民检察院进行调查为宜。理由如下：

第一，检察官司法责任由人民检察院调查更符合司法改革政策导向。司法体制改革启动以来，中央就深入推进检法两院司法责任制改革事宜先后下发了多个重要改革文件。2016年7月，中办、国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》，规定“法官、检察官履行法定职责的行为，非经法官、检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究”。(7)参见《保护司法人员依法履行法定职责规定》第十四条。2016年10月，经中央同意，最高人民法院、最高人民检察院印发了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》，规定检察官惩戒工作由人民检察院与检察官惩戒委员会分工负责，其中人民检察院负责“对检察官涉嫌违反检察职责行为进行调查核实，并根据检察官惩戒委员会的意见作出处理决定”。(8)参见《最高人民法院、最高人民检察院印发〈关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)〉的通知》(法发[2016]24号文件)：“经中央领导同志同意，现将《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。”2017年10月，中办印发的《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》规定：“法院、检察院负责对法官、检察官涉嫌违反审判、检察职责行为进行调查核实”。2019年4月，修订后的《检察官法》将检察官惩戒制度入法，其第四十九条第一款明确规定，检察官惩戒委员会“负责从专业角度审查认定检察官是否存在本法第四十七条第四项、第五项规定的违反检察职责的行为”，(9)《中华人民共和国检察官法》第四十七条：“检察官有下列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……(四)故意违反法律法规办理案件的；(五)因重大过失导致案件错误并造成严重后果的……”提出审查意见。同时，该法第四十九条第三款还明确规定，检察官惩戒委员会的日常工作“由相关人民检察院的内设职能部门承担”。《检察官法》修订通过时，国家监察体制改革和派驻纪检监察机构改革均已深入开展，立法机关作出上述相关规定，应当是充分考虑了监察委员会对国家公职人员监督全覆盖的实际情况后做出的审慎决策。因此，由人民检察院对不涉及其他职务犯罪的检察人员司法责任情形进行调查，符合中央一直以来的司改政策导向，也是于法有据的。

第二，检察官司法责任由人民检察院调查更符合司法权力运行规律。如前所述，司法责任仅针对检察人员在不涉及职务犯罪情况下是否正确履行检察职责的判断，调查司法责任后需要对检察人员是否构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责作出回答。通俗地说，调查司法责任需要对检察人员是否存在办案错误作出回答，而这些工作具有极强的专业性，需要从事调查的人员具有丰富的司法工作经验和深厚的法律专业素养。有学者形象地类比，法官、检察官司法责任需要进行细致的专业性判断，这与医疗事故责任由专业性极强的医疗事故鉴定委员会来判断是同样道理。(10)参见葛琳：《检察官惩戒委员会的职能定位及其实现》，《法学评论》2018年第2期。如果由不具备检察办案经验的主体来判断检察官履职活动的正确与否，一般而言难以形成客观、公允和真实的结论。从域外的司法经验看，不少国家对检察官的办案监督都由内部监督的专门机构负责。如《日本检察厅事务章程》规定，日本最高检察厅设立监察指导部，主要承担从内部监督、调查检察官的违纪违法行为的职能，还负责对检察厅的预算执行情况、职员的服务和职业道德伦理情况等事务的监督、调查。其侦办对象是作为同僚的其他检察官，地位和功能类似于军队中的宪兵，因而又被戏称为“检察官的检察官”。(11)万毅：《监察指导部：日本检察官的检察官》，《检察日报》2015年10月20日第03版。又如英国，2000年12月成立了英国皇家检察监督机构(the Crown Prosecution Service Inspectorate，简称CPSI)。该机构独立于各地的检察院，受总检察长的领导，负责对检察官已处理案件和检察官整体工作进行监督，是一个相对独立的机构。这个机构监督检察官办案的内容包括两个方面：“第一，对检察官已经处理过的案件进行审查。对检察官已经处理过的案件，如果案件当事人不满提出申请，或者CPSI的监督员发现重要证据说明案件处理存在问题或者社会公众反响强烈，CPSI小组有权调取案卷进行审查，也可以询问有关人员和进行必要的调查，根据调查结果对案件的质量作出评价。如果发现问题，则向检察长提出改进建议。第二，监督检察官的整体工作情况。CPSI小组通过以下方式来考察检察官在行使检察权过程中是否存在问题：到各地检察院进行实地考察；与不同级别的检察官交谈；走访与检察官有联系的机构，听取他们的意见；亲自参加治安法院和刑事法院的审判，观看和旁听检察官的出庭情况”。(12)邓思清：《检察权研究》，北京：北京大学出版社，2007年，第480-481页。在此基础上，这个机构每年要分析研判检察官总体工作情况，向总检察长报告，报告约10多万字，内容十分详细，从而对检察官行使各项检察权方面的整体情况进行监督。借鉴域外司法经验，由检察院自行调查检察人员违反职责行为是符合司法规律的。

