平邑县农村土地流转中存在的问题及对策

顾同国

平邑县农村土地流转中存在的问题及对策

顾同国

（山东省平邑县农业农村局山东平邑273300）

促进规范性转让农村土地使用权是发展现代农业的客观条件，也是提高全球农业效率和农民收入的重要途径。加速农村劳动力迁移，引导市场各参与者转向农业，加快城市和农村发展一体化的步伐，是实现农村复兴，促进新农村地区社会主义建设的重要条件。

平邑县；土地流转；问题；对策

农村土地承包经营权流转，是农民在自己的农村土地承包经营权有效存在的前提下，并且在不改变农村土地所有权权属性质、主体种类和农村土地农业用途的基础上，把自己的土地承包经营权或者从土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给其他人的一种行为。加快放活土地经营权，赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键，也是完善“三权分置”政策的重要支撑。

1 土地流转现状

平邑县是典型的农业大县，全县耕地面积141 万亩，农作物种植面积125 万亩，粮食总产量可达 28.7万吨以上。目前，平邑县流转土地面积达26 万亩，占家庭承包经营面积89 万亩的29.21%，涉及农户9.6万户。签订土地流转合同52 400 份，签订率为65%。重视新型农业经营主体的培育和发展，其中，现已登记在册的农民专业合作社共1 896 家，家庭农场共460 家[1]。

平邑县农村土地流转的主体是广大农民群众，土地流转通过互换、出租、转包、入股等方式转让给合作社和家庭农场等新型社会经营主体和社会化服务组织。土地流转的用途大多是发展休闲观光农业、规模种养、林下经济、新型特色农业等。

2 平邑县采取的措施

一是加强组织领导，规范土地流转。县里为切实加强土地流转工作领导，推进土地流转依法、规范、有序开展，每年都出台《进一步规范农村土地承包经营权流转的意见》，成立了土地流转领导小组，为全县土地流转工作规范、有序开展提供了强有力的制度保障[2]。

二是通过示范扩大农村土地的输送渠道。（1）采取积极的政策支持、资金协调、技术服务等措施。（2）通过实施农业发展项目建立示范基地。工业和科学技术示范，以及在奖励项目地区有效地分享和利用土地，为土地流转和开发创造有利条件。如平邑县某某有机蔬菜专业合作社，位于县城西邻4 km处，利用处于县城郊区，地理位置优越的先天优势，通过村集体组织协调，流转土地多亩，吸引常年劳力近10 人，发展蔬菜规模种植，供应县城多个大型超市。同时，县、镇农技推广部门与之结成重点帮扶对子，普及农技知识，定期培训常年劳动力，不断提高科技对农业增效的科技含量和贡献率，注重更新蔬菜新品种，减量使用农药、化肥等化工品，发展优质、无公害食品，现在正申请农产品优质品牌，成了当地拓宽农业增效和农民增收渠道、创建农业绿色品牌的一面旗帜[2]。

3 制约因素

一是农民对土地流转在思想认识上存在偏差，流转积极性不高。受传统观念影响，大多数老百姓认为即使外出打工的收入比种田收入高出一部分，在社会保障体系还不健全的情况下，土地也依然是他们赖以生存的基本生产资料，对土地流转积极性不高。

二是在运输方面缺乏足够的标准。土地、财产尽管可以在整个地区建立有形市场上的土地转让平台，但许多农民仍然处于“口头合同”之下（约70%的人不分青红皂白地流通，而且“双方当事人之间的自发行为，不遵守某些程序和手续，不通过转让合同规范双方当事人的权利和义务，并掩盖随后发生的争端”）。

三是违背农民意愿强行流转的现象时有发生。一些企业和单位因为成本高，不愿直接与农民打交道，没有严格执行《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定，擅自为农民调整第二轮土地承包合同，甚至强迫农民签订流转协议。一些地方政府以农业持续发展和规模经营为由，强迫农民和企业签订超长期土地租赁或转让合同。有的流转合同甚至超过了第二轮土地承包合同的剩余期限，严重违反了《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定。

四是土地流转价格机制不完善。流转价格双方一旦协商一致，往往是到合同期满价格不变，从长远看，受损失的显然是农民，因为农民流转土地时，重视的往往是当时的价格，没能充分考虑市场因素和时间价值对土地流转价格的影响。

五是资源要素的市场化配置机制还不成熟。土地流转工作在个别地区并未得到正确引导，不能形成土地流转的规模化；土地流转有形市场未能充分发挥作用，未将土地流转供求信息及时进行收集、整理、发布、上传到县里的信息管理平台中，不能形成上下贯通、信息共享的数据链条，从而影响县、乡、村信息有效对接，不利于建成相互融通的体制机制[3]。