第三，检察官司法责任由人民检察院调查更有利于完成司法责任的追究。一方面，人民检察院调查司法责任问题线索，能够形成检察机关内部监督与纪委监委外部监督的合力。纪检监察派驻机构改革后，纪检监察组直接接受派出纪委监委领导，“与驻在检察机关是监督和被监督关系，只负责对本级驻在单位的监督，不再负责对下级检察院监督工作。若无检察机关内部监督措施补位，将导致对纵向运行的检察权出现监督盲区”。(13)参见最高人民检察院检务督察局课题组：《完善检察官办案内部监督机制研究》，《国家检察官学院学报》2019年第5期。特别是在县区一级，检察机关80%的办案工作在基层检察院，检察权运行风险最大区域在基层。但派驻机构改革后基层检察院不少都是综合派驻，纪检监察组要同时负责多家单位的外部监督，故难以深入检察业务进行日常监督、精准监督。检察机关检务督察部门积极发挥追责惩戒职能，能够弥补外部监督的不足。另一方面，人民检察院调查司法责任问题线索，能够形成追责惩戒与司法工作人员相关职务犯罪查处的衔接。修改后的《刑事诉讼法》保留了检察机关对14种司法工作人员侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查权，这里的“司法工作人员”包括检察人员在内。对于检察人员涉嫌这14种职务犯罪的，相当一部分线索可以从司法责任追究调查当中得来。检务督察部门通过开展追责惩戒工作，发现检察人员涉嫌贪污贿赂等职务犯罪的依法移送监察机关，发现涉嫌14种职务犯罪的按程序移送自侦部门，不涉及职务犯罪但违反检察职责的按程序追究司法责任，这样可以形成完备的司法责任追究体系。

第四，检察官司法责任由人民检察院调查与监察机关对公职人员的监督全覆盖并不矛盾。虽然《监察法》规定监察机关负责调查职务违法和职务犯罪，但法律仍然授权检察机关可以行使14种职务犯罪侦查权，二者并不矛盾。同理，法律和中央司改文件授权人民检察院调查检察人员司法责任，这与监察全覆盖也不矛盾。究其原因，是因为监察全覆盖指向的是监察对象，并不是监察内容。通俗地说，就是“全覆盖不是什么事都管”。(14)石艳红：《“全覆盖”不是“啥都管”》，《中国纪检监察》2018年第14期。有学者指出，《监察法》第一条规定监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，这里指向的是监察对象，“监察机关之监察对象虽可及于全部行使公权力的公职人员，但绝非意味着公职人员的全部违纪违法责任皆由监察机关来负责追究”。(15)刘怡达：《监察体制改革背景下法官惩戒制度的调适路径》，《理论月刊》2019年第8期。还有学者研究了监察委员会“全覆盖”的限度问题，该学者认为，公职人员的法律责任可以区分为犯罪责任、违法违纪责任和违反内部工作规则责任三个层次，对于法官、检察官来说，其职务违法违纪和违反内部规则责任应当由其所在国家机关追究，不宜由监察委员会追究。其原因在于：一是其属于国家机关自律权范畴，不应由作为外部机关的监察委员会行使；二是是否属于职务违法违纪，通常采用专业判断标准；三是现有法律对这些国家机关人员的职务违法违纪的责任追究机制已经作出了明确的规定。(16)胡锦光：《论监察委员会“全覆盖”的限度》，《中州学刊》2017年第9期。法院、检察院作为行使国家司法权的专门机关，其办案业务具有很强的专业性。允许法院、检察院自行调查法官、检察官不涉及职务犯罪的司法责任，体现了司法机关突出行业自律的职业特殊性，能够在国家监察外部监督与司法机关依法独立行使司法权之间形成合理的平衡。

三、司法责任由谁来追究

所谓司法责任由谁来追究，指的是检察官司法责任问题线索调查完毕后，由谁来做出处理决定。这个问题实践中也曾存在不同认识。有的认为，应当由检察官惩戒委员会追究，理由是中央司改文件规定“检察官履行法定职责的行为，非经检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究”。有的认为，应当由监察委员会追究，理由是监察机关依法对所有公职人员均有处分权。有的认为，应当由人民检察院追究，理由是检察官的管理权限在检察院，检察机关有责任履行党风廉政建设主体责任。

对于这个问题，2016年10月《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(以下简称《意见》)已经给出了回答。《意见》第六条第一款规定，人民法院、人民检察院在司法管理、诉讼监督和司法监督工作中，发现法官、检察官有涉嫌违反审判、检察职责的行为，需要认定是否构成故意或者重大过失的，应当在查明事实的基础上，提请惩戒委员会审议。该条第二款进一步明确，除前款规定应报请惩戒委员会审议情形外，法官、检察官的其他违法违纪行为，由有关部门调查核实，依照法律及有关纪律规定处理。《意见》第十条规定，法官、检察官违反审判、检察职责的行为属实，惩戒委员会认为构成故意或者因重大过失导致案件错误并造成严重后果的，人民法院、人民检察院应当依照有关规定作出惩戒决定，并给予相应处理。从上述规定中可以得出两点认识：第一，检察官的司法责任追究主体是人民检察院，不仅追究程序由人民检察院启动，惩戒决定和具体追究处理也由人民检察院负责作出；第二，检察机关和监察机关的权力边界在于检察官违反检察职责由人民检察院负责追究，检察官的其他职务违法违纪行为由监察委员会负责处理。问题的答案似乎很清楚。

然而，该《意见》出台时，国家监察体制改革尚未进行。随着监察体制改革的深入推进，特别是2018年3月《监察法》的颁布，对这个问题的认识开始出现分歧。如前所述，《监察法》规定了国家监察全覆盖。于是有观点认为，根据《监察法》第三条，检察人员司法责任应当由监察委员会负责追究。不仅如此，依照《监察法》第四十五条之规定，监察机关对违法的公职人员，有权依照法定程序直接作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定，检察人员也不例外。对于检察官的职务违法，监察机关有权调查后直接进行处分，不需要经过检察官惩戒委员会审议的前置程序。由于监察体制改革是国家政治制度上的重大改革，监察委员会制度又是一项全新的制度，究竟《监察法》的上述规定是否改变了《意见》规定的权力边界，是否修改了检察官惩戒的工作程序，一时确实难以回答。

不过所幸的是，这个困惑在一年后得到了澄清。2019年4月，修订后的《检察官法》对检察官惩戒制度进行了明确规定。该法第四十九条要求，最高人民检察院和各省、自治区、直辖市应设立检察官惩戒委员会，对检察官是否存在违反检察职责的行为提出审查意见。“检察官惩戒委员会提出审查意见后，人民检察院依照有关规定作出是否予以惩戒的决定，并给予相应处理。”显然，《检察官法》坚持了2016年以来中央司改顶层设计一以贯之的制度安排，将检察官惩戒制度作为我国司法体制改革的重大成果予以固定。《检察官法》与《监察法》同为法律，但《检察官法》制定在后。从后法优于前法适用的角度，对于检察官司法责任的追究应优先适用《检察官法》。从特别法与一般法的角度，相对于一般公职人员职务违法行为的追究，检察官司法责任的追究构成法律适用上的特殊事项，也应优先适用《检察官法》作出的既有别于一般公职人员职务违法行为追究、也有别于检察官其他职务违法行为追究的特别规定。而这个特别规定，是符合司法运作规律的审慎的制度安排。

其实，《监察法》规定国家监察全覆盖，并非意味着监察机关包揽对公职人员的处分权。《监察法》颁布后，国家监察委员会于2018年4月制订了《公职人员政务处分暂行规定》。该《规定》指出：“公职人员有违法行为的，任免机关、单位可以履行主体责任，依照《中华人民共和国公务员法》等规定，对公职人员给予处分。”(17)《公职人员政务处分暂行规定》第十九条第一款。该《规定》同时还明确，对公职人员的同一违法行为，任免机关、单位已经给予处分的，监察机关不再给予政务处分。2020年6月颁布的《公职人员政务处分法》第二条进一步明确规定：“本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。处分的程序申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定。”由此可见，国家监察全覆盖，与职务违法人所在单位履行主体责任、依法作出追责处理并不矛盾。

四、结 语

近年来，检察权运行机制的内外环境发生了重大变化，与之相适应的检察权监督制约机制亟须建立和完善。国家监察体制改革后，厘清监察机关查办职务违法犯罪与检察机关开展内部监督的职责边界至关重要。作为司法责任制改革的重要成果，修订后的《检察官法》确认检察官司法责任的追究由人民检察院进行调查，经检察官惩戒委员会审议后，人民检察院依法作出处理决定。这与监察法规定的国家监察全覆盖并不矛盾，既是检察机关履行自身主体责任的需要，也符合中央司改政策导向和司法权力运行规律。在新的形势下，希望《人民检察院司法责任追究条例》《检察官惩戒程序规定》等顶层设计尽快出台，完善检察权运行的监督闭环，打通检察官司法责任追究的“最后一公里”，促进检察官追责惩戒机制尽早运行。