4 推进土地流转，培育新型农业经营主体，发展农业适度规模经营过程中存在的问题以及政策措施

4.1 问题分析与对策建议

一是农村土地流转不规范，严重影响了土地规模化发展。新型农业经营主体的规模化、集约化、机械化经营必须以成片上规模的土地供应为基础。建立在家庭联产承包责任制基础上的分散经营与规模化生产之间的矛盾，体现为流转过程中成片流转难、规范流转难等，已严重制约新型农业经营主体的发展进程。同时，由于农村建设用地控制严格，加之缺乏灵活的农用地扶持政策，使得新型农业经营主体的设施用地、产品加工和仓储用地、农机具存放用地等都不容易获得[4]。

二是金融服务缺乏，发展活力不足。新型农业经营主体生产经营投资大、周期长、见效慢，前期资金的持续注入是硬条件，更是硬门槛。目前，新型农业经营主体主要是在外经商返乡的能人和职业农民，面对巨大的资金投入，信贷融资难的困境愈发凸显。由于农村土地承包经营权目前缺乏物权属性，农村房产、农业机械、农业设施均不能作为有效抵押物。并且，现有的法律制度不能为此提供有效保障，使得抵押物范围过于狭窄，融资担保困难，银行持续“输血”功能有限，从而使有限资金来源和持续资金需求之间的矛盾日益加深，严重制约了土地规模经营发展[5]。

三是服务体系不健全，影响了经营主体发展的需求。基层农业服务体系难以适应新型经营主体个性化、全程化和综合性服务的需求，存在为新型农业经营主体农业产前、产中、产后服务不衔接或不匹配的问题。另外，由于目前平邑县多数家庭农场、合作社等新型农业经营主体领头人自身因素参差不齐，部分领头人年龄偏大、文化程度不高，在经营过程中存在财务管理制度不规范，管理混乱等问题。

4.2 相应的对策措施

大力培育新型农业经营主体，推进农业适度规模经营是增加农民收入、加快现代农业发展的重要举措。只有通过完善政策措施、强化服务指导、加大扶持力度，进一步提高农民的组织化程度和农业规模经营水平，才能逐步实现土地增产，提高农业效益，促进农民增收。

一是强化组织机构和制度保障。要结合上级关于农村土地政策改革精神和要求，以及本地资源禀赋和自然条件，制定和健全农村土地流转方面的支持、保障制度及具体的实施细则，为下一步该项工作的顺利开展提供政策理论依据。县级层面要成立专门的领导机构，负责领导协调推进全区域的土地改革及流转工作，形成各有关部门参与分工、各负其责、共同推进的工作格局。压实镇街、村级主体责任，根据统筹规划，落实目标责任，形成考评评价机制[6]。

二是加强协调配合，统筹推进。全县各级各部门要进一步统一思想认识，切实提高对发展新型农业经营主体重要性的认识，建立政府主导、农业部门负责、相关部门配合的工作推进机制，细化分工，形成推进合力，为新型农业经营主体发展创造良好的舆论氛围和环境。

三是完善相关扶持政策。要切实加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田大户和家庭农场等新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。要建立完善的政策扶持机制，更好地发挥财政资金的引导、扶持、示范效应，引导社会多方资金支持构建新型农业经营体系，形成多层次、多元化资金投入新机制。要不断完善涉农项目资金整合政策措施，重点加强对新型农业经营主体在生产、加工、销售环节的政策资金扶持力，不断提高新型农业经营主体兴建生产服务设施、扩大生产规模、推进技术改造升级、加强农产品销售等方面的积极性。要注重鼓励新型农业经营主体开展“农超对接”“农社对接”以及不断创新“社企对接”“社校对接”“网上销售”新型营销模式，有效扩大经营规模和提升市场竞争力。

[1]马燕.山东平邑县农村土地流转中的若干问题与对策[J].农业工程技术,2017,37(14):6.

[2]刘晓霞,周军.我国农村土地流转中存在的问题及其对策[J].当代经济研究,2009(10):70-72.

[3]赵磊,翟春凤.农村土地流转存在的问题及对策探讨[J].中国乡镇企业会计,2007(7):80-81.

[4]吴娜.当前我国农村土地流转中存在的问题及对策分析[J].法制与社会,2009.

[5]郑云鹏.当前农村土地流转存在的问题及对策[J].哈尔滨市委党校学报,2004(5):30-31.

[6]刘少婷.农村土地流转过程中存在的问题及对策研究[D].2016.

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.08.64

F301.2

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2095-1205(2020)08-131-